ECLI:CZ:NSS:2014:3.ADS.100.2013:42
sp. zn. 3 Ads 100/2013 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: Ing. Z. M.,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR, se sídlem Na Poříčním
právu 376/1, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 16. 10. 2013, č. j. 41 A 5/2013 – 93,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 10. 2013, č. j. 41 A 5/2013 – 93,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Úřadu práce ve Žďáře nad Sázavou (dále „úřad práce“) ze dne 15. 9. 2010,
č. j. ZRA-2116/2010-ZRM01, a ZRA-2117/2010-ZRM01, byla žalobci uložena povinnost vrátit
podporu v nezaměstnanosti v částce 70.462 Kč a podporu při rekvalifikaci v částce 68.334 Kč.
Proti uvedeným rozhodnutím podal žalobce odvolání, na základě nichž precizoval žalovaný
(dále „stěžovatel“) výroky prvoinstančního orgánu tak, že rozhodnutími ze dne 11. 1. 2011,
č. j. 2010/90529 - 424, a č. j. 2010/98091 - 424, doplnil období, za která má žalobce povinnost
podporu vrátit, a v ostatním prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.
Výše zmiňovaná rozhodnutí stěžovatele napadl žalobce správní žalobou. Uvedl,
že z evidence uchazečů o zaměstnání byl vyřazen na základě rozhodnutí úřadu práce
ze dne 9. 10. 2009, č. j. ZRA-2412/2009-ZRM01 (dále jen „podkladové rozhodnutí“),
proti kterému podal odvolání, avšak do dne podání žaloby mu nebylo rozhodnutí
o něm doručeno. V důsledku toho nemohlo podkladové rozhodnutí nabýt právní moci,
a na jeho základě proto nemohla být vydána rozhodnutí o vrácení podpory. Argumentaci,
že mu bylo rozhodnutí o odvolání doručeno do datové schránky dne 5. 2. 2010, odmítl
s tím, že v roce 2010 neměl jako fyzická osoba žádnou datovou schránku zřízenou. Podotkl,
že datovou schránku měl zřízenou do 31. 12. 2009, ale od 1. 1. 2010 mu byla, dle sdělení
Ministerstva vnitra, zrušena. Do datové schránky mu tak mohlo být doručeno maximálně
podkladové rozhodnutí. Odvolací orgán mu tedy byl povinen odvolací rozhodnutí doručovat
prostřednictvím držitele poštovní licence. V další části žaloby vznesl námitky proti vyřazení
z evidence uchazečů o zaměstnání.
Rozsudek Krajského soudu v Brně
Krajský soud v Brně (dále „krajský soud“) rozsudkem ze dne 16. 10. 2013,
č. j. 41A 5/2013 – 93, zrušil napadená rozhodnutí stěžovatele a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud vycházel ze zjištění, že o odvolání proti rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů
o zaměstnání rozhodl stěžovatel dne 3. 2. 2010 pod č. j. 2009/90802 - 424 (dále také „rozhodnutí
o odvolání“) tak, že odvolání žalobce zamítl. Uvedené rozhodnutí bylo zasláno do datové
schránky žalobce, podnikající fyzické osoby – insolvenčního správce. Dle výpisu ze systému
datových schránek bylo uvedené odvolací rozhodnutí tímto způsobem doručeno dne 5. 2. 2010.
Krajský soud následně zkoumal, zda lze podkladové rozhodnutí považovat
za pravomocné. Upozornil totiž, že rozhodnutí o vrácení podpory musejí vycházet
z pravomocného rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Krajský soud zjistil,
že v době, kdy bylo žalobci rozhodnutí o odvolání doručováno, byla na jeho jméno zřízena pouze
datová schránka podnikající fyzické osoby – insolvenčního správce. Právě do ní mu stěžovatel
rozhodnutí o odvolání doručil, ačkoli v řízení jako podnikající fyzická osoba nevystupoval.
Krajský soud proto dospěl k závěru, že podkladové rozhodnutí pravomocné není,
neboť rozhodnutí o odvolání nebylo doručeno zákonným způsobem. Krajský soud rovněž
odkázal na zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů
(dále „zákon o elektronických úkonech“), z něhož dovodil rozdíl v doručování do datové
schránky fyzické osoby a datové schránky podnikající fyzické osoby.
Krajský soud konstatoval, že napadená správní rozhodnutí jsou zdůvodněna pravomocně
nevyřešenou otázkou vyřazení žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání, což mohlo
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci. Rozhodnutí stěžovatele proto zrušil dle §78
odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a zavázal jej dalším
postupem. Stěžovatel by měl nejprve řádným způsobem doručit rozhodnutí o odvolání
a až následně zahájit řízení o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti a při rekvalifikaci.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 25. 1. 2013, doplněnou podáním ze dne 6. 12. 2013, napadá
stěžovatel rozsudek krajského soudu z důvodu nesprávného posouzení právní otázky [§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Poukazuje na judikaturu zdejšího soudu a odvolává se na rozsudek ze dne 6. 3. 2009,
č. j. 1 Afs 148/2008 – 73, vycházející z významu faktického doručení písemnosti. Uvádí,
že rozhodnutí o odvolání bylo dodáno do datové schránky žalobce jako podnikající fyzické osoby
dne 5. 2. 2010, přičemž ve stejný den se do této datové schránky přihlásila oprávněná osoba
(žalobce). Tím došlo k doručení tohoto rozhodnutí. Otázkou, zda bylo rozhodnutí žalobci
doručeno fakticky, se však krajský soud vůbec nezabýval. V souvislosti s tím odkazuje stěžovatel
na závěr č. 86/2009 poradního sboru ministra vnitra, v němž byla otázka doručování
do rozdílných datových schránek téže osoby řešena. Vyplývá z něj, že v případě, kdy je písemnost
doručena do datové schránky podnikající fyzické osoby, ačkoli měla být doručena osobě
nepodnikající, považuje se daná písemnost za doručenou, pokud se s ní, přihlášením do datové
schránky, prokazatelně seznámila přímo osoba, pro niž byla datová schránka zřízena.
Stěžovatel má za to, že k výše uvedené situaci došlo i v daném případě.
Žalobce se do datové schránky přihlásil a materiální funkce doručení – seznámení se s danou
písemností – tak byla naplněna. Domnívá se tedy, že rozhodnutí o odvolání nabylo právní moci
již dne 5. 2. 2010, a zákonná jsou proto i následující rozhodnutí ve věci.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem proto navrhuje rozsudek krajského soudu
zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 4. 2. 2014. Poukázal na své chování následující
údajné doručení odvolacího rozhodnutí stěžovatele, z něhož je zřejmé, že se s daným
rozhodnutím neseznámil. Kdyby mu bylo rozhodnutí řádně doručeno, nepochybně by podal
žalobu s návrhem na jeho zrušení. Uvedená písemnost se mu však vůbec nedostalo do rukou
a tak byl zkrácen na právu domáhat se jejího soudního přezkumu. Žalobce upozorňuje,
že z kasační stížnosti rozhodně nevyplývá, zda se s obsahem rozhodnutí měla prokazatelně
seznámit osoba, pro niž byla datová schránka zřízena.
Dále poukazuje na uvedené stanovisko č. 86/2009 poradního sboru ministra vnitra,
ze kterého vyplývá, že doručení písemnosti do datové schránky advokáta ve věci, která se netýká
výkonu advokacie, není účinné. Podle žalobce analogicky by měl být posuzován také případ
doručování do datové schránky insolventního správce. Nakonec poukazuje na závěry plynoucí
z rozsudku zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010 – 95, i prvorepublikového
Nejvyššího správního soudu (Boh. A 171/1919), které akcentují význam dalšího postupu
účastníka ve věci v případě, kdy existují pochybnosti o správnosti doručování písemnosti.
Trvá na tom, že kdyby se s rozhodnutím seznámil, napadl by jej u správního soudu. V závěru
žalobce konstatuje, že ani materiální funkce doručení naplněna nebyla.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval problematikou přípustnosti kasační stížnosti
a splnění procesních podmínek její meritorní projednatelnosti. Zjistil, že kasační stížnost byla
podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu
§102 s. ř. s. přípustná, stěžovatele v řízení zastupuje zaměstnanec s právnickým vzděláním
a jsou splněny i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatel uplatnil kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Zásadně
však krajskému soudu vytýká, že se nezabýval otázkou, zda bylo odvolací rozhodnutí stěžovatele
žalobci fakticky doručeno. Ve své podstatě tak rozsudek nenapadá z důvodu nesprávného
posouzení právní otázky, nýbrž z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. O takovou vadu se totiž jedná v případě, kdy soud opírá rozhodovací
důvody o skutečnosti, které nebyly v řízení dostatečně zjištěny. Krajský soud založil svou úvahu
na předpokladu, že v případě, kdy měl žalobce zřízenu datovou schránku pouze na podnikající
fyzickou osobu – insolvenčního správce a této profese se věc netýkala, mělo být mu doručováno
prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Pokud se tak nestalo, nejedná se o doručení
v souladu se zákonem, a proto nemohlo rozhodnutí o odvolání nabýt plné moci.
Přestože jsou některé závěry krajského soudu správné, nebyla jím problematika
doručování posouzena komplexně. Krajský soud správně uvedl, že v doručování do datové
schránky fyzické osoby a podnikající fyzické osoby je rozdíl, který musí správní orgány
respektovat. Dle zákona by měl správní orgán doručovat pouze do té datové schránky,
která odpovídá roli osoby v dané věci. V posuzovaném případě vystupoval žalobce
v roli uchazeče o zaměstnání a nikoli v roli insolvenčního správce; z tohoto důvodu
mu měly být písemnosti doručovány prostřednictvím držitele poštovní licence (když neměl
zřízenou datovou schránku fyzické osoby), a to na jeho doručovací adresu. Je pravdou,
že se měl správní orgán této skutečnosti přizpůsobit a procesní postup, včetně doručování,
příslušně upravit (k tomu přiměřeně srov. závěry rozsudků zdejšího soudu ze dne 15. 7. 2010,
č. j. 7 Afs 46/2010 - 51, popřípadě rozsudku ze dne 21. 11. 2013, č. j. 7 Afs 5/2013 – 50).
Zároveň však platí, že pochybení při doručování nemusí vždy způsobit takovou vadu,
aby to mělo vliv na platnost (účinnost) doručení. V konkrétních případech je nutné zkoumat,
zda byla splněna materiální funkce doručení – tedy, zda se adresát s danou písemností skutečně
seznámil, respektive se mohl a měl seznámit. Nedodržení zákonného postupu při doručování
tak samo o sobě ještě neznamená, že se doručení musí zopakovat. Rozhodující
je, zda se předmětná písemnost dostala do rukou adresáta. Obdobný závěr dovodil zdejší soud
již v rozsudku ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 Afs 148/2008 – 73, na který dále navázaly rozhodnutí
ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010 - 95 a ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 31/2011 - 88).
Tuto úvahu podporuje rovněž odborná literatura, podle níž „[n]ebudou-li dodržena pravidla,
resp. pořadí způsobů doručování, vyplývající z §17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb. a odpovídajících procesních
předpisů (§19 správního řádu, vyvstává otázka platnosti takového doručení. Pokud adresát dokument v listinné
podobě převezme, došlo tedy k faktickému doručení (adresát se s písemností seznámil), bylo sice doručováno
formálně v rozporu se zněním relevantních právních předpisů, jiný způsob doručování však nemá vliv na průběh
řízení a lze tedy konstatovat, že bylo doručeno platně. Tomuto názoru nasvědčuje i dikce ustanovení §19 odst. 6,
případně §84 odst. 2 správního řádu. Pokud tedy bylo účastníkovi fakticky doručeno a on měl možnost
s písemností se seznámit, nemůže namítat neplatnost doručení“. (srov. Macková, A., Štědroň, B. Zákon
o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů s komentářem, včetně
souvisejících zákonů a prováděcích předpisů. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2009. s. 81 - 82).
Z tohoto hlediska je proto významné zjištění, zda se žalobce v rozhodné
době do předmětné datové schránky přihlásil. Podle zákona o elektronických úkonech
byl žalobce osobou oprávněnou, neboť pro něj byla datová schránka podnikající fyzické
osoby – insolvenčního správce zřízena. Jeho přihlášením by tak došlo k doručení písemnosti
ve smyslu §17 odst. 3 tohoto zákona. Nebylo by přitom podstatné, zda se žalobce po přihlášení
do datové schránky s obsahem písemnosti seznámil. Pokud by tak neučinil, jednalo by se o situaci
analogickou s neotevřením klasické poštovní obálky platně doručené do vlastních rukou.
V souvislosti s tím je vhodné upozornit i na povinnost oprávněné osoby zacházet s přístupovými
údaji do datové schránky tak, aby nemohlo dojít k jejich zneužití (§9 zákona o elektronických
úkonech). Proto nelze jen z důvodu, že žalobce na rozhodnutí o odvolání nikterak nereagoval
a nebránil se proti němu správní žalobou, usuzovat, že mu nebylo účinným způsobem doručeno.
Pro srovnání lze poukázat na právní závěr bývalého Nejvyššího správního soudu
(ze dne 4. 9. 1919, Boh A 171/1919: „[p]odal-li účastník z rozhodnutí v čas stížnost ve věci samé,
jest nepřípustnou výtka, že mu rozhodnutí to nebylo řádně doručeno. (…) Stížnost, pokud vytýká právní
bezúčinnost doručení platebního rozkazu, prohlašuje nejvyšší správní soud za nepřípustnou, poněvadž rozřešení
otázky, komu se má doručovati v daném případě, kde stěžovatelé přes nesprávné snad doručení mohli
a také podali v čas stížnost, nepřivodilo pražádného zkrácení práv stěžovatelů“), který nepochybně dopadal
nejen na případy, kdy účastník fakticky reagoval na třeba nesprávně doručované rozhodnutí,
nýbrž také na případy, kdy tak učinit mohl.
Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že krajský soud se otázkou, zda se do datové schránky
podnikající fyzické osoby přihlásil právě žalobce, vůbec nezabýval a spokojil se s tím, že formální
pochybení stěžovatele má automaticky za následek neplatné doručení. Krajský soud věděl,
že rozhodnutí o odvolání bylo dne 5. 2. 2010 v 18:51:56 hodin do uvedené datové schránky
doručeno. Jinými slovy, do datové schránky se přihlásila některá z osob oprávněných k přístupu
do datové schránky. V takovém případě bylo na žalobci, aby prokázal, kdo jiný se do jeho datové
schránky v inkriminovaný okamžik přihlásil, zatímco on se fakticky nemohl s písemností
seznámit. U datové schránky podnikající fyzické osoby by přicházelo v úvahu přihlášení osoby
pověřené či administrátora (§8 odst. 6 a 7 zákona o elektronických úkonech), jejichž přihlášením
by nemohlo k materiální funkci doručení žalobci dojít, neboť možnost žalobce (oprávněné
osoby) seznámit se s písemností by byla pouze hypotetická. Přihlášení jiné osoby ovšem žalobce
neprokázal a v řízení o žalobě to ani netvrdil. Pouze uvedl, že mu byla jeho datová schránka
fyzické osoby k 1. 1. 2010 zrušena. Za takové situace měl krajský soud vycházet z významu
prokázaného doručení odvolacího rozhodnutí do datové schránky žalobce jako podnikající
fyzické osoby. Pokud tak neučinil, rozhodoval na základě nedostatečně zjištěného skutkového
stavu, což má za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů
(srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75).
Námitkami, které směřují k důvodům vyřazení žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání,
se Nejvyšší správní soud blíže nezabýval, neboť se nejedná o ratio decidenti a na konečný výrok
by nemohly mít žádný vliv.
Kasační stížnost je v uvedeném rozsahu důvodná, a proto Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil podle §110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení,
v němž je tento soud podle odst. 4 téhož ustanovení vázán výše vysloveným právním názorem
Nejvyššího správního soudu. Úkolem krajského soudu bude na základě zjištěného skutkového
stavu posoudit, zda byla naplněna materiální funkce doručování. Následně zodpoví otázku,
zda je rozhodnutí o odvolání v právní moci a podle tohoto závěru posoudí oprávněnost uložené
povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti a při rekvalifikaci.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. krajský
soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu