ECLI:CZ:NS:2003:25.CDO.344.2001.1
sp. zn. 25 Cdo 344/2001
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Olgy Puškinové a JUDr. Vladimíra Mikuška v právní věci žalobkyně C. P. T., v.o.s., zastoupené advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR, se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 1, o 571.530,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Kladně pod sp. zn. 16 C 286/94, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. října 2000, č. j. 29 Co 438/2000-112, takto:
Rozsudek krajského soudu se zrušuje a věc se vrací Krajskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se domáhala zaplacení částky 571.530,- Kč s 3 % úrokem z prodlení od 1. 3. 1994 do 14. 7. 1994 a se 16 % úrokem z prodlení od 15. 7. 1994 do zaplacení, jako náhrady škody spočívající v ušlém zisku za období druhého pololetí roku 1992, kdy nemohla v České republice zaměstnat nizozemskou státní občanku A. F. a ztratila tak možnost uzavřít v předpokládaném rozsahu obchody se zahraničním partnerem (firmou pana G. H. z Nizozemí) v důsledku toho, že rozhodnutím úřadu práce nebylo žalující společnosti vydáno povolení k zaměstnání cizince; úřad práce udělil povolení k zaměstnání A. F. teprve poté, co na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu Nejvyšší soud ČR zrušil rozhodnutí úřadu práce i ministerstva, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně. Podle žalobkyně stát odpovídá za škodu, která jí byla způsobena vydáním nezákonných rozhodnutí a nesprávným úředním postupem úřadu práce, který nesplnil svou poučovací povinnost podle §3 správního řádu, a nerozlišil, zda řízení je vedeno o žádosti cizince o povolení k zaměstnání nebo o žádosti zaměstnavatele získat na volné pracovní místo občana ze zahraničí.
Okresní soud v Kladně rozsudkem ze dne 12. 1. 2000, č. j. 16 C 286/94-81, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky i vůči státu. Vyšel ze zjištění, že dne 28. 4. 1992 podala A. F. na předtištěném formuláři žádost o povolení k zaměstnání, k níž bylo připojeno vyjádření zaměstnavatele – žalobkyně. Rozhodnutím Úřadu práce v K. ze dne 29. 4. 1992, sp. zn. 13/92, povolení k zaměstnání cizince uděleno nebylo; k odvolání žalobkyně Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR rozhodnutím ze dne 17. 6. 1992, zn. 43/13873/92, rozhodnutí úřadu práce v plném rozsahu potvrdilo. Nejvyšší soud ČR rozsudkem ze dne 19. 11. 1992, č. j. 6A 58/92-13, obě citovaná rozhodnutí zrušil a věc vrátil Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR k dalšímu řízení s odůvodněním, že rozhodnutí úřadu práce je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, přičemž ministerstvo vady řízení neodstranilo. Podle Nejvyššího soudu správní úřady neodlišily řízení o žádosti cizince o povolení k zaměstnání podle §2 odst. 2 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, od řízení o žádosti zaměstnavatele získat na volné pracovní místo občana ze zahraničí podle §19 odst. 3 tohoto zákona a k žádosti cizince rozhodly o žádosti zaměstnavatele, která nebyla vůbec podána; kromě toho věcné důvody pro nevyhovění žádosti nebyly dostatečně skutkově podloženy. Úřad práce v K. poté rozhodnutím ze dne 8. 1. 1993, č. j. 13 A/92, udělil A. F. předběžný souhlas k zaměstnání od 11. 1. 1993 do 11. 7. 1993 a rozhodnutím z téhož dne, č. j. 13 B/92, žalobkyni předběžný souhlas k zaměstnání jmenované, a rozhodnutím ze dne 29. 3. 1993, č. j. 13 A/92, povolení k zaměstnání pro uvedené období. Soud dovodil, že žalobkyně je k náhradě škody podle §1, 2 zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen \"zákon\"), aktivně legitimována, neboť byla účastníkem správního řízení vedeného u Úřadu práce v K. ve věci žádosti A. F. o povolení k zaměstnání, a to přestože sice žádnou žádost formálně nepodala ani se o žádné její žádosti nerozhodovalo, avšak tím, že s ní oba správní orgány jako s účastníkem řízení jednaly a nijak toto její postavení nezpochybnily (především akceptovaly její odvolání proti rozhodnutí o neudělení povolení k zaměstnání A. F.), fakticky ji účastníkem řízení učinily. S ohledem na citovaný rozsudek Nejvyššího soudu vzal soud za prokázané, že obě dotčená správní rozhodnutí byla vydána v rozporu se zákonem a odepření udělit A. F. povolení k zaměstnání bylo tedy již v roce 1992 nezákonné (§1, §4 zákona). Žalobkyně však neprokázala, že by jí v příčinné souvislosti s nezákonnými rozhodnutími vznikla škoda; role A. F. nebyla podle soudu prvního stupně pro uskutečnění obchodů mezi žalobkyní a firmou T. H. z Nizozemí tak zásadní, aby byla jedinou příčinou neuskutečnění všech plánovaných obchodů mezi těmito firmami v roce 1992. Rovněž vyčíslení škody žalobkyní považoval soud za neprůkazné. Mezi českou a nizozemskou stranou nebyly uzavřeny žádné závazné písemné smlouvy, které by alespoň rámcově vymezovaly objem zamýšlených obchodů, nelze tedy s určitostí tvrdit, že by se tyto obchody uskutečnily, kdyby A. F. byla u žalobkyně zaměstnána, a že se tak nestalo pouze proto, že zaměstnána nebyla.
K odvolání žalobkyně Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 19. 10. 2000, č. j. 29 Co 438/2000-112, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil, rozhodl o náhradě nákladů řízení a nevyhověl návrhu žalobkyně na připuštění dovolání. Vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se i s jeho závěrem, že žalobkyně byla účastníkem řízení, v němž bylo vydáno nezákonné rozhodnutí ve smyslu ustanovení §2 zákona č. 58/1969 Sb.; nebyla jím však poškozena. Podle ustanovení §19 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb. totiž může zaměstnavatel získat na volné pracovní místo zaměstnance ze zahraničí pouze na základě povolení příslušného územního orgánu vydaného na jeho žádost, kterou žalobkyně podala až dne 7. 1. 1993 (pouhé vyjádření budoucího zaměstnavatele na žádosti A. F. ze dne 28. 4. 1992 o tom, jakou práci a po jakou dobu má vykonávat, není žádostí o vydání povolení získávat na pracovní místo zaměstnance ze zahraničí); nemůže se proto domáhat náhrady ušlého zisku za první pololetí roku 1992. Žádostí o povolení k zaměstnání, kterou podala A. F. u Úřadu práce v K. dne 28. 4. 1992, vyvolala řízení podle §2 odst. 2 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, jehož výsledkem mělo být pouze vydání povolení k zaměstnání A. F. jako cizí státní příslušnici, na základě kterého by získala právo na zaměstnání předpokládané ustanovením §1 odst. 1 cit. zákona. Pokud ve správním řízení bylo vydáno nezákonné rozhodnutí, kterým příslušný správní orgán povolení k zaměstnání A. F. nevydal, byla jím poškozena pouze ona. Žalobkyně rozhodnutím poškozena být nemohla, neboť výsledkem řízení na základě žádosti A. F. nemohlo být rozhodnutí, jímž by bylo umožněno žalobkyni A. F. zaměstnávat. Z tohoto důvodu se podle odvolacího soudu A. F. v rozhodném období nemohla stát zaměstnankyní žalobkyně a žalobkyni vydaným nezákonným rozhodnutím pak nemohla vzniknout škoda. Podle odvolacího soudu tedy žalobkyně neprokázala příčinnou souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem škody. Závěry soudu prvního stupně ohledně významu zaměstnání A. F. u žalobkyně pro uskutečnění zamýšlených obchodů považoval za nadbytečné.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §239 odst. 2 o.s.ř., a namítá, že se odvolací soud nezabýval věcí z hlediska důvodů, které vedly k zamítnutí žaloby soud prvního stupně, ale dovodil jen nedostatek příčinné souvislosti mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem škody. Podle dovolatelky však jeho závěry neodpovídají provedeným skutkovým zjištěním a rozsudku Nejvyššího soudu ČR, č. j. 6 A 58/92-13, kterým zrušil rozhodnutí obou správních orgánů právě proto, že si úřad práce neujasnil, zda se řízení vede o žádosti cizince o povolení k zaměstnání nebo o žádosti zaměstnavatele získat na volné pracovní místo občana ze zahraničí. Statutární zástupce žalobkyně přitom na Úřadě práce v K. oznámil, že chce podat žádost, jejíž kladné vyřízení umožní společnosti zaměstnávat holandskou státní příslušnici A. F. Uvedl i věcné důvody tohoto kroku a důvodně očekával, že úřad práce splní svoji poučovací povinnost a sepíše s ním vše, co je třeba k dosažení sděleného cíle. Úřadu práce mělo být zřejmé, že jde jak o žádost o povolení zaměstnávat cizince, tak o povolení zaměstnavateli získávat na volná pracovní místa občany ze zahraničí. Logicky jen obě povolení (žádosti) mohla vést k uvedenému cíli. Úřad práce vydal statutárnímu zástupci formulář „žádosti o povolení k zaměstnání“ s „vyjádřením zaměstnavatele“ a ten byl přesvědčen, že podává obě žádosti. Úřad práce v K. i odvolací orgán ve svých rozhodnutích nerozlišovaly oba případy uvedené v ustanovení §12 odst. 2 písm. c) zákona č. 9/1991 Sb. a rozhodovaly o případech obou. Tím vedly žalobkyni k tomu, že správně a jednoznačně formulovanou žádost o povolení zaměstnavateli získávat na volná pracovní místa občany ze zahraničí nepodala a vycházela z toho, že byla podána. To, že správní orgány vedly řízení o obou skutečnostech, nesporně vyplývá i z jednání vůči žalobkyni jako účastníku řízení. Správní orgány tedy znemožnily zaměstnání A. F. u žalobkyně, čímž žalobkyni způsobily škodu. Ta byla navíc způsobena také nesprávným úředním postupem ve smyslu ustanovení §18 zákona č. 58/1969 Sb., spočívajícím v tom, že úřad práce žalobkyni nepoučil, vedl řízení a rozhodoval o obou žádostech, čímž způsobil, že žalobkyně nemohla A. F. zaměstnat. Dovolatelka navrhla, aby rozsudek odvolacího soudu byl zrušen, a aby mu věc byla vrácena k dalšímu řízení.
Vzhledem k ustanovení části dvanácté, hlavy první, bodu 17. zákona č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) dovolání projednal a rozhodl o něm podle dosavadních předpisů, (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 1. 2001 - dále jen „o.s.ř.“). Po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§240 odst. 1 o.s.ř.), se nejprve zabýval přípustností dovolání.
Podle §236 odst. 1 o.s.ř. dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
Podle §239 odst. 2 o.s.ř. nevyhoví-li odvolací soud návrhu účastníka na vyslovení přípustnosti dovolání, který byl učiněn nejpozději před vyhlášením potvrzujícího rozsudku, je dovolání přípustné, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam.
Dovolání může být podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní otázku zásadního významu, ať z oblasti hmotněprávní či procesní. Nesprávné právní posouzení věci [§241 odst. 3 písm. d) o.s.ř.] může spočívat v tom, že dovolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
O rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadního významu jde nejen tehdy, jestliže odvolací soud posuzoval právní otázku, která v projednávané věci měla pro meritorní rozhodnutí zásadní význam (tedy nejde o posouzení jen takové právní otázky, které pro rozhodnutí věci nebylo určující). Rozhodnutí odvolacího soudu musí současně mít po právní stránce zásadní význam z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec (mající obecný dopad na případy obdobné povahy). Rozhodnutí odvolacího soudu má z tohoto pohledu zásadní význam zpravidla tehdy, jestliže řeší takovou právní otázku, která judikaturou vyšších soudů (tj. dovolacího soudu a odvolacích soudů) nebyla vyřešena nebo jejíž výklad se v judikatuře těchto soudů dosud neustálil (vyšší soudy při svém rozhodování řeší takovou otázku rozdílně, takže nelze hovořit o ustálené judikatuře), nebo jestliže odvolací soud posoudil určitou právní otázku jinak, než je řešena v konstantní judikatuře vyšších soudů [rozhodnutí odvolacího soudu představuje v tomto směru odlišné („nové“) řešení této právní otázky].
Podle §36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Protože rozhodnutí, s nímž žalobkyně spojuje vznik škody, bylo vydáno před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle §1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace. Podle §1 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Podle §2 zákona právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají ti, kdo jsou účastníky řízení a byli poškozeni nezákonným rozhodnutím vydaným v tomto řízení.
Podle §4 odst. 1 věty první zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem.
Odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle §1 - 17 zákona (specifickou součástí je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím o vazbě nebo trestu) je objektivní odpovědností státu (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit a která je založena na současném splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem škody. Existence příčinné souvislosti (vztah příčiny a následku) mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody je jedním z nezbytných předpokladů vzniku odpovědnosti za škodu. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li škoda následkem nezákonného rozhodnutí, tedy je-li nezákonné rozhodnutí a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, a tudíž je-li doloženo, že nebýt nezákonného rozhodnutí, ke škodě by nedošlo. Byla-li příčinou vzniku škody jiná skutečnost, odpovědnost za škodu nenastává; příčinou škody může být jen ta skutečnost, bez níž by škodný následek nevznikl. Přitom nemusí jít o příčinu jedinou, nýbrž stačí, jde-li o jednu z příčin, která se podílí na nepříznivém následku, o jehož odškodnění jde, a to o příčinu podstatnou.
Odvolací soud dovodil, že mezi nezákonným rozhodnutím úřadu práce a vznikem škody není dána příčinná souvislost, neboť ani rozhodnutí, jímž by bylo uděleno povolení k zaměstnání pro cizince podle §2 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb., by žalobkyni nepostačovalo k tomu, aby mohla A. F. zaměstnat; pokud by totiž úřad práce odlišil oba druhy řízení, nemohl by vydat žalobkyni povolení k zaměstnání cizince podle §19 odst. 3 tohoto zákona, protože takovou žádost nepodala, resp. podala ji až po vydání předmětného rozhodnutí.
V posuzovaném případě bylo zjištěno (skutkový stav věci není vzhledem k přípustnosti dovolání podle §239 odst. 2 o.s.ř. předmětem dovolacího přezkumu, dovolatelka v tomto směru ostatně výhrady nevznáší), že úřad práce nerozlišil řízení o žádosti cizince o povolení k zaměstnání podle §2 odst. 2 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, a řízení o žádosti zaměstnavatele získat na volné pracovní místo občana ze zahraničí podle §19 odst. 3 tohoto zákona. Nepoučil účastníky tomu odpovídajícím způsobem a k podání žádosti o vydání obou povolení jim vydal předtištěný formulář žádosti, který splňoval jen náležitosti žádosti podle §2 odst. 2 zákona č. 1/1991 Sb. Na základě takové žádosti pak rozhodl negativně s odkazem na nesplnění podmínek stanovených zaměstnavateli ustanovením §19 odst. 2, 3 zákona č. 1/1991 Sb; toto rozhodnutí bylo k odvolání žalobkyně potvrzeno ministerstvem. Z toho je třeba dovodit, že formulovala-li žalobkyně správně svoji žádost ve smyslu §19 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb. teprve poté, kdy z rozsudku Nejvyššího soudu ČR vyplynulo, že dosud taková žádost podána nebyla, šlo o logický důsledek vady správního řízení mající za následek vydání rozhodnutí, jejichž nezákonnost spočívala mimo jiné i v tom, že úřad práce věcně rozhodoval o žádosti, kterou žalobkyně právě pro jeho nesprávné poučení nepodala. Podání odpovídající žádosti až po vydání nezákonného rozhodnutí (dne 7. 1. 1993) proto nemůže být důvodem pro závěr o tom, že mezi nezákonným rozhodnutím, jímž úřad práce nepovolil žalující společnosti zaměstnat konkrétní pracovnici, a vznikem škody není vztah příčinné souvislosti.
Z uvedeného vyplývá, že mezi nezákonným rozhodnutím a okolností, že žalobkyně ve druhém pololetí nemohla zaměstnat v České republice nizozemskou občanku A. F., je příčinná souvislost. Odvolací soud právní otázku příčinné souvislosti posoudil v rozporu s ustálenou soudní judikaturou a dovolání je tak podle §239 odst. 2 o.s.ř. přípustné; ze stejných důvodů je pak i důvodné. Zda je v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím i vznik škody spočívající v ušlém zisku z neuskutečněných obchodů, závisí na posouzení, zda a nakolik bylo zaměstnání této konkrétní osoby významné pro uskutečnění plánovaných cílů, a na tom, v jakém rozsahu bylo možno za takové situace očekávat při pravidelném běhu událostí dosažení zisku na straně žalobkyně (§442 odst. 1 obč. zák.). Odvolací soud, veden odlišným právním názorem na otázku příčinné souvislosti, nepovažoval tyto otázky za významné pro rozhodnutí ve věci a odvolacím přezkumem závěrů, které v tomto směru vyslovil soud prvního stupně, se nezabýval.
Protože rozsudek odvolacího soudu není z hlediska uplatněného dovolacího důvodu podle §241 odst. 3 písm. d) o.s.ř. správný, Nejvyšší soud České republiky jej zrušil (§243b odst. 1 část věty za středníkem o.s.ř.) a věc vrátil Krajskému soudu v Praze k dalšímu řízení (§243b odst. 2 věta první o.s.ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§243d odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 19. března 2003
JUDr. Petr Vojtek,v.r.
předseda senátu