ECLI:CZ:NSS:2009:3.ADS.82.2009:113
sp. zn. 3 Ads 82/2009 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: Ing. M.
L., zastoupeného JUDr. Evou Pálkovou, advokátkou se sídlem 1. máje 623/19, Kroměříž, proti
žalované: Všeobecná zdravotní pojišťovna, se sídlem Orlická 4/2020, Praha 3, o přezkoumání
rozhodnutí rozhodčího orgánu žalované ze dne 24. 5. 2006, č. j. 3701/06/Ma, o kasační stížnosti
žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2008, č. j. 10 Ca 370/2006 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaná se včas podanou kasační stížností domáhá zrušení shora označeného rozsudku
Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno její rozhodnutí ze dne 24. 5. 2006, č. j. 3701/06/Ma.
Uvedeným rozhodnutím nevyhověl rozhodčí orgán žalované žádosti žalobce o odstranění
tvrdosti – o prominutí penále ve výši 706 466,48 Kč vyměřeného platebním výměrem VZP ČR,
územního pracoviště Kroměříž ze dne 2. 3. 2006, č. 2140600089. Rozhodnutí o žádosti
o prominutí penále rozhodčí orgán neodůvodnil.
Městský soud v Praze především zkoumal, zda jsou v daném případě splněny podmínky
řízení, zejména zda není rozhodnutí o odstranění tvrdosti dle §53 odst. 4 zákona č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“) vyloučeno ze soudního
přezkumu. Vycházel přitom z rozsudků zdejšího soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j. 6 A 69/2000-55,
a ze dne 31. 7. 2007, č. j. 8 Afs 127/2005 - 65, týkajících se rozhodnutí o prominutí da ně
podle §55a daňového řádu (ve kterých soud argumentoval mimo jiné usnesením rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, jenž se týkalo
rozhodování o udělení státního občanství). Jedním ze závěrů naposledy uvedeného usnesení bylo,
že i rozhodnutí správního orgánu v případech, kde účastník řízení nemá právní nárok
na vyhovění žádosti, může zasahovat do právní sféry tohoto žadatele, a pokud tak činí,
je rozhodnutím ve smyslu ust. §65 s. ř. s., a podléhá tudíž soudnímu přezkumu. Tyto závěry
lze podle Městského soudu v Praze vztáhnout i na rozhodnutí žalované v projednávané věci.
V dalších úvahách vyšel Městský soud v Praze z §53a odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb.
a §180 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Podle prvně jmenovaného ustanovení
se sice na řízení o prominutí pokuty, přirážky k pojistnému nebo penále nevztahují obecné
předpisy o správním řízení, podle soudu je však nutno zohlednit rovněž posléze uvedené
ustanovení správního řádu, podle něhož tam, kde se podle dosavadních právních předpisů
postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení
v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona
včetně části druhé. §180 odst. 1 správního řádu te dy odstranil již dříve Ústavním soudem
konstatovanou protiústavnost takových ustanovení zákona, která vylučují použití obecných
procesních předpisů, aniž by zároveň byla stanovena komplexním způsobem úprava jiná
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, č. j. Pl. ÚS 21/04).
Rozhodování o odstranění tvrdosti podle zákona č. 48/1997 Sb. je pak podle Městského
soudu v Praze právě takovým případem, jaký má §180 odst. 1 správního řádu na mysli. Zákon
č. 48/1997 Sb. totiž sice stanoví, že na řízení o pro minutí penále se nevztahují obecné předpisy
o správním řízení, avšak veškerý další postup pro řízení upravuje pouze stanovením,
že rozhodnutí je rozhodnutím konečným. V otázkách, jejichž řešení je nezbytné, je proto třeba
aplikovat správní řád, což pro projednávanou věc zejména znamená, že rozhodnutí o žádosti
o odstranění tvrdosti musí obsahovat odůvodnění ve smyslu §68 odst. 3 správního řádu.
Z vyjádření žalované k žalobě je podle soudu patrné , že hlavním důvodem zamítnutí
žádosti bylo neuhrazení dlužného pojistného. Z textu podané žaloby však vyplývá, že žalobce
si tohoto důvodu nebyl dostatečně vědom, neboť proti němu žádným způsobem nebrojil.
Odůvodnění:
rozhodnutí je pak nutné i s ohledem na možnost následného soudního přezkumu.
Aby mohl soud rozhodnutí přezkoumat a ověřit, zda přezkoumávané rozhodnutí není projevem
libovůle správního orgánu, musí v prvé řadě obsahovat odůvodnění, neboť pouze z něj
může soud seznat důvody a úvahy správního orgánu, které jej vedly k závěru uvedenému
ve výroku rozhodnutí.
Nadto soud konstatoval, že žalobce ve své žádosti o prominutí penále
nijak nespecifikoval výši tohoto penále, žádal však o „prominutí celkového penále“. Z vyúčtování
ze dne 30. 11. 2005 přitom vyplývá, že ke dni tohoto vyúčtování činil dluh na penále je ště dalších
204 620,52 Kč vyměřených dříve vydaným platebním výměrem. Předmět žádosti o prominutí
penále však nebyl přes tuto nejasnost ze strany žalovaného nijak upřesněn, a z napadeného
rozhodnutí tak není zcela zřejmé, zda žalovaná skutečně rozhodovala o tom, co bylo předmětem
žalobcovy žádosti.
Městský soud v Praze proto rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadla žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížností z důvodu vymezeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní ho řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), tj. pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem. Při srovnávání rozhodnutí rozhodčího orgánu VZP ČR podle §53a zákona
č. 48/1997 Sb. a rozhodnutí o udělení státního občanství opomněl podle žalované Městský soud
v Praze tu skutečnost, že zákon č. 194/1949 Sb., o nabývání a p ozbývání státního občanství,
ve svém textu nevylučuje ani nevylučoval použití předpisů o správním řízení. §53a zákona
č. 48/1997 Sb. však použití obecných předpisů o správním řízení výslovně vylučuje. V případě
žádosti o prominutí penále proto nemůže rozhodnutí kolidovat se správním řádem, jak dovodil
Městský soudu v Praze.
Vyloučení použití obecných předpisů o správním říz ení pak podle názoru stěžovatelky
vylučuje rozhodování o odstranění tvrdosti ze soudního přezkumu podle §70 písm. f) s. ř. s.
Obdobně je řešeno i prominutí penále v zákoně č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení (§104ch odst. 4), kde rozhodnutí o prominutí penále nemusí obsahovat
odůvodnění a opravné prostředky se proti němu nepřipouštějí a rovněž se na toto řízení
nevztahuje správní řád. Zákon č. 48/1997 Sb. pak náležitosti rozhodnutí o prominutí penále
nestanoví.
Rozhodnutí o odstranění tvrdosti bylo proto podle žalované vydáno v souladu s platnými
právními předpisy a Městský soud nepostupoval správně, pokud jej zrušil a věc vrátil k novému
projednání žalované, zejména když by ani v novém ř ízení žalované nezbylo než rozhodnout
stejně. Rozhodčí orgán žalované byl při svém rozhodování vázán konkrétní procesní normou,
a to §53a odst. 3 záko na č. 48/1997 Sb., podle které nemůže rozhodnutím prominout penále,
není-li uhrazeno dlužné pojistné do dne vydání rozhodnutí. Zákon v tomto případě neposkytuje
rozhodujícímu orgánu prostor pro správní úvahu.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského s oudu v Praze
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Současně navr hla, aby byl její kasační stížnosti
přiznán odkladný účinek ve smyslu §107 s. ř. s., neboť je toho názoru, že pro něj existují důvody.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu uplatněných stížních bodů, avšak po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
Jak již dříve Nejvyšší správní soud judikoval, postupují zdravotní pojišťovna
nebo její rozhodčí orgán při podání žádosti o odstranění tvrdostí zákona tak, že nejprve
zkoumají, zda není dán některý z důvodů uvedených v odstavci 3. Pokud některý z těchto
důvodů dán je, pak žádost zamítnou, protože pro odstranění tvrdosti zákona nejsou splněny
základní zákonné podmínky.
Pokud zdravotní pojišťovna nebo její rozhodčí orgán dospějí k závěru, že v konkrétním
případě není dán žádný z důvodů uvedených v §53a odst. 3, pak přistoupí ke správnímu uvážení,
zda v konkrétním případě je dán důvod pro odstranění tvrdostí zákona a rozhodnou o úplném
či částečném odstranění tvrdosti, nebo tuto žádost zamítnou.
Na rozhodování podle §53a zákona č. 48/1997 Sb. pak dopadá ustanovení §180 odst. 1
správního řádu, ze kterého je třeba dovodit, že náležitostí rozh odnutí, jímž se zamítá žádost
o odstranění tvrdosti, je jeho odůvodnění, které musí obsahovat přiměř eně náležitosti stanovené
v §68 odst. 3 správního řádu. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2009,
č. j. 3 Ads 123/2008 - 79, www.nssoud.cz.).
K tomu lze dodat, že zákon č. 48/1997 Sb. se stal součástí pr ávního řádu v době,
kdy správní soudnictví bylo upraveno v části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního
řádu (dále jen „o. s. ř.“). To ve svém ust. §248 odst. 2 písm. i) (ve znění účinném do 31. 12. 2002)
výslovně vylučovalo z přezkumu „rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není nárok, nebo o žádostech
o odstranění tvrdosti zákona, zejména rozhodnutí finančních orgánů o úlevách na odvodech, daních a poplatcích“ .
Dnem 1. 1. 2003 však nabyl účinnosti soudní řád správní, který již takové či obdobné ustanovení
neobsahoval. V §70 s. ř. s. rozhodnutí o odstranění tvrdosti zákona uvedena nejsou a výluku
nebylo možné dovodit ani z §65 s. ř. s. upravujícího žalobní legitimaci.
Výše uvedené pak vedlo ke změně rozhodovací praxe správních soudů, jak v odůvodnění
napadeného rozsudku podrobně popsal Městský soud v Praze, a to v tom smyslu,
že i rozhodnutím jmenovaná v dříve platném §248 odst. 2 písm. i) občanského soudního řádu
soudnímu přezkumu podléhají, neboť jsou nepochybně s to zasáhnout subjektivní veřejná práva
svých adresátů. Z toho pak vyplýval rovněž požadavek na odůvodnění těchto rozhodnutí,
neboť bez náležitého odůvodnění byla a priori nepřezkoumatelná.
Dnem 1. 1. 2006 nakonec nabyl účinnosti nový správní řád, který ve svém ust. §180
odst. 1 stanovil, že i tam, kde zvláštní zákony obecná ustanovení o správním řízení výslovně
vylučovaly z užívání, se nyní úprava obsažená ve správním řádu uplatní , pokud tyto předpisy
řízení v celém rozsahu samy neupravují.
Závěr Městského soudu v Praze, že napadené rozhodnutí žalované soudnímu přezkumu
podléhá, resp. že toto rozhodnutí musí obsahovat odůvodnění, je tedy zcela správný.
Ke konkrétním námitkám stěžovatelky pak Nejvyšší správní soud uvádí následující:
V prvé řadě je nutno rozlišovat mezi posouzením podmínek řízení na straně jedné
a věcným posouzením na straně druhé. V projednávané věci nebyla předmětem přezkumu
správními soudy otázka věcné správnosti rozhodnutí žalované, předmětem sporu bylo,
zda její rozhodnutí o prominutí penále je rozhodnutím podléhajícím soudnímu přezkoumání
či nikoli, a pokud ano, jaké důsledky z tohoto závěru pro její rozhodovací činnost vyplývají.
Namítá-li dále stěžovatelka, že vyloučení použití obecných předpisů o správním řízení
zakládá výluku ve smyslu §70 písm. f) s. ř. s., není tomu tak. Jednak bylo ust. §53a odst. 5
zákona č. 48/1997 Sb. nepřímo novelizováno výše citovaným §180 odst. 1 správního řádu,
a neplatí tudíž premisa stěžovatelčina názoru, jednak podle §70 písm. f) s. ř. s. jsou ze soudního
přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon.
Žádný zákon, ani zákon č. 48/1997 Sb., však výslovně rozhodování o prominutí penále ve věcech
všeobecného zdravotního pojištění ze soudního přezkumu v současné době nevylučuje.
Ani tato námitka tedy není důvodná.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Městského soudu v Praze netrpí vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
Za této procesní situace již Nejvyšší správní soud nerozhodoval samostatně o návrhu
stěžovatelky na přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, žalobci prokazatelně žádné náklady v souvislosti
s řízením o kasační stížnosti nevznikly. Soud proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal
žádnému z účastníků (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu