ECLI:CZ:NS:2007:25.CDO.3113.2005.1
sp. zn. 25 Cdo 3113/2005
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Jana Eliáše, Ph. D., v právní věci žalobců a) S. H. a b) J. H., obou zastoupených advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, zastoupené advokátem, o 921.888,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 24 C 77/2004, o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. července 2005, č. j. 20 Co 165/2005-76, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žalobci jsou povinni zaplatit žalované na náhradě nákladů dovolacího řízení částku 7.575,- Kč k rukám advokáta, do tří dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 3. 2. 2005, č. j. 24 C 77/2004-55, zamítl žalobu na zaplacení částky 921.888,- Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Shledal neopodstatněným nárok žalobců (spoluvlastníků po ideální ½ nemovitosti - nájemního domu) na náhradu škody, způsobené nesprávným úředním postupem, který spatřují v regulaci nájemného a v nepřijetí zákona, který by nahradil vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., zrušenou nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. Soud s poukazem na rozhodnutí soudu vyšší instance ve věci se stejným skutkovým i právním základem dospěl k závěru, že nepřijetí zákona není nesprávným úředním postupem státního orgánu, i když neústavnost tohoto stavu dovozuje Ústavní soud ČR ve svých nálezech (ten však nemůže rozhodovat o tom, jaký právní předpis a kdy má Parlament ČR přijmout). Pokud stát činí kroky směřující k přijetí zákona podáním jeho návrhu k projednání v zákonodárném sboru a k přijetí zákona nedojde zejména pro absenci konsensu politických sil, je tento stav výrazem principu zastupitelské demokracie a nejde o nesprávný úřední postup. Nebyly tak splněny předpoklady odpovědnosti státu podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) – dále též jen „zákon“. Dále soud uvedl, že nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, bylo až do zrušení nálezem Ústavního soudu dnem 20. 3. 2003 součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jeho zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo až do 20. 3. 2003 regulováno a od tohoto data není upraveno žádným obecně závazným právním předpisem. Nárok žalobců nelze posuzovat ani podle §420 obč. zák., neboť vztah mezi občanem a státem ve státoprávní rovině výkonu zákonodárné moci státu není občanskoprávním vztahem podle §1 odst. 2 obč. zák.
K odvolání žalobců Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 7. 2005, č. j. 20 Co 165/2005-76, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a ztotožnil se i s jeho právním posouzením. Poslanecké sněmovně byly po zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. opakovaně předkládány návrhy legislativního řešení výše nájemného z bytů, žádný z nich však nebyl potřebným počtem hlasů poslanců přijat. Z této okolnosti nelze nesprávný úřední postup orgánu státu dovozovat, neboť postup při přijímání zákonů porušen nebyl a ze skutečnosti, že se v zákonodárném sboru nedaří dosáhnout politické shody pro přijetí zákona, nelze dovozovat nečinnost státu ve smyslu nesprávného úředního postupu, za niž by stát odpovídal podle §13 zákona č. 82/1998 Sb; nemohlo tedy dojít ani k porušení práv, které by žalobcům zakládalo nárok na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Nálezy Ústavního soudu vztahující se k problematice regulovaného nájemného nelze interpretovat tak, že na jejich základě je zákonodárný orgán povinen přijmout v určité lhůtě novou právní úpravu, neboť takovou pravomoc Ústavnímu soudu Ústava České republiky nesvěřuje. Odvolací soud dospěl k závěru, že nárok žalobců nelze podřadit pod zákon č. 82/1998 Sb. a nelze jej posuzovat ani podle obecného ustanovení §420 obč. zák. Vzhledem k tomu, že poslední předpis regulující výši nájemného z bytů (nařízení vlády č. 567/2002) byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 84/2003 Sb. ke dni 20. 3. 2003, nemohou žalobci požadovat náhradu za dobu od 1. 1. 2002 do tohoto data z důvodu, že v té době neexistovala právní úprava.
Proti tomuto rozsudku podali žalobci dovolání, jehož přípustnost dovozují z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a podávají je pro rozpor tohoto rozsudku s hmotným právem a s nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. Otázku zásadního právního významu spatřují v tom, „zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá či nezakládá dovolatelům jako žalobcům soukromoprávní nárok podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem, spočívající v jeho nečinnosti a zda nepřiznání nároku na náhradu škody z uvedeného titulu je či není porušením jejich práva ve smyslu §36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod“. Namítají, že napadené rozhodnutí nerespektuje nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., který je podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný pro všechny orgány i osoby, a poukazují na to, že Ústavní soud v tomto nálezu vyjádřil důvod k postupu podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. tak, „aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“, a tím „stanovil nepřímo lhůtu“ pro přijetí příslušného zákona. Citují čl. 2 odst. 3, čl. 9 odst. 3, čl. 1 odst. 1 a čl. 89 odst. 2 Ústavy a tvrdí, že názor odvolacího soudu na nečinnost Parlamentu ČR projevující se v absenci právní úpravy nájmu, je v rozporu s čl. 9 odst. 3 Ústavy, podle nějž „výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu“. Tím, že odvolací soud rozhodl, že nečinnost zákonodárce není postižitelná, toleruje nečinnost Parlamentu a zasáhl tak do základů právního státu. Podle dovolatelů zákonná koncepce odpovědnosti státu vychází z principu primátu občana nad státem, který je zakotven v čl. 2 odst. 3 Ústavy a jež nachází adekvátního výrazu v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který zakládá právo každého na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného orgánu či orgánů veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, a že pod pojem „výkon státní moci“ uvedený v §1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. spadá i činnost zákonodárná, jak konstatoval i Ústavní soud v nálezu I. ÚS 245/1998. Dovozují, že stát odpovídá za škodu, která vznikla v důsledku nečinnosti orgánů legislativy, když absence ústavně konformního zákona je výsledkem nečinnosti orgánů veřejné moci ve smyslu §13 zákona, a této odpovědnosti se nemůže zprostit. Možnost žaloby o nahrazení souhlasu nájemce k dohodě o zvýšení nájemného nebo snahu o zvýšení nájemného dohodou s nájemci mají za nepřípadnou, když neexistuje zákon, podle kterého by bylo nájemné stanoveno. Dovolatelé proto navrhli, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření označila dovolání za nedůvodné s tím, že soudy obou stupňů rozhodly v souladu s právním řádem České republiky i s Úmluvou na ochranu lidských práv a základních svobod. Ztotožňuje se s právním názorem soudů obou stupňů a napadené rozhodnutí má za správné i s ohledem na dělbu moci zakotvenou v Ústavě České republiky. Cituje čl. 15 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a vyjadřuje názor, že pokud by soud nároku žalobců vyhověl, nahradil by fakticky svým rozhodnutím činnost zákonodárnou, což by znamenalo nepřípustný zásah do výkonu zákonodárné moci. Navrhla, aby dovolací soud dovolání jako nedůvodné odmítl.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníky řízení, zastoupenými advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o.s.ř., věc projednal a dospěl k závěru, že dovolání není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje ustanovení §237 o.s.ř.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o.s.ř.).
V daném případě se přípustnost dovolání řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání je podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění přípustnost dovolání nezakládají – srov. §241a odst. 3 o.s.ř.) a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu.
Dovolatelé zásadní právní význam napadeného rozhodnutí vymezili ve dvou otázkách. Žádná z nich však ve smyslu §237 odst. 3 o.s.ř. zásadní právní význam nemá.
Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá či nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. žalobcům nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Na tom nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“. Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších změn) ani podle jiného zákona touto pravomocí není nadán [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem]. K argumentaci dovolatelů nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 245/1998 se dovolací soud rovněž vyjádřil v odůvodnění rozsudku ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl v prvé řadě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je správný a je v souladu s hmotným právem i judikaturou dovolacího soudu.
Rovněž druhou, dovolacímu soudu předloženou právní otázkou, se Nejvyšší soud opakovaně zabýval. Proto ani otázka, zda nepřiznání náhrady škody dovolatelům je či není porušením jejich práva ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, není otázkou zásadního právního významu ve smyslu §237 odst. 3 o.s.ř.
Podle Čl. 36 odst. 1 Listiny se může každý domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podle odstavce 4 tohoto ustanovení podmínky a podrobnosti upravuje zákon.
V tomto směru lze poukázat např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, z jehož odůvodnění jednoznačně vyplývá, že ustanovení Listiny nezakládají přímý nárok na náhradu škody. Ustanovení čl. 36 nestanoví přímé hmotněprávní nároky poškozeného proti odpovědnému subjektu a v tomto směru odst. 4 výslovně odkazuje na zákonnou úpravu, která ve zvláštním zákoně, jímž je v daném případě zákon č. 82/1998 Sb. stanoví předpoklady, za nichž má každý právo na náhradu škody. Nejsou-li tyto předpoklady splněny, nelze nad rámec tohoto zvláštního zákona odškodnění přiznat. Ostatně i Ústavní soud v rozhodnutí ze dne 24. 8. 2005, sp. zn. III. ÚS 152/05, vyslovil, že kromě nároků upravených ve zvláštním zákoně (tehdy zákon č. 58/1969 Sb.) soud nemůže nějaké další nároky konstituovat.
Jak vyplývá z výše uvedeného, není důvodu pro závěr, že by napadené rozhodnutí odvolacího soudu mělo ve věci po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o.s.ř. Dovolání tak není podle těchto ustanovení přípustné a Nejvyšší soud je odmítl podle §243b odst. 5 a §218 písm. c) o.s.ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1 a §146 odst. 3 o.s.ř., neboť žalovaná má právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení, které sestávají z odměny za zastoupení advokátem za 1 úkon v částce 7.500,- Kč [odměna z částky určené podle §15 a §14 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb., ve znění účinném do 31. 8. 2006 (dovolací řízení bylo zahájeno dne 17. 10. 2005), a snížená na polovinu podle §18 odst. 1 vyhlášky] a náhrady hotových výdajů podle §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném do 31. 8. 2006 (vyjádření k dovolání bylo sepsáno dne 7. 11. 2005), v částce 75,- Kč; celkem má tedy žalovaná právo na částku 7.575,- Kč.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. října 2007
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu