ECLI:CZ:NS:2010:25.CDO.862.2008.1
sp. zn. 25 Cdo 862/2008
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Roberta Waltra a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka ve věci žalobkyně J. P. , zastoupené JUDr. Kateřinou Skálovou, advokátkou, se sídlem Jihlava, Bezručova 7, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví , se sídlem Praha 2, Palackého nám. 4, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 18 C 33/2006, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. září 2007, č.j. 51 Co 182/2007-55, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se domáhala náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím s tím, že její manžel Jiří Pražák podal dne 7. 1. 1998 u Městského úřadu v Jihlavě žádost o vyplacení jednorázové náhrady podle nařízení vlády č. 165/1997 Sb. (dále jen „náhrada“) a dne 29. 1. 1998 zemřel, aniž bylo o jeho nároku rozhodnuto. Příslušné úřady dále s žalobkyní nejednaly jako s účastnicí řízení; až po soudním řízení jí byla rozhodnutím Magistrátu města Jihlavy ze dne 28. 1. 2003 přiznána náhrada ve výši 80.625,- Kč. Za škodu žalobkyně považuje ušlý zisk odpovídající zákonným úrokům z prodlení za dobu od podání žádosti do vyplacení náhrady.
Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 4. 12. 2006, č.j. 18 C 33/2006-29, zamítl žalobu na zaplacení 101.287,- Kč a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že po smrti J. P. Městský úřad v Jihlavě sdělil žalobkyni dopisem ze dne 16. 2. 1998, že řízení o žádosti jejího manžela bylo z důvodu jeho úmrtí zastaveno. Dne 1. 9. 1998 vydal Okresní úřad v Jihlavě rozhodnutí, jímž zastavil řízení o přiznání náhrady zahájené z vlastního podnětu; toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 12. 1998. Obě rozhodnutí byla zrušena rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 9. 5. 2001, č.j. 7 A 22/99-30, s tím, že se jednalo o nulitní správní akty, a věc byla správním orgánům vrácena k dalšímu řízení. Následné rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 8. 11. 2001, že žalobkyně jako dědička žadatele není účastnicí řízení ve věci přiznání náhrady, stejně jako v odvolacím řízení vydané potvrzující rozhodnutí Okresního úřadu v Jihlavě ze dne 18. 12. 2001, bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 28. 8. 2002, č.j. 30 A 11/2002-8, a věc byla se závazným právním názorem, že vyloučení žalobkyně z účasti ve správním řízení není v souladu s obecně závazným právním předpisem, vrácena správním orgánům k dalšímu řízení. Rozhodnutím Magistrátu města Jihlavy ze dne 28. 1. 2003 pak byla žalobkyni přiznána jednorázová náhrada ve výši 80.625,- Kč. Na základě těchto zjištění soud prvního stupně dospěl k závěru, že nárok na vyplacení náhrady vznikl žalobkyni až na základě pravomocného rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy, jímž jí byla náhrada přiznána, a pokud v dané věci probíhalo správní řízení, v jehož průběhu došlo ke zrušení rozhodnutí soudem, nemůže se jednat o nezákonná rozhodnutí ve smyslu ustanovení §7 a §8 zákona č. 82/1998 Sb. Žalobkyně se tedy v situaci, kdy během řízení došlo ke zrušení rozhodnutí a vrácení věci příslušnému orgánu k dalšímu řízení, nemůže s úspěchem domáhat náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím ve smyslu ustanovení §7 a §8 zákona č. 82/1998 Sb.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 9. 2007, č.j. 51 Co 182/2007-55, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud konstatoval, že soud prvního stupně úplně a správně zjistil skutkový stav věci, a správnými shledal rovněž jeho právní závěry. S odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 593/2003 uzavřel, že za nezákonné ve smyslu ustanovení §8 zákona č. 82/1998 Sb. nelze považovat takové rozhodnutí, které sice bylo zrušeno, ale příslušný orgán po jeho zrušení pokračuje v zahájeném řízení. V daném případě tak nebyla splněna podmínka existence nezákonného rozhodnutí, neboť poté, co bylo zrušeno rozhodnutí Okresního úřadu v Jihlavě ze dne 1. 9. 1998 (spolu s rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví jako odvolacího orgánu), pokračovaly správní orgány v zahájeném řízení, které skončilo pravomocným přiznáním náhrady.
Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně dovoláním „podle §236 a násl.“ občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“). Nesprávnost rozhodnutí odvolacího soudu spatřuje v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu řeší otázku odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím v rozporu s hmotným právem. Dovolatelka uvádí, že se nedomáhala náhrady škody z důvodu prodlení (průtahů) ve správním či soudním řízení, avšak nesouhlasí s názorem, že nemohla být ve sporu úspěšná, přestože byla splněna podmínka zrušení nezákonného rozhodnutí, proto, že správní orgány dále pokračovaly v řízení. Dle dovolatelky nemá závěr, že podmínka nezákonnosti rozhodnutí ve smyslu §7 a §8 zákona č. 82/1998 Sb. není splněna, byla-li věc po zrušení rozhodnutí vrácena správním orgánům k dalšímu řízení, oporu v hmotném právu. Nejedná se totiž nikdy o totéž správní řízení, neboť to bylo pravomocně skončeno vydáním nezákonného rozhodnutí, nýbrž o řízení nové. Odkaz odvolacího soudu na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 593/2003 považuje za neopodstatněný, protože v něm šlo o užití zákona o správě daní a poplatků, a odkazujíc na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 145/2002 a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/01, definuje ušlý zisk a uvádí, že pokud by správní orgány nevydávaly nezákonná rozhodnutí, mohlo být o vyplacení náhrady rozhodnuto již 6. 2. 1998, a dovolatelka tak mohla přiznané prostředky užívat pro různé investice, proto odvozuje výši škody od zákonných úroků z prodlení. Navrhuje, aby dovolací soud zrušil napadený rozsudek odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) posoudil dovolání - v souladu s čl. II. bodem 12 zákona č. 7/2009 Sb. – podle ustanovení občanského soudního řádu ve znění účinném do 30. 6. 2009 (dále opět jen „o. s. ř.“) a shledal, že bylo podáno včas, účastnicí řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), za splnění zákonné podmínky advokátního zastoupení dovolatelky (§241 odst. 1 a 4 o. s. ř.) a je přípustné podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Přípustnost dovolání proti potvrzujícímu rozsudku odvolacího soudu se řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. b) a c) o. s. ř. Přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. v posuzované věci nepřichází v úvahu, neboť se nejedná o případ, že by v této věci bylo soudem prvního stupně rozhodováno poté, co jeho předchozí rozhodnutí bylo zrušeno a v novém rozhodnutí soud prvního stupně rozhodl jinak než v dřívějším (zrušeném) rozhodnutí v důsledku vázanosti právním názorem odvolacího soudu. Podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. může být dovolání přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek zásadního významu.
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Přípustnost dovolání ve smyslu citovaného ustanovení shledal dovolací soud v otázce, zda za výše uvedeného skutkového stavu byly splněny předpoklady odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle §7 a §8 zákona č. 82/1998 Sb.
Podle §7 zákona č. 82/1998 Sb. ve znění účinném do 26. 4. 2006 mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odst. 2).
Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze podle §8 odst. 1 tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Podle odst. 2 lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil možnosti podat proti nezákonnému rozhodnutí odvolání, rozklad, námitky, odpor, stížnost nebo opravný prostředek podle zvláštního předpisu (dále jen "řádný opravný prostředek"), nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné. Byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku (odst. 3).
Závěr odvolacího soudu, stejně jako soudu prvního stupně, že za nezákonné ve smyslu ustanovení §8 zákona č. 82/1998 Sb. nelze považovat rozhodnutí, které sice bylo zrušeno, avšak věc byla vrácena příslušnému orgánu k dalšímu řízení, nemůže v dané věci bez dalšího obstát. Odkaz odvolacího soudu na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 25. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 593/2003, je nepřípadný, neboť v citovaném rozsudku Nejvyššího soudu byl vysloven názor, že nelze rozhodnutí považovat za nezákonné ve smyslu §8 zákona č. 82/1998 Sb., dokud není pravomocně skončeno řízení následující po zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, s tímto názorem však napadené rozhodnutí není v rozporu a navíc šlo o řízení, v němž bylo rozhodováno o doměření doplatku cla a daně (tedy o uložení povinnosti k peněžitému plnění a nikoli o přiznání práva na peněžité plnění), čili závěry v citovaném rozhodnutí vyslovené nelze mechanicky uplatňovat v případech skutkově odlišných.
Přes tento nesprávný dílčí závěr nelze napadený rozsudek odvolacího soudu považovat z hlediska uplatněných dovolacích námitek (jimiž je dovolací soud vázán) za věcně nesprávný.
Protože zákon č. 82/1998 Sb. blíže nedefinuje pojem škody ani neupravuje rozsah její náhrady, je třeba v této otázce vycházet z ustanovení §442 obč. zák.
Podle ustanovení §442 odst. 1 obč. zák. se hradí skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk).
V právní teorii i soudní praxi se „ škoda “ chápe jako újma, která nastala (se projevuje) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná penězi.
Skutečnou škodou podle ustanovení §442 odst. 1 obč. zák. je újma spočívající ve zmenšení majetkového stavu poškozeného a reprezentující majetkové hodnoty, které by bylo nutno vynaložit, aby došlo k uvedení věci do předešlého stavu. Jde vlastně o nastalé zmenšení (úbytek) majetku poškozeného, představované majetkovými hodnotami potřebnými k uvedení v předešlý stav, popřípadě k vyvážení důsledků vyplývajících z toho, že nedošlo k uvedení v předešlý stav. Ušlý zisk je v podstatě ušlým majetkovým prospěchem a spočívá v nenastalém zvětšení (rozmnožení) majetku poškozeného, které bylo možno - kdyby nebylo škodné události - důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí (srov. stanovisko uveřejněné pod č. 55/1971 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, str. 339-441, z jehož závěrů vychází i aktuální judikatura Nejvyššího soudu, srov. např. rozsudek ze dne 31. 3. 2003, sp. zn. 25 Cdo 145/2002).
Rozhodnutí Okresního úřadu v Jihlavě o zastavení správního řízení ze dne 1. 9. 1998 a potvrzující rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 12. 1998, která byla zrušena Vrchním soudem v Praze (s odůvodněním, že jde o nulitní akty, neboť správní orgán nebyl kompetentní řízení z vlastního podnětu zahájit), ani rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 8. 11. 2001, že žalobkyně není účastnicí řízení o přiznání náhrady, a potvrzující rozhodnutí Okresního úřadu v Jihlavě ze dne 18. 12. 2001, která byla zrušena Krajským soudem v Brně (jenž zaujal odlišný právní názor), sama o sobě žalobkyni žádnou škodu nezpůsobila (nelze dovodit, že by vydání těchto rozhodnutí způsobilo zmenšení nebo nezvětšení majetku žalobkyně).
Okolnost, že v průběhu řízení probíhajícího v několika stupních bylo rozhodnutí zrušeno, sama o sobě nesprávný úřední postup nezakládá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2197/2007, uveřejněné pod C 7517 v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu). Opačný názor by vedl k nepřijatelnému důsledku, že nárok na náhradu škody by vznikl účastníkům jakéhokoli řízení vždy, když by instančně vyšší orgán dospěl k odlišnému právnímu názoru od instančně nižšího orgánu.
Vlivem inflace na hodnotu pohledávky na peněžité plnění skutečná škoda podle občanského zákoníku nevzniká (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 25 Cdo 38/2000, publikovaný pod C 181 v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu, svazek 2, či v časopise Právní rozhledy 5/2001, str. 224). Náhrada, kterou žalobkyně obdržela podle nařízení vlády č. 165/1997 Sb., se stala součástí jejího majetkového stavu v roce 2003; v případě, že by náhrada byla žalobkyni přiznána a vyplacena již v roce 1998, zvýšil by se její majetkový stav o totožnou částku. I když lze připustit, že za tuto částku mohla žalobkyně pořídit v roce 1998 jiný, větší objem hmotných či nehmotných statků (zboží) než v době, kdy ji skutečně obdržela, nelze tento hypotetický rozdíl považovat za škodu, neboť taková konstrukce nevychází z vyjádření újmy v penězích, nýbrž z přepočtu peněz na zboží a zpět na peníze. Žalobkyní uplatněný nárok tedy neodpovídá pojetí skutečné škody, jak je upravena v hmotném právu a definována právní teorií a z ní vycházející soudní praxí (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 3. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1272/2001).
Žalobkyně opodstatněnost uplatněného nároku odůvodňuje rovněž tím, že nebyla-li jí náhrada vyplacena, nemohla tyto prostředky žádným způsobem užívat pro investice, uskutečněné např. jejich uložením na úrok u peněžního ústavu, poskytováním nebankovních půjček, nákupem akcií a mnoha jinými způsoby. Závěr odvolacího soudu, že dovolatelce takový nárok nenáleží, je v souladu se zákonem i ustálenou judikaturou dovolacího soudu, podle které je dána odpovědnost státu za škodu v podobě ušlého zisku jako výnosu z peněz, který by přinesly při obvyklém způsobu hospodaření, jen tehdy, pokud by žalobkyni v důsledku rozhodnutí nebylo umožněno po určitou dobu disponovat s jejími penězi a mohl jí tak ujít zisk, jehož by při běžném nakládání s těmito finančními prostředky za normálního běhu okolností dosáhla; to však jen za předpokladu, bylo-li by prokázáno, že na základě např. smlouvy o běžném či vkladovém účtu měla mít tyto peníze úročeny u některé z komerčních bank, tedy že takový zisk mohla důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí, avšak přišla o něj, protože např. byla nucena (v důsledku škodné události) peníze z takového účtu vybrat. Jen tehdy je taková ztráta reálně ušlým ziskem ve smyslu ustanovení §442 odst. 1 obč. zák. a podmínka odpovědnosti státu v podobě vzniku škody je tak naplněna (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 8. 2007, sp. zn. 25 Cdo 296/2006, publikovaný pod č. 39 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008). Žalobkyní tvrzená investice částky, která jí posléze byla správním orgánem přiznána, na dobu pokrývající rozdíl mezi skutečným okamžikem vyplacení náhrady a okamžikem, kdy jí mohla být náhrada vyplacena, nebýt zdržení vyvolaného vydáním posléze zrušených rozhodnutí, je pouhým zpětně dovozovaným (hypotetickým) záměrem, který se neodškodňuje, jestliže není prokázáno, že by taková dispozice byla očekávaným průběhem činnosti žalobkyně za obvyklých okolností (srov. obdobně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2973/2005, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 4. 2009, sp. zn. 25 Cdo 422/2007). Skutková zjištění, jež nejsou předmětem dovolacího přezkumu, však pro závěr o ušlém zisku žalobkyně ve smyslu citované judikatury neskýtají potřebný podklad.
Dospěl-li tedy odvolací soud k závěru, že pokud po zrušení výše označených rozhodnutí správní orgány v zahájeném řízení řádně pokračovaly a řízení skončilo rozhodnutím Magistrátu města Jihlavy ze dne 28. 1. 2003, jímž byla žalobkyni jednorázová náhrada přiznána, je jeho konečný závěr o nedůvodnosti žaloby ve výsledku správný.
Z těchto důvodů je zřejmé, že uplatněný dovolací důvod nesprávného právního posouzení věci není naplněn; Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně podle §243b odst. 2 části věty před středníkem o. s. ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a 142 odst. 1 o. s. ř., neboť žalobkyně s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu svých nákladů právo, zatímco žalované žádné náklady v dovolacím řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 21. října 2010
JUDr. Robert Waltr, v. r.
předseda senátu