ECLI:CZ:NS:2010:25.CDO.3556.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 3556/2007
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobkyně H. M. , zastoupené JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví , se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, o náhradu škody 72.454,68 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 27 C 96/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 4. 2007, č. j. 35 Co 605/2006-117, takto:
I. Dovolání se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 27. 6. 2006, č. j. 27 C 96/2005-72, zamítl žalobu, jíž se žalobkyně domáhala na státu náhrady škody ve výši 72.454,68 Kč, způsobené nesprávným úředním postupem Ministerstva zdravotnictví, které schválilo výsledky dohodovacího řízení pro rok 2003 a 2004 bez ujednání o výši bodu pro odbornost porodní asistentky (921), kterou žalobkyně vykonávala i v letech 2003 a 2004, čímž bylo její nestátní zdravotnické zařízení vyloučeno ze systému zdravotního pojištění. Podle §17 zák. č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění (ve znění tehdy účinném), se hodnoty bodu a výše úhrad za poskytovanou zdravotní péči stanoví v dohodovacím řízení mezi zástupci zdravotních pojišťoven a příslušnými sdruženími poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení. Výsledek dohodovacího řízení (poté co Ministerstvo zdravotnictví po posouzení jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem dojde k závěru, že dohoda neodporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu) je vyhlášen ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Soud dospěl k závěru, že schválilo-li Ministerstvo zdravotnictví výsledek dohodovacího řízení pro 2. pololetí 2003 a 1. pololetí 2004 a publikovalo jej ve věstníku v červnu, resp. prosinci 2003, aniž byla stanovena hodnota bodu pro odbornost 921, v níž žalobkyně poskytuje zdravotní péči jako porodní asistentka, nedopustilo se nesprávného úředního postupu. Účastníkem dohodovacího řízení byl i zástupce České asociace porodních asistentek (ČAPA), jenž nevyužil možnosti dosáhnout dohody o stanovení výše bodu za poskytnutou zdravotní péči pro odbornost 921 a mlčky tak akceptoval závěr, že porodní asistentky budou propláceny v odbornosti 925 (domácí péče) jako odbornosti 921 nejbližší. Nesprávný úřední postup nelze spatřovat ani ve skutečnosti, že žalobkyni je poskytnutá zdravotní péče proplácena v hodnotě 0,90 Kč za 1 bod, zatímco u zdravotnických zařízení s 5 a více zaměstnanci jde o hodnotu 1,05, resp. 1,07 Kč za bod. Dohoda dosažená v dohodovacím řízení odráží kompromis mezi požadavky zdravotnických zařízení a možnostmi pojišťoven a odhlasované rozpětí úhrad reaguje na odlišnou skladbu příjmů a výdajů a na náročnost a rozsah poskytované péče. Evropská směrnice č. 80/155/EHS, která byla do českého právního řádu implementována zákonem č. 96/2004 Sb., o nelékařských zdravotnických povoláních, neobsahuje požadavek, aby činnost porodních asistentek byla hrazena z veřejného zdravotního pojištění, a financování zdravotních výkonů ponechává na vnitřní úpravě států. Soud uzavřel, že žalobkyně neprokázala ani vznik tvrzené škody.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 4. 2007, č.j. 35 Co 605/2006-117, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a své rozhodnutí založil na závěru, že nebyl naplněn základní předpoklad pro vznik odpovědnosti státu za tvrzenou škodu. Odvolací soud s poukazem na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99 a na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, uvedl, že výsledek dohodovacího řízení (včetně posouzení jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem) vyhlášený ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví představuje pro určitou oblast regulaci cen, závaznou pro zdravotnická zařízení a zdravotní pojišťovny, je výsledkem procesu, jenž lze označit za normotvorný, a jeho součástí je uplatnění veřejnoprávního prvku ze strany žalované. Vyhlášený výsledek se tedy neodvíjí od úředního postupu a proces jeho vzniku nemůže založit odpovědnost státu za tvrzenou škodu. Odvolací soud neshledal, že by v dané věci vyvstala potřeba výkladu komunitárního práva, kterou by musel řešit Evropský soudní dvůr, a že by bez toho nebyly splněny podmínky pro rozhodnutí vnitrostátního soudu, a ani z podání žalobkyně není zřejmé, jaké konkrétní ustanovení směrnice Rady č. 80/155/EHS by mělo být předmětem řízení o předběžné otázce před Evropským soudním dvorem, který nemá ani pravomoc rozhodovat o souladu vnitrostátního práva s právem komunitárním.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., a podává je z důvodu podle ustanovení §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí spatřuje v otázce, „zda kontrola a publikace výsledků dohodovacího řízení Ministerstvem zdravotnictví podle ustanovení §17 odst. 8 a 9 zák. č. 48/1997 Sb., v rozhodném znění, je či není úředním postupem“ ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb., a dále v otázce, zda čl. 4 směrnice č. 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní asistentky na systém veřejného zdravotního pojištění, je-li veřejné zdravotní pojištění drtivě převažujícím způsobem financování zdravotní péče na relevantním trhu. Uvádí, že zodpovězení této druhé otázky sice nepřísluší dovolacímu soudu, avšak tato otázka zakládá důvodnost dovolání, neboť nebyla v řízení vyřešena. Zdůrazňuje, že jí byla způsobena majetková újma tím, že ministerstvo publikovalo ve věstníku výsledek dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad za péči namísto vrácení tohoto nekompletního výsledku do dohodovacího řízení; tento výsledek neobsahuje totiž pravidla pro proplácení péče poskytnuté v odbornosti č. 921 – porodní asistentka, a to ani formou odkazu a hodnota bodu v odbornosti 925 – sestra domácí péče – v níž je zpravidla žalovaná zdravotními pojišťovnami vyplácena, je diskriminační, neboť zdravotnickým zařízením s více zaměstnanci přiznává za shodné výkony vyšší hodnotu bodu. Dovolatelka sice nezpochybňuje závěr, že publikovaný výsledek dohodovacího řízení lze označit za normativně správní akt, tedy za mocenský akt se všeobecnou závazností, ale nesouhlasí se závěrem, že proces vydání tohoto aktu není úředním postupem. Poukazuje na to, že ministerstvo při postupu dle §17 zák. č. 48/1997 Sb. „bezesporu jedná v pozici státního úřadu při výkonu státní správy“, je složkou moci výkonné a jeho činnost je proto činností úřední. Uvedené ustanovení nedává ministerstvu prostor pro volnou úvahu, ale stanoví „správní postup“, spočívající v posouzení výsledků dohodovacího řízení z hlediska souladu s veřejným zájmem a zákonem, vrácení výsledků k přepracování a následná publikace. Publikace výsledku dohodovacího řízení, jenž není v souladu s veřejným zájmem a zákonem, je nesprávným úředním postupem a je nerozhodné, zda vlastní výsledek úředního postupu má normativní povahu. Na rozdíl od Parlamentu ČR (ve srovnání s rozsudkem Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1124/2005) právní norma ministerstvu ukládá, co má ve své činnosti přezkoumat a jak na daná zjištění reagovat. Dovolatelka dále uvádí, že odvolací soud „zásadním způsobem porušil procesní pravidla civilního řízení“, když v rozporu s čl. 234 odst. 2 Smlouvy o Evropském společenství nevznesl interpretační dotaz na Evropský soudní dvůr ohledně povinnosti České republiky zajistit možnost výkonu činnosti porodní asistentky ve smyslu čl. 4 směrnice č. 80/155/EHS tím, že ji „závazným způsobem“ napojí na veřejné zdravotní pojištění. Česká implementační legislativa je dle jejího přesvědčení nedostatečná, členské státy jsou dle judikatury Evropského soudního dvora povinny nahradit škodu způsobenou jednotlivcům porušením práva Společenství, které jim lze přičíst, je-li za vytýkané porušení odpovědný zákonodárný orgán.
Žalovaná se ve vyjádření ztotožnila se závěry soudů obou stupňů, dovolání považuje za nepřípustné, neboť žádná z předložených otázek není otázkou zásadního právního významu. Závazná opatření, jimiž jsou ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví publikovány výsledky dohodovacího řízení, jsou normativním aktem – obecně závazným právním předpisem. Proces, jenž předchází jejich přijetí, je souborem norem, kterými z povahy věci nemůže být škoda způsobena, neboť jimi nedochází k zásahu do majetkové sféry adresátů působení veřejné moci. Od okamžiku nabytí platnosti a účinnosti svědčí normativnímu aktu presumpce správnosti a zákonnosti, dokud není zrušen příslušným orgánem, a z procesu vzniku platného normativního aktu nelze přiznat náhradu škody. Absurdním je názor, že za nesprávný úřední postup lze považovat i neprovedení sekundárních aktů Evropského společenství vnitrostátním zákonodárcem. Cílem směrnice č. 80/155/EHS je vymezení rozsahu povinného vzdělání a praxe v oboru a stanovení rozsahu povolených úkonů (čl. 4), které vymezuje jako minimální rozsah, jde tedy o stanovení přístupu ke zde vyjmenovaným činnostem a nikoli o přístup k výkonu povolání. Evropská společenství pak svojí zakládající smlouvou nejsou oprávněna zasahovat do financování národních systémů zdravotního pojištění, provádí toliko nezbytnou harmonizaci. Navrhla, aby dovolací soud dovolání jako nepřípustné odmítl.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen, je přípustné podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. pro otázku, zda posouzení a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví ve Věstníku podle ustanovení §17 odst. 8 a 9 zák. č. 48/1997 Sb. (ve znění tehdy účinném) je úředním postupem, způsobilým založit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb. Tato otázka v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla řešena a má zásadní právní význam nejen pro tuto věc, ale i z hlediska rozhodovací praxe soudů.
Podle §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném v rozhodném období, hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení. Nedojde-li dohodovací řízení k výsledku do 60 dnů před skončením období, pro které byly sjednány ceny bodu a sjednány nebo stanoveny výše úhrad hrazené zdravotní péče včetně regulačních omezení, zůstávají dle odst. 7 tohoto ustanovení v platnosti a) ceny bodu sjednané v rámci platné regulace cen i po skončení období, na které byly sjednány, b) výše úhrad včetně regulačních omezení i po skončení období, na které byly sjednány nebo stanoveny, do doby, než dohodovací řízení sjedná nové výše úhrad včetně regulačních omezení, nebo do doby, než Ministerstvo zdravotnictví stanoví nové výše úhrad včetně regulačních omezení pro kalendářní pololetí vyhláškou. Je-li výsledkem dohodovacího řízení podle odstavce 5 dohoda o cenách bodu v rámci platné regulace cen a o výši úhrad včetně regulačních omezení pro příslušné období, posoudí Ministerstvo zdravotnictví tento výsledek z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem (odst. 8 tohoto ustanovení). Neshledá-li Ministerstvo zdravotnictví při posuzování výsledku dohodovacího řízení podle odst. 5 nesoulad s právními předpisy a veřejným zájmem, vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví; tento výsledek je pro zdravotnická zařízení a pro zdravotní pojišťovny závazný.
Z uvedeného vyplývá, že pro oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, je stanoven zvláštní postup, jehož výsledek je publikován ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví (srov. obdobně rozhodnutí Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99). Výsledek dohodovacího řízení je normou obecné povahy, z jejíhož obsahu jsou zřetelné charakteristické znaky – abstraktnost, obecnost, má normativní obsah bez individuálního určení adresátů, je tedy všeobecně závazný. Tento závěr ostatně ani dovolatelka nezpochybňuje, dovozuje však, že ministerstvo při postupu dle §17 zák. č. 48/1997 Sb. jedná v pozici státního úřadu při výkonu státní správy, je složkou moci výkonné, a jeho činnost je proto činností úřední.
Zákon sám definici nesprávného úředního postupu nepodává (§13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.); judikatura dovodila, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoliv činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu (srov. např. rozsudek NS ČR ze dne 25. 9. 2003, sp. zn. 25 Cdo 319/2002, uveřejněný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, sešit č. 27/2004, pod č. C 2180). Avšak úředním postupem, jenž by zakládal odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., není vydání normativního právního aktu, a to ani v případě, že akt byl vydán ministerstvem jakožto složkou moci výkonné. Jak v rozsudku ze dne 26 .9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, pod poř. č. 52, Nejvyšší soud uvedl, vydání normativního právního aktu není úředním postupem příslušného státního orgánu, nýbrž výsledkem normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze ani dovodit odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. či §18 zákona č. 58/1969 Sb. (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6 vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 633).
Nelze proto přisvědčit názoru dovolatelky, že publikace výsledku uvedeného dohodovacího řízení může být považována za úřední postup bez ohledu na to, zda publikovaný výsledek je normativním aktem se všeobecnou závazností nebo zda jde o individuální správní akt, jenž je výsledkem rozhodovací činnosti státního orgánu v konkrétní věci. Ostatně i v případě vydání individuálního správního aktu platí, že odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládají vady řízení, v němž byl tento akt vydán, tedy nedostatky či pochybení v průběhu řízení, jež předcházelo vydání rozhodnutí, a to ani v situaci, že tyto nedostatky měly za následek vydání nesprávného rozhodnutí. Pokud totiž orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje a hodnotí podklady pro rozhodnutí, právně je posuzuje apod., jde o činnost přímo směřující k vydání individuálního správního rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, uveřejněn v časopise Soudní judikatura, sešit 1, ročník 2000, pod č. 5).
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl splněn základní předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je správný. Tento důvod je sám o sobě dostačujícím k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu je věcně správné, a další dovolací námitky nemohou mít na správnost jeho rozhodnutí vliv. Platí to i pro otázku, zda čl. 4 směrnice 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní asistentky na systém veřejného pojištění, neboť její zodpovězení nemá zásadní význam pro rozhodnutí o uplatněném nároku na náhradu škody a rozsudek odvolacího soudu na ní nespočívá.
Otázkou vztahu komunitárního práva a odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. se Nejvyšší soud zabýval např. v rozhodnutí ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ze kterého vyplývá, že případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu za porušení komunitárního práva (nejčastěji jako důsledek vadně či nevčasně implementované směrnice do národního právního řádu) není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek NS ČR ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, pod č. 7, roč. 2008). Ostatně Evropský soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce má pravomoc vykládat komunitární (nikoliv vnitrostátní) právo, a to za podmínky, že tento výklad je zcela zásadní pro vyřešení daného sporu před národním soudem, což ovšem není tento případ.
Jak vyplývá z výše uvedeného, rozsudek odvolacího soudu je z hlediska uplatněných dovolacích důvodů správný, Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně zamítl podle §243b odst. 2 o. s. ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 3 o. s. ř., neboť žalobce nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované náklady v dovolacím řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 24. února 2010
JUDr. Marta Škárová, v. r.
předsedkyně senátu