ECLI:CZ:NSS:2012:3.ADS.33.2012:30
sp. zn. 3 Ads 33/2012 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: Mgr. J. H.,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2, Na Poříčním právu
376/1, o přezkoumání rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 3. 5. 2011,
č. j. MHMP 218765/2011, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 2. 2. 2012, č. j. 1 Ad 57/2011 – 23,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 2. 2012, č. j. 1 Ad 57/2011 – 23,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
Rozhodnutím ze dne 8. 2. 2011, č. j. 7314/2011/AAJ, přiznal Úřad městské části Praha
10 žalobci doplatek na bydlení od října 2009 ve výši 2.944 Kč.
Odvolání žalobce Magistrát hlavního města Prahy zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil
rozhodnutím ze dne 3. 5. 2011, č. j. MHMP 218765/2011. Prvoinstanční správní orgán podle
žalovaného uvedl ve svém rozhodnutí postup stanovení odůvodněných nákladů na bydlení.
Žalobce hradí zálohu za spotřebu plynu ve výši 1.550 Kč, do odůvodněných nákladů na bydlení
se započítává úhrada prokazatelné nezbytné spotřeby energií. Úhradou prokazatelné nezbytné
spotřeby energií se rozumí úhrada dodávky a spotřeby elektrické energie, plynu, případně výdaje
na další druhy paliv, a to ve výši, která je v místě obvyklá. Dle §34 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi (dále jen „zákon č. 111/2006 Sb.“), se výše úhrady
za prokazatelnou nezbytnou spotřebu energií stanovní jako průměrná cena za dodávku energií
pro bytovou jednotku určité velikosti podle sdělení příslušných dodavatelů těchto energií, nejvýše
však ve výši skutečných úhrad. Žalobce správnímu orgánu sdělil, že plyn používá k ohřevu teplé
užitkové vody ze 100 % a k vytápění z 90 %. Dále uvedl, že užívá byt o podlahové ploše
29,44 m
2
, průměrná výška místnosti činí 2,85 m. Vzhledem k těmto údajům aplikační program
automatizovaného zpracování údajů potřebný pro rozhodování o dávkách, který jsou správní
orgány povinny při řízení o dávkách používat, vypočetl výši nákladů na plyn, která je v místě
žalobcova bydliště obvyklá, a to ve výši 757,24 Kč. Hrazenou zálohu žalobce za plyn ve výši
1.550 Kč měsíčně proto nelze při stanovení výše nezbytných nákladů na bydlení zohlednit.
Vzhledem k tomu, že žádost o dávku byla podána v měsíci říjnu 2009 a v měsíci září 2009
činil příjem žalobce stejnou výši jako v měsíci říjnu 2009, nedošlo podle žalovaného
k podstatnému poklesu příjmu ve smyslu §10 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., a proto nelze
za rozhodné období pro zjištění příjmu použít §10 písm. b) tohoto zákona, tj. období
kalendářního měsíce, ve kterém byla podána žádost o dávku.
II.
Rozsudek Městského soudu v Praze
Městský soud v Praze rozhodnutí Magistrátu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Důvodnou soud shledal námitku, podle níž byl příjem žalobce za rozhodné období vypočtený
na částku 3.900 Kč zjištěn v nesprávné výši. Jelikož žalobce přerušil výkon samostatné
výdělečné činnosti k 31. 7. 2009 a v měsíci červenci 2009 nevykonával činnost, z níž by měl
příjmy dle §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu (dále
jen „zákon č. 110/2006 Sb.“), nelze podle soudu použít při výpočtu průměrnou mzdu
v národním hospodářství stanovenou dle §8 odst. 2 zákona č. 110/2006 Sb. Vzhledem k tomu,
že rozsudkem Městského soudu v Praze č. j. 2 Ad 26/2011 - 22 bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného ve věci příspěvku na živobytí žalobce ve výši 1.971 Kč od října 2009, nelze
při výpočtu výše doplatku na bydlení od října 2009 z této částky vycházet.
Soud naopak nepřisvědčil námitce týkající se výše úhrady za prokazatelnou nezbytnou
spotřebu energií. Tato se podle §34 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. stanoví jako průměrná cena
za dodávku energií pro bytovou jednotku určité velikosti podle sdělení příslušných dodavatelů
těchto energií, nejvýše však ve výši skutečných úhrad. Vzhledem k tomu, že skutečná úhrada
za plyn v době rozhodování nebyla známa a žalobce by ji pravděpodobně nemohl sdělit,
postupoval orgán pomoci v hmotné nouzi podle soudu správně, pokud vypočetl výši nákladů
na plyn pomocí aplikačního programu automatického zpracování údajů, přičemž vycházel
z podkladů, které mu k tomuto výpočtu poskytl žalobce. Zálohová platba není shodná s faktickou
spotřebou, a proto nemůže být pro výpočet odůvodněných nákladů na bydlení použita.
III.
Kasační stížnost
Rozsudek Městského soudu v Praze napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížností. Soud se nevypořádal s jeho námitkou, podle níž postupoval správní orgán nezákonně,
pokud jako příjem žalobce započítal jeho průměrný příjem za rozhodné období, neboť takový
postup je v rozporu se zákonem č. 111/2006 Sb. Bylo naproti tomu povinností správních orgánů
při výpočtu výše dávky pro měsíc říjen 2009 započítat jako stěžovatelův příjem jeho skutečný
příjem v tomto měsíci ve výši 0 Kč a nikoliv příjem ve výši 3.900 Kč.
Namísto zodpovězení stěžovatelem nastolené právní otázky se soud – podle stěžovatele
zmatečně – zaměřil pouze na to, že správní orgán stanovil v jednom z měsíců rozhodného
období jako stěžovatelův příjem částku ve výši 50 % průměrné mzdy v národním hospodářství
za rok 2008, ačkoliv správně měl jako stěžovatelův příjem stanovit jen částku ve výši 25 %
průměrné mzdy. Takovéto zdůvodnění, byť jinak vychází z pravdivé skutečnosti, neřeší
podle stěžovatele podstatu věci a pouze utvrzuje žalovaného o správnosti jeho postupu pokud
jde o možnost započtení průměrného příjmu v rozhodném období.
Nesprávně posoudil Městský soud v Praze rovněž otázku týkající se započtení
prokazatelné nezbytné spotřeby energií ve smyslu §34 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. Správní
orgány nezapočítaly do nákladů na bydlení stěžovatelem placené zálohy na odběr plynu ve výši
1.550 Kč měsíčně, nýbrž z této skutečně zaplacené částky pouze 757,24 Kč měsíčně, aniž by byly
schopny takový postup zdůvodnit.
Zákon č. 111/2006 Sb. jednoznačně stanoví, že výše odůvodněných nákladů na spotřebu
energií se určí jako průměrná cena za dodávku energií pro bytovou jednotku určité velikosti podle
sdělení příslušných dodavatelů těchto energií, nejvýše však ve výši skutečných úhrad. Z toho
je podle stěžovatele jednoznačné, kdo může být jako jediný oprávněný provést takovéto
statistické stanovení průměrné ceny, totiž příslušná plynárenské společnost. V žádném případě
to nemůže být správní orgán.
Aby mohl správní orgán vůbec dále zpracovávat statistický výsledek příslušné plynárenské
společnosti – pokud by jej tato vůbec kdy provedla a správnímu orgánu předala, což se dle
vyjádření jejího statutárního orgánu nikdy nestalo – musel by zákon podle stěžovatele obsahovat
nejen výslovné zmocnění k takovému postupu, což neobsahuje, ale především by musel
být přímo v zákoně nebo prováděcím předpisu uveden matematický model, který by obsahoval
popis jednotlivých konstantních a proměnných hodnot, které se do takového modelu dosazují,
aby tak byla umožněna kontrola správnosti uvedeného výpočtu. Nic takového však zákon
o pomoci v hmotné nouzi neobsahuje a jakési výpočty správního orgánu jsou tudíž podle
stěžovatele nezákonné.
Odmítnutí prokázat na základě jakých právně relevantních skutečností dospěly správní
orgány k výpočtu uvedené částky 757,24 Kč za měsíc jako maximální částky započitatelné
na úhradu plynu je pak podle stěžovatele porušením základních zásad správního řízení, kdy každý
jednotlivý důkaz – a tedy i výpočet programu – musí být zpětně přezkoumatelný. Z výše
uvedeného stěžovatel dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného správního rozhodnutí, neboť
nelze doložit, jakým způsobem žalovaný ke svému závěru dospěl.
Rozsudek soudu je nakonec podle stěžovatele zmatečný i proto, že soud neuvedl,
zda správní rozhodnutí zrušuje pro nezákonnost nebo pro vady řízení. I toto je totiž skutečnost
významná např. pro uplatnění nároku na náhradu škody a nemajetkové újmy podle zákona
č. 82/1998 Sb.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
IV.
Relevantní právní úprava
Podle §10 zákona č. 111/2006 Sb. je rozhodným obdobím, za které se zjišťuje příjem
pro účely posuzování vzniku nároku na dávku, a) období 3 kalendářních měsíců předcházejících
měsíci, v němž byla uplatněna žádost o dávku, nebo b) pokud došlo u osoby nebo společně
posuzovaných osob k podstatnému poklesu příjmu, období kalendářního měsíce, v němž byla
podána žádost o dávku; za podstatný pokles příjmu se považuje zejména ztráta příjmu
z výdělečné činnosti, ukončení výplaty podpory v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci
a ukončení výplaty rodičovského příspěvku. I v tomto případě se však pro účely posouzení podle
§21 odst. 2 zjišťuje současně rovněž příjem za období 3 kalendářních měsíců předcházejících
měsíci, v němž byla uplatněna žádost o dávku.
Podle §34 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb. se do odůvodněných nákladů na bydlení
započítává a) nájemné až do výše cílového nájemného a pravidelné úhrady za služby
bezprostředně spojené s užíváním bytu, popřípadě obdobné náklady spojené s družstevní
a vlastnickou formou bydlení; a b) úhrada prokazatelné nezbytné spotřeby energií; úhradou
prokazatelné nezbytné spotřeby energií se rozumí úhrada dodávky a spotřeby elektrické energie,
plynu, případně výdaje na další druhy paliv, a to ve výši, která je v místě obvyklá.
Podle §34 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. se výše úhrady za prokazatelnou nezbytnou
spotřebu energií stanoví jako průměrná cena za dodávku energií pro bytovou jednotku určité
velikosti podle sdělení příslušných dodavatelů těchto energií, nejvýše však ve výši skutečných
úhrad.
Podle §52 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. zajišťuje ministerstvo pro provádění
zákona na vlastní náklady aplikační program automatizovaného zpracování údajů potřebný
pro rozhodování o dávkách, jejich výplatu a jejich kontrolu, včetně jeho aktualizací, a poskytuje
tento program bezplatně orgánům pomoci v hmotné nouzi. Orgány pomoci v hmotné nouzi jsou
povinny při řízení o dávkách, při jejich výplatě a kontrole tento program používat.
V.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
V. 1.
Přípustnost kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou přípustnosti kasační stížnosti.
Jelikož stěžovatelem je v daném případě žalobce, jemuž bylo rozsudkem Městského soudu
v Praze vyhověno, bylo nutné zabývat se otázkou, zda na projednávanou věc nedopadá §104
odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle tohoto
ustanovení je kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti
důvodům rozhodnutí soudu, nepřípustná.
Po zvážení této otázky dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že uvedené ustanovení
se v daném případě neuplatní. Jak již Nejvyšší správní soud dříve judikoval, je za nepřípustnou
kasační stížnost ve smyslu §104 odst. 2 s. ř. s. nutno považovat všechny případy, kdy by i
případný úspěch stěžovatele v řízení před Nejvyšším správním soudem nemohl vést v konečném
důsledku ke změně v jeho právním postavení. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 7. 2007, č. j. 1 Afs 57/2006 - 70, www.nssoud.cz.) Tak tomu ovšem v případě
stěžovatele není. Nesprávné právní posouzení provedené Městským soudem v Praze, by mohlo
mít důsledky do stěžovatelova právního postavení v podobě nesprávně vyměřené výše dávky
pomoci v hmotné nouzi. Tato pochybnost je pak ještě umocněna tím, že závazný právní názor
Městského soudu v Praze vyslovený v napadeném rozsudku žádným relevantním způsobem
nereflektuje uplatněné žalobní námitky, a další postup žalovaného tak zůstal v tomto ohledu
nekorigován (viz níže).
V. 2.
Důvodnost kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných
stážních bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
V. 2. a)
Úvodem je třeba přisvědčit Městskému soudu v Praze v jeho stěžejní úvaze týkající
se zrušení podkladového rozhodnutí o příspěvku na živobytí. Podle §33 odst. 3 zákona
č. 111/2006 Sb. je podmínkou nároku na doplatek na bydlení získání nároku na příspěvek
na živobytí a nárok na příspěvek na bydlení podle zákona č. 117/1995 Sb. Výše příspěvku
na živobytí se pak promítá do výpočtu výše doplatku na bydlení (§35 téhož zákona), a zrušení
rozhodnutí o příspěvku na živobytí je proto samo o sobě důvodem pro zrušení rozhodnutí
o doplatku na bydlení. Právní mocí zrušovacího rozsudku vyplynuvšího z přezkumu rozhodnutí
o příspěvku na živobytí totiž zaniklo podkladové rozhodnutí nezbytné pro rozhodnutí správního
orgánu o doplatku na bydlení.
Stěžejní námitky stěžovatele týkající se stanovení rozhodného příjmu podle §9 zákona
č. 111/2006 Sb. ve spojení s §8 zákona č. 110/2006 Sb., jakož i určení výše úhrady
za prokazatelnou nezbytnou spotřebu energií podle §34 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb., nicméně
zůstaly Městským soudem v Praze prakticky nezodpovězeny a v tomto rozsahu je kasační stížnost
důvodná.
V. 2. b)
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že při určení započitatelného příjmu stěžovatele
nelze postupovat podle §8 odst. 2 zákona č. 110/2006 Sb., neboť žalobce přerušil výkon
samostatné výdělečné činnosti k 31. 7. 2009 a v měsíci červenci 2009 nevykonával činnost,
z níž by měl příjmy dle §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 110/2006 Sb. Přitom ovšem zůstal pouze
u tohoto negativního konstatování, aniž by dále zavázal žalovaného jakýmkoli právním názorem.
Ohledně způsobu stanovení započitatelného příjmu, který byl od počátku řízení stěžovatelem
namítán jako chybný, tak není z rozsudku Městského soudu v Praze zřejmé, jakým způsobem
má žalovaný v dalším řízení postupovat, tj. podle jakého ustanovení zákona započitatelný příjem
stěžovatele určit, jakož i jakým způsobem s tímto dále v rámci rozhodného období nakládat.
V. 2. c)
Zejména pak Nejvyšší správní soud přisvědčil námitce uplatněné již v odvolání proti
prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí, jakož i v žalobě proti rozhodnutí žalovaného, týkající
se stanovení výše úhrady za prokazatelnou nezbytnou spotřebu energií. Rovněž zde Městský soud
v Praze sice o této otázce v odůvodnění napadeného rozsudku pojednal, nikoli ovšem způsobem,
který by odpověděl na stěžovatelovy výhrady vůči napadeným správním rozhodnutím.
Skutečnost, že správní orgán podle soudu „postupoval správně, pokud vypočetl výši nákladů na plyn
pomocí aplikačního programu automatického zpracování údajů“ dle podkladů, které mu dal žalobce
k dispozici, nijak nereaguje na obsah stěžovatelovy námitky, totiž že mu žalovaný nebyl
s to poskytnout matematický model, na jehož základě automatizovaný program výši prokazatelné
nezbytné spotřeby plynu vypočetl. To, že je správní orgán povinen při svém rozhodování
používat aplikační program automatického zpracování údajů, pak v žádném případě
nepředstavuje odpověď na otázku, jakým způsobem tento program k určení výše prokazatelné
nezbytné spotřeby energií dospěl.
V. 2. d)
Při své úvaze o možném procesní vyústění řízení o kasační stížnosti, vycházel Nejvyšší
správní soud z usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
č. 1865/2009 Sb. NSS. Zde Nejvyšší správní soud řešil otázku, jak postupovat v případech,
kdy je zrušující rozsudek krajského soudu opřen o více důvodů a Nejvyšší správní soud shledá,
že některý z nich obstojí a jiný nikoliv. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl
k závěru, že „je třeba vážit míru opory výroku v odůvodnění a lze akceptovat, pokud důvody obstojí v podstatné,
převažující, míře“. „V takové situaci Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí
svými. Limitem pro uvedenou úvahu vždy musí být legitimní očekávání účastníků řízení a s ním spojený zákaz
překvapivých rozhodnutí.“ Nejvyšší správní soud přitom s přihlédnutím k rozhodujícím
skutečnostem vždy uváží, „zda důvody, na nichž stojí zrušující rozsudek krajského soudu, jsou dostatečným
podkladem pro daný výrok a zda převažují nad důvody, které neobstály“. „Míra této opory výroku
pak je rozhodující pro úvahu Nejvyššího správního soudu, zda lze kasační stížnost zamítnout a část důvodů
pro zrušení správního rozhodnutí nahradit důvody vlastními, či zda je třeba zrušující rozsudek krajského soudu
zrušit a zavázat jej, aby nové rozhodnutí opřel o důvody jiné.“
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v daném případě rozsudek Městského soudu
v Praze v převážné míře neobstojí, a bude tak na Městském soudu v Praze, aby v novém
rozhodnutí námitky stěžovatele náležitým způsobem vypořádal a správní orgán zavázal
srozumitelným právním názorem reflektujícím výsledek posouzení žalobou nastolených právních
otázek.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. ).
V Brně dne 24. října 2012
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu