ECLI:CZ:NSS:2008:3.ADS.24.2008:119
sp. zn. 3 Ads 24/2008 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobce: K. K.,
zastoupený Mgr. Bohdanou Hejdukovou, advokátkou se sídlem Křižíkova 16, Praha 8,
proti žalovanému: Rozhodčí orgán Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky,
Orlická 4/2020, Praha 3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 10. 2004, č.j. 2635/04/Št a č.j.
2636/04/Št, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19.
12. 2007, č.j. 12 Ca 13/2005 – 87,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 2400 Kč na účet
advokátky Mgr. Bohdany Hejdukové, a to do 3 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Žalovaný brojí včas podanou kasační stížností proti v záhlaví uvedenému rozsudku
Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 13. 10. 2004,
č. j. 2635/04/Št a č. j. 2636/04/Št, a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Napadeným rozhodnutím
žalovaný zamítl podle ustanovení §59 odst. 2 správního řádu [v celém textu míněn zákon
č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů; s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen
zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem, ve znění pozdějších předpisů – pozn. soudu]
odvolání žalobce a potvrdil jím platební výměr Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR,
Územní pracoviště Plzeň – město (dříve Okresní pojišťovna Plzeň - město), č. X ze dne
7. 4. 2004, kterým byla uložena žalobci povinnost zaplatit dlužné pojistné ve výši 9368 Kč,
a platební výměr č. 2140400434 ze dne 7. 4. 2004, kterým byla uložena žalobci povinnost zaplatit
penále ve výši 37 015 Kč.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že podaná žaloba je důvodná, napadené
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Soud se zabýval námitkou žalobce,
dle které mu byl uložena povinnost zaplatit dlužné pojistné a penále za měsíc říjen 1996 – červen
1999 po uplynutí promlčecí lhůty. Žalobce namítal, že případný nedoplatek vlastního pojistného
a z něho odvíjející se penále za období od října 1996 do února 1999 je promlčen.
V této souvislosti soud poznamenal, že přestože zákon o pojistném jakožto i ostatní
veřejnoprávní předpisy sice používají termín „promlčení“, tak ve skutečnosti je tím
až na ojedinělé výjimky míněno to, co v soukromém právu je prekluzí. Pojem promlčení
ve veřejnoprávních předpisech je tedy obvykle synonymem pro soukromoprávní prekluzi.
S odkazem na obsah správního spisu soud v rámci právního posouzení věci vyšel ze skutečnosti,
že žalobce byl až výzvou ze dne 24. 2. 2004, doručenou žalobci dne 25. 2. 2004,
seznámen s vyúčtováním pojistného za období od 18. 10. 1996 až 18. 2. 2004 a zároveň byl
vyzván k jednání ohledně nedoplatku na pojistném a s tím související penále. Od tohoto data
počala žalobci běžet ve smyslu ust. §16 odst. 1 věty druhé zákona ČNR č. 592/1992 Sb.,
o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 592/1992 Sb.“) nová pětiletá „promlčecí“ doba. Soud uvážil, že nedoplatek vlastního
pojistného za období od října 1996 do února 1999 je podle ustanovení §16 zákona č. 592/1992 Sb. promlčen a pokud jde o promlčení penále, zde nezbylo soudu, než vzhledem k jeho
akcesorické povaze rozhodnout ve prospěch žalobce.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížností z důvodu vymezeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle stěžovatele soud
v dotčeném rozhodnutí vyslovil nesprávný právní názor na institut promlčení práva vyměřit
a vymáhat dlužné pojistné na veřejné zdravotní pojištění, upravený v ust. §16 odst. 1 a 2 zákona
č. 592/1992 Sb. Nesprávnost právního posouzení spatřuje stěžovatel v tom, že institut promlčení
byl postaven na roveň soukromoprávní prekluzi, aniž by se zabýval blíže specifickou právní
úpravou veřejného zdravotního pojištění a smyslem této úpravy. Na podporu svých názorů
stěžovatel poukázal na některé rozhodnutí Nejvyššího soudu, jmenovitě usnesení ze dne
13. 4. 2005, sp. zn. 21 Cdo 1940/2004 a usnesení ze dne 20. 6. 2006, sp. zn. 20 Cdo 2219/2205,
z nichž podle stěžovatele vyplývá, že při absenci bližší úpravy promlčení v ust. §16 zákona
č. 592/1992 Sb. je třeba obsah tohoto pojmu vykládat analogicky podle §100 až §114
občanského zákoníku jakožto obecného předpisu upravujícího institut promlčení. Pokud tedy
soud dovodil, že uplynutím pětileté promlčecí lhůty došlo k promlčení vymáhaného nároku
bez ohledu na to, že tentýž nárok byl již dříve vymáhán jinými výkony rozhodnutí,
a že ustanovení §112 občanského zákoníku se na tento nárok nevztahuje, vymezil obsah
tohoto pojmu způsobem, jenž se neliší od prekluze, ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 592/1992 Sb. však upravuje promlčení. Navíc stěžovatel zdůraznil, že i Ministerstvo zdravotnictví ČR
jako příslušný odborný odvětvový orgán ve stanovisku ze dne 6. 11. 1997 vyslovilo názor,
že při výkladu promlčení je třeba vycházet z obecné definice promlčení, stanovené v občanském
zákoníku. Stěžovatel je přesvědčen, že zákonodárce neměl v úmyslu dát lhůtě na výběr pojistného
propadný charakter. Stěžovatel upozornil i na obecnou právní úpravu zániku práva uplynutím
prekluzivní lhůty dle §583 občanského zákoníku, která předpokládá výslovné uvedení v zákoně
pro její možnou aplikaci. V daném případě se správní orgán námitkou promlčení nezabýval,
neboť tato námitka byla vznesena až po právní moci rozhodnutí ve věci samé. Stěžovatel se dále
domnívá, že ve věci přezkoumání platebního výměru na dlužné pojistné nemělo být znovu
rozhodováno, neb o této věci bylo již Městským soudem v Praze pravomocně rozhodnuto
usnesením ze dne 13. 9. 2005, sp. zn. 12 Ca 12/2005. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce uvedl, že se zcela ztotožňuje s napadeným
rozhodnutím Městského soudu v Praze a považuje jej za správné. V daném případě je
podle žalobce skutečně jednoznačné, že stěžovatel ode dne splatnosti až do dne 7. 4. 2004
neučinil žádný úkon, který by souvisel a směřoval k vymáhání stanoveného dluhu. Dříve vydané
výměry se totiž týkaly zcela jiného období. Žalobce zcela oprávněně využil námitky promlčení,
čímž dle jeho názoru právo na výměr pojistného uplynutím lhůty zaniklo. Dále žalobce uvedl,
že již dříve dovodily správní soudy, že o promlčení (v soukromoprávním smyslu) se v předpisech
veřejného práva jedná pouze tehdy, pokud takový předpis v rámci ustanovení pojednávajících
o promlčení stanoví, že správní orgán přihlíží k promlčení jen k námitce účastníka řízení.
Žalobce je proto rovněž tak názoru jako Městský soud v Praze, že lhůtu stanovenou v ustanovení
§16 zákona č. 592/1992 Sb. je nutno vykládat jako svou povahou lhůtu prekluzivní.
Kasační stížnost je podle ust. §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Nejvyšší správní soud
přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze v souladu s ust.
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížními důvody. Neshledal přitom
vady podle ust. §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Jelikož předmětem sporu je
v daném případě právní otázka a skutkový stav, tak jak byl popsán Městským soudem v Praze,
nebyl účastníky zpochybněn, vycházel z něj Nejvyšší správní soud sám i v řízení o kasační
stížnosti.
O jednotlivých stížních námitkách uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Předně se stěžovatel v kasační stížnosti dovolává důvodu podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu nesprávného posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá obecně
buď v tom, že správně zjištěný skutkový stav je subsumován pod nesprávnou právní normu
nebo je sice vybrána správná právní norma, ale následně je nesprávně vyložena či aplikována.
Stěžovatel spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí Městského soudu v Praze v tom,
že soud vyslovil nesprávný právní názor na institut promlčení práva předepsat a vymáhat dlužné
pojistné na veřejné zdravotní pojištění, upravený v ust. §16 odst. 1 a 2 zákona č. 592/1992 Sb.,
konkrétně nesouhlasí se závěrem soudu, jenž institut promlčení ve veřejnoprávních předpisech
staví na roveň prekluzi v soukromoprávním smyslu. Pro závěr o důvodnosti stěžovatelem
uplatněného stížního bodu je tak zásadní posouzení právní otázky, zda úpravu promlčení práva
předepsat pojistné a penále dle §16 odst. 1 a §19 zákona č. 592/1992 Sb. lze vykládat
podle obecných zásad soukromoprávní úpravy institutu promlčení, obsažené v občanském
zákoníku.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poukázat zejména
na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 3. 2007, č. j. 15 Ca 201/2006 – 22,
publikovaný pod č. 1240/2007 NSS, v němž tento soud zaujal jednoznačné stanovisko k otázce
povahy institutu promlčení pojistného na veřejné zdravotní pojištění dle §16 zákona č. 592/1992 Sb. V uvedeném rozhodnutí krajský soud judikoval: „O promlčení (v soukromoprávním smyslu)
se v předpisech veřejného práva jedná pouze tehdy, pokud takový předpis v rámci ustanovení pojednávajících
o promlčení stanoví, že správní orgán přihlíží k promlčení jen k námitce účastníka řízení. Pokud takovéto
ustanovení veřejnoprávní předpis neobsahuje, je tím de facto míněna prekluze, ke které správní orgán přihlíží
z úřední povinnosti. Pětiletá lhůta k předepsání a vymáhání pojistného na zdravotní pojištění stanovená
v §16 odst. 1 a 2 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, je lhůtou
prekluzivní, a nikoliv promlčecí. Pojistné na zdravotní pojištění je tak nutno ve lhůtě pěti let ode dne splatnosti
předepsat pravomocně; nestačí tedy, aby v této lhůtě bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí o předepsání pojistného.“
Z úvah a právních závěrů v citovaném rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem
vyjádřených, vycházel i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 9. 2007, č. j. 3 Ads 29/2007
– 78, www.nssoud.cz, kde se zdejší soud zabýval problematikou povahy promlčecí lhůty
u pojistného na veřejné zdravotní pojištění z hlediska promlčení nároku na vrácení přeplatku
podle §14 zákona č. 592/1992 Sb. V dané věci vyslovil Nejvyšší správní soud právní názor,
že „lhůtu stanovenou §14 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění,
podle níž se nárok na vrácení přeplatku na pojistném promlčuje za pět let od uplynutí kalendářního roku,
v němž vznikl, je nutno vykládat jako svou povahou prekluzivní, tzn. tak, že nárok na vrácení přeplatku
uplynutím uvedené lhůty zaniká“. Východiskem této úvahy byla skutečnost, že platí-li shora uvedený
postup podle §16 odst. 1 a 2 zákona č. 592/1992 Sb. ve vztahu k právu Všeobecné zdravotní
pojišťovny předepsat plátci pojistného k úhradě dlužné pojistné, tím spíše musí tento výklad
platit v situaci opačné, tj. v případě práva plátce na vrácení přeplatku ve smyslu ust. §14 téhož
zákona, kdy by „námitku promlčení“ vznášel správní orgán. V nyní posuzované věci neshledal
Nejvyšší správní soud důvodu se od ustálené správní judikatury odchýlit a proto o dané věci
uvážil v souladu s právními závěry v citovaných rozhodnutích správních soudů vyjádřenými.
Ohledně stěžovatelem v kasační stížnosti zmiňovaných rozhodnutí Nejvyššího soudu,
nutno podotknout, že vrcholným soudním orgánem ve věcech patřících do pravomoci soudů
ve správním soudnictví, jenž mj. zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování je Nejvyšší správní
soud. Posouzení projednávané otázky povahy institutu promlčení pojistného na veřejné zdravotní
pojištění podle zákona č. 592/1992 Sb. v dané věci spadá do jeho pravomoci a byť je Nejvyšší
správní soud obeznámen s rozhodovací činností Nejvyššího soudu, rozhodoval v prvé řadě
shodně se svojí konstantní judikaturou.
Problematiku promlčení práva předepsat pojistné, popř. penále, jak vyplývá z ust. §19
zákona č. 592/1992 Sb. upravuje ustanovení §16 odst. 1 citovaného zákona. To stanovuje,
že předepsat dlužné pojistné se promlčuje za pět let ode dne splatnosti. Pokud ale byl proveden
úkon ke zjištění výše pojistného či penále nebo jeho vyměření, plyne nová promlčecí lhůta
ode dne, kdy se o tom plátce pojistného dozvěděl. Dotyčný veřejnoprávní předpis v rámci
ustanovení pojednávajících o promlčení nestanovuje žádnou další podmínku, že správní orgán
přihlíží k promlčení jen k námitce účastníka řízení. Z takové situace by se měl příslušný správní
orgán zabývat promlčením z úřední povinnosti, což ovšem de facto znamená, že správní orgán
při zjištění promlčení nemůže předepsat či doměřit pohledávku, když mu toto oprávnění marným
uplynutím lhůty již nesvědčí, a to bez ohledu na to, pro jaké důvody nebylo právo v tomto směru
ve lhůtě uplatněno. Předmětná právní konstrukce užitá v oblasti veřejného práva je odrazem staré
právní zásady, že „každý má náležitě pečovat o svá práva“ a že jejím smyslem je čelit složitým sporům,
které by mohly vzniknout při časově neomezené, resp. příliš dlouhé možnosti předepisovat
pojistné a popř. penále. „Promlčecí“ lhůta obsažená v ust. §16 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb.
nepochybně slouží ve prospěch plátce pojistného, neboť jejím marným uplynutím již nemusí být
v nejistotě, zda po něm bude či nebude s úspěchem požadováno pojistné a popř. penále,
tudíž přerušení běhu této lhůty v důsledku jím učiněného úkonu by bylo v rozporu se smyslem
tohoto zákonného institutu.
Pro přehlednost třeba si uvědomit poněkud odlišný obsah pojmů právo a nárok v právu
soukromém na jedné straně a právu veřejném na straně druhé. Zatímco v soukromém právu
(typicky právu civilním) se pojmem právo rozumí zásadně jedna složka obsahu právního vztahu
a pojmem nárok pak vynutitelnost takového subjektivního práva soudem, v právu veřejném se nárokem
obecně rozumí splnění hmotně-právních podmínek, které jsou právními předpisy stanoveny pro přiznání
určitého plnění. Promlčení je pak typickým institutem práva soukromého. Vznesením (uplatněním)
námitky promlčení právo (dluh) přestává být vynutitelné, pozbývá tedy charakter nároku v civilně-
právním smyslu; fakticky však nezaniká, nýbrž trvá i nadále v podobě naturální obligace. Je-li
proto následně dluh splněn, nejedná se o bezdůvodné obohacení, neboť bylo plněno „po právu“.
Prekluze, tj. zánik práva (nároku) pouhým uplynutím času, je naopak zcela běžným institutem
v právu veřejném a v civilním právu se uplatňuje spíše výjimečně (např. právní úprava
odpovědnosti za vady). S uvedeným dále souvisí skutečnost, že institut promlčení je koncipován
jako následek uplynutí času ve vztahu mezi dvěma subjekty právního vztahu, které jsou si zásadně
ve svém postavení rovny. Charakteristická pro vztahy správního práva je naproti tomu mocenská
nerovnost v postavení mezi jednotlivými jejich subjekty. Správní orgán zde však vystupuje v pozici
mocensky nadřazeného, jenž autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech adresátů
jeho působení.
Se zřetelem ke shora uvedenému se proto Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem
Městského soudu v Praze, že lhůtu stanovenou ustanovením §16 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb.
je nutno vykládat jako svou povahou prekluzivní, tzn. tak, že právo předepsat dlužné pojistné
zaniká příslušnému správnímu orgánu uplynutím pěti let ode dne splatnosti, pokud jím nebyl
učiněn úkon ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření. Tomuto výkladu pak nasvědčuje
rovněž absence jakékoli bližší úpravy běhu a počítání předmětné lhůty. Nelze tedy souhlasit
s názorem stěžovatele, že chybějící podrobnější právní úpravu institutu promlčení práva
předepsat pojistné a penále dle §16 odst. 1 a §19 zákona č. 592/1992 Sb. lze vykládat
podle obecných zásad soukromoprávní úpravy institutu promlčení. Městský soud v Praze
tedy při výkladu aplikované právní normy nijak nepochybil a důvod kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tudíž není v daném případě naplněn.
Pokud jde o námitku stěžovatele, že v této věci nemělo být Městským soudem v Praze
znovu rozhodováno, protože návrh na přezkum totožného platebního výměru Všeobecné
zdravotní pojišťovny ČR na dlužné pojistné žalobce byl Městským soudem v Praze již usnesením
odmítnut v jiném řízení, lze ji podřadit pod kasační důvod zahrnutý v ust. §103 odst. 1 písm. c)
s. ř. s., jmenovitě zmatečnost řízení před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení.
Jednou z podmínek řízení je právě podmínka vztahující se k právnímu principu ne bis in idem
(ne dvakrát o téže věci) - a to, že projednání a rozhodnutí věci nesmí bránit překážka věci
pravomocně rozhodnuté (res iudicata). Nelze tedy vést řízení v téže věci, o níž již bylo
pravomocně rozhodnuto. Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčil, a to hned ze dvou
důvodů. Jednak ze své úřední činnosti zjistil, že Městský soud v Praze usnesením ze dne
13. 9. 2005, č. j. 12 Ca 12/2005 - 28 (od něhož stěžovatel odvíjí existenci překážky věci
pravomocně rozhodnuté) odmítl odlišnou žalobu žalobce mj. s tím, že nebylo ani přes výzvu
soudu zcela objasněno proti jakému správnímu rozhodnutí přesně směřovala (neobsahovala
náležitosti uvedené v ust. §37 odst. 2, 3 a §71 odst. 1 s. ř. s.). V daném případě tak nelze
ani bezpečně uvážit o totožnosti předmětu řízení. I kdyby však pozdější žaloba směřovala
proti témuž rozhodnutí jako žaloba předchozí, nebylo by možno usoudit na existenci překážky
věci pravomocně rozhodnuté, neboť takovou překážku by mohlo založit pouze rozhodnutí
soudu, v němž by byla zákonnost napadeného rozhodnutí věcně přezkoumána
a bylo o ní rozhodnuto meritorním rozhodnutím. Jak již vyslovil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 27. 1. 2005, č. j. 1 Afs 30/2004 – 71, publikovaném pod č. 538/2005 Sb. NSS,
„Pravomocné usnesení soudu o odmítnutí žaloby nevytváří překážku věci rozhodnuté.“
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Městského soudu v Praze netrpí vadou podle §103 odst. 1 písm. a) ani c) s. ř. s.,
a kasační stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož účastník, měl-li ve věci úspěch, má proti druhému
účastníkovi právo na náhradu všech nákladů řízení, pokud je vynaložil důvodně.
Žalovaný v řízení o kasační stížnosti neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení.
Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
vůči žalovanému. Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal odměnu za jeden úkon právní
služby, a to za sepsání vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 19. 2. 2008 ve výši 2100 Kč [§7,
§9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.], a paušální náhradu hotových
výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky). Přiznání odměny za další úkony právní služby
neshledal soud důvodným. Co se týče právního úkonu převzetí a přípravy zastoupení
[§11 odst. 1 písm. a) téže vyhlášky], soud vzal především zřetel na to, že se jedná o zastoupení
advokátem, který žalobce zastupoval již v řízení před soudem prvního stupně. Zástupci žalobce
se tedy přiznává celková náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 2400 Kč. Tuto částku
je povinen žalovaný zaplatit žalobci na účet advokátky Mgr. Bohdany Hejdukové do 3 dnů
od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 6. srpna 2008
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu