ECLI:CZ:NS:2005:25.CDO.890.2004.1
sp. zn. 25 Cdo 890/2004
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Ing. Jana Huška a JUDr. Marty Škárové v právní věci žalobkyně D. L., zastoupené advokátem, proti žalované České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj, zastoupené advokátem, o 9.112.238,50 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 3 pod sp. zn. 18 C 140/99, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. října 2003, č. j. 15 Co 115/2003-80, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. října 2003, č. j. 15 Co 115/2003-80, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 3 ze dne 24. září 2002, č. j. 18 C 140/99-62, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 3 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se domáhala náhrady škody, která jí měla vzniknout v důsledku nesprávně vyznačené doložky právní moci na rozhodnutí stavebního odboru Obvodního úřadu pro P. 3, jímž jí bylo vydáno stavební povolení k půdní vestavbě dvou bytových jednotek. V důsledku toho, že nebylo jednáno se všemi účastníky řízení, bylo rozhodnutí k odvolání opomenutých účastníků zrušeno, takže žalobkyni, která mezitím provedla stavební práce, vznikla škoda spočívající ve vynaložených nákladech včetně projektu ve výši 7.676.650,50 Kč a v ušlém zisku za plánovaný pronájem bytových jednotek ve výši 1.435.588,- Kč.
Obvodní soud pro Prahu 3 rozsudkem ze dne 24. 9. 2002, č. j. 18 C 140/99-62, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že stavební odbor Obvodního úřadu v P. 3 rozhodnutím ze dne 14. 3. 1995, sp. zn. Výst./493/95/Tg a Výst./652/95/Tg, vydal žalobkyni stavební povolení k provedení půdní vestavby dvou bytových jednotek domu č. p. 1972 v K. č. 121, P. 3. Poté, co bylo žalobkyni úřadem potvrzeno, že rozhodnutí nabylo dne 17. 3. 1995 právní moci, zahájila výstavbu, kterou ve stanoveném termínu do 31. 5. 1996 dokončila. K odvolání Dr. J. a L. K. bylo citované rozhodnutí zrušeno rozhodnutím odboru výstavby Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 28. 6. 1996, sp. zn. HHMP-118566/95-VYS/1-7867/Br/Be s odůvodněním, že s odvolateli nebylo v řízení jednáno jako s účastníky. Soud posoudil uplatněný nárok podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), a s odkazem na rozhodnutí označené „Rc 5/2000“ dovodil, že nejde o odpovědnost za nesprávný úřední postup, neboť k nesprávnému vyznačení právní moci na rozhodnutí došlo proto, že si státní orgán neopatřil pro rozhodnutí dostatek skutkových podkladů, což se projevilo v obsahu jeho rozhodnutí. Podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobené nezákonným rozhodnutím podle §1 – 17 zákona však splněny nebyly, neboť rozhodnutí o vydání stavebního povolení nenabylo právní moci, dokonce ani po jeho zrušení nebylo dosud vydáno znovu. Kromě toho žalobkyně nárok předem neprojednala s ústředním orgánem a dosud jí nevznikla škoda.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 21. 10. 2003, č. j. 15 Co 115/2003-80, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkových zjištění obvodního soudu, ztotožnil se s jeho právním posouzením a doplnil, že doložka právní moci byla na předmětném rozhodnutí vyznačena za situace, kdy bylo doručeno všem tehdejším účastníkům řízení. Nebylo-li však jednáno se všemi účastníky, nespočívala rozhodující vada ve vyznačení doložky právní moci, nýbrž ve vadě rozhodnutí vydaného po nesprávně provedeném řízení, tedy rozhodnutí nezákonného. Protože žalovaný nárok nebyl ve smyslu ustanovení §9 zákona předběžně projednán u ústředního orgánu, není splněna jedna z podmínek odpovědnosti státu za škodu.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a které odůvodňuje podle ustanovení §241a odst. 2 písm. a) a b) o.s.ř. Nesprávné právní posouzení věci spatřuje v tom, že odvolací soud její nárok podřadil pod úpravu odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí, zatímco žalobou byla požadována náhrada za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve stavebním řízení, v němž žalobkyně splnila veškeré požadované náležitosti a v dobré víře realizovala půdní vestavbu v souladu se stavebním povolením. Nemůže jít proto k její tíži rozhodnutí, jímž bylo stavební povolení zrušeno, ani vady řízení spočívající v neúplném okruhu účastníků, za něž odpovídá státní orgán. Dovolatelka vytýká soudům obou stupňů, že ji s ohledem na svůj právní názor nevyzvaly k upřesnění žaloby, a navrhuje, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil spolu s rozsudkem soudu prvního stupně a aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
K dovolání podala vyjádření žalovaná. Dovozuje, že dovolání žalobkyně není podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. přípustné, neboť otázka odpovědnosti státu za škodu nebyla řešena v rozporu s judikaturou Nejvyššího soudu. Ztotožňuje se s odůvodněním rozhodnutí soudů obou stupňů a poukazuje navíc na okolnost, že žalobkyni nesvědčilo v době podání žádosti o vydání stavebního povolení k předmětné nemovitosti žádné právo a že z provedeného dokazování nevyplynulo, zda vůbec žalobkyni vznikla škoda. Navrhla proto, aby dovolání bylo odmítnuto či zamítnuto.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení - a po přezkoumání věci ve smyslu ustanovení §242 odst. 3 o.s.ř. dospěl k závěru, že dovolání je přípustné podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Za otázku zásadního právního významu ve smyslu ustanovení §237 odst. 3 o.s.ř. totiž dovolací soud považuje právní posouzení uplatněného nároku, tedy zda odpovědnost za škodu, která měla žalobkyni vzniknout v důsledku toho, že rozhodnutí o vydání stavebního povolení bylo opatřeno doložkou právní moci, ačkoliv rozhodnutí dosud pravomocné nebylo a bylo později v odvolacím řízení zrušeno, je odpovědností státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Dovolání je důvodné.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako důvod dovolání [§241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
Podle §36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Vzhledem k tomu, že ke škodě z žalobkyní tvrzeného nesprávného úředního postupu došlo před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc (stejně jako soud prvního stupně) správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle §1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace. Podle §1 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit. Podle §4 odst. 1 věty první zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Podle §4 odst. 2 zákona výjimkou z ustanovení odstavce 1 lze uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na jeho právní moc, jestliže toto rozhodnutí bylo na základě opravného prostředku zrušeno nebo změněno. Podle §18 odst. 1 zákona stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v §1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle §18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Soudy obou stupňů sice v obecné rovině správně vycházely z rozlišení dvou základních forem objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem státní moci, nicméně při právní kvalifikaci nároku uplatněného v této konkrétní věci neaplikovaly zákon správně. Prvotní podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle §1 - 17 zákona (specifickou součástí je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím o vazbě nebo trestu) je existence rozhodnutí, jímž v konkrétní věci státní orgán aplikuje obecné pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a rozhoduje tak o oprávněních a povinnostech individuálních subjektů. Druhá forma objektivní odpovědnosti státu (§18 - 19) se spojuje s nesprávným úředním postupem, jímž je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Souhlasit je možno i s názorem odvolacího soudu, že trpělo-li předmětné stavební řízení vadami spočívajícími v tom, že nebylo jednáno se všemi účastníky řízení, projevila se tato vada v obsahu samotného rozhodnutí a nešlo v tomto směru o nesprávný úřední postup (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný pod č. 5 v časopise Soudní judikatura, 1/2000, na který pod označením Rc 5/2000 poukazoval již soud prvního stupně).
Je však třeba při právním posouzení uplatněného nároku vycházet ze skutkového vylíčení žaloby, podle nějž újma, spočívající ve vynaložených nákladech na stavbu a v ušlém nájemném, měla být způsobena tím, že žalobkyně na základě nesprávně vyznačené doložky právní moci na stavebním povolení tyto náklady na stavbu vynaložila v době, kdy se oprávněně domnívala, že rozhodnutí je pravomocné. Z toho je zřejmé, že tvrzenou příčinou vzniku škody není samotné rozhodnutí (jeho obsah), nýbrž okolnost, že na něm byla nesprávně vyznačena právní moc. Podle ustálené soudní judikatury (srov. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 7. 1997, 6 Co 704/97, publikovaný pod č. 42 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1998) se přitom za nesprávný úřední postup, vedoucí k odpovědnosti státu, považuje i vyznačení doložky právní moci na rozhodnutí, které není dosud pravomocné. Protože odpovědnost státu za škodu je dána bez ohledu na zavinění, jde o nesprávný úřední postup, byla-li právní moc objektivně vyznačena nesprávně, a to bez ohledu na to, zda osobě, která právní moc vyznačovala, lze vytýkat pochybení či nikoliv. Zároveň není podstatné, čím byl vyvolán omyl v určení právní moci, a tedy ani to, že vyznačení právní moci se odvíjelo od vad řízení, které se projevily v obsahu zmíněného rozhodnutí, jak tomu bylo v této věci.
V posuzovaném případě tvrdí-li žalobkyně, že provedla stavební práce podle stavebního povolení, které ač nenabylo právní moci, bylo opatřeno nesprávnou doložkou právní moci, jde o nárok na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem, a pokud škoda vznikla a je v příčinné souvislosti s tím, odpovídá za ni stát podle ustanovení §18 zákona č. 58/1969 Sb. Ostatně za nezákonné ve smyslu ustanovení §4 zákona č. 58/1969 Sb. nelze předmětné rozhodnutí o stavebním povolení považovat již proto, že nebylo jako pravomocné zrušeno pro nezákonnost (o případ vykonatelnosti bez ohledu na právní moc podle §4 odst. 2 zákona se nejedná), a rovněž z toho důvodu, že řízení po jeho zrušení nebylo podle skutkových zjištění, z nichž vycházel odvolací soud při svém rozhodnutí, skončeno a nadále pokračuje (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 25. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 593/2003, publikovaný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu, sv. 30, pod C 2819).
Vzhledem k odlišnému právnímu názoru na nesprávný úřední postup, resp. nezákonnost rozhodnutí, soudy v dosavadním řízení nevyřešily, zda jsou splněny další předpoklady odpovědnosti státu za škodu podle §18 zákona (zejména zda žalobkyni vznikla škoda a zda se tak stalo v příčinné souvislosti s popsaným nesprávným úředním postupem); v dalším řízení tedy musí soud především zvážit, zda tím, že investovala své prostředky do zhotovení půdní vestavby, vznikla žalobkyni majetková újma (zda se vybudováním bytových jednotek snížil její majetkový stav) a zda je tato případná újma a zejména tvrzená újma spočívající v tom, že bytové jednotky nemohla pronajímat, v příčinné souvislosti s tím, že stavební povolení bylo nesprávně opatřeno doložkou právní moci. I v této souvislosti platí, že o vztah příčinné souvislosti (vztah příčiny a následku) mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody se jedná, vznikla-li škoda následkem nesprávného úředního postupu (zde vyznačení doložky právní moci na dosud nepravomocném rozhodnutí), tedy jsou-li nesprávný úřední postup a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, tj. je-li doloženo, že při správném postupu by ke škodě nedošlo (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 31. 3. 2003, sp. zn. 25 Cdo 145/2002, publikovaný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu, sv. 25, pod C 1820).
Z uvedeného vyplývá, že dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. je naplněn. Nejvyšší soud České republiky proto rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243b odst. 2 část věty za středníkem o.s.ř. zrušil. Protože důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí i pro rozsudek soudu prvního stupně, byl i tento rozsudek zrušen a věc byla vrácena Obvodnímu soudu pro Prahu 3 k dalšímu řízení (§243b odst. 2 věta druhá o.s.ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný. V novém rozhodnutí o věci samé rozhodne soud znovu o náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení (§243d odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 19. května 2005
JUDr. Petr Vojtek,v.r.
předseda senátu