ECLI:CZ:NSS:2010:3.ANS.10.2010:113
sp. zn. 3 Ans 10/2010 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobců: a) Ing. L. M., b)
Ing. K. M., zastoupených Mgr. Janem Válkem, advokátem se sídlem Praha 9, Ocelářská 799,
proti žalovanému: Městský úřad Dobříš, odbor výstavby, se sídlem Dobříš, Mírové nám. 119,
o vydání rozhodnutí žalovaného, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu
v Praze ze dne 31. 8. 2009, č. j. 44 Ca 9/2009 - 86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadli žalobci v záhlaví uvedený rozsudek Krajského
soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jejich žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
V ní se žalobci domáhali, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí v řízení
o odstranění stavby řadového rodinného domu Dobříš, Západní, na pozemku st. p. 3406
a parc. č. 1125/42 v k. ú. Dobříš, které zahájil žalovaný opatřením ze dne 6. 10. 2008, č.j. MDOB
21033/2008/Koš. Žalovaný vydal a) rozhodnutí ze dne 5. 6. 2008, č.j. MDOB/2569/2005/
VYST, kterým zastavil stavební řízení na stavbu zpevněných ploch – veřejně nepřístupných
Dobříš, Západní, na pozemcích parc. č. 1125/16, 1125/21, 1125/46, 1125/49, 1125/50, 1125/51
v katastrálním území Dobříš, b) vydal rozhodnutí ze dne 5. 6. 2008, č.j. MDOB/6049/2003/
VYST-Koš, kterým zastavil stavební řízení na stavbu dvou bytových domů a sedmi rodinných
domů včetně napojení na inženýrské sítě. Žalovaný zahájil řízení o odstranění stavby pouze
na část uvedených staveb, které byly a jsou realizovány bez stavebního povolení, a to opatřením
ze dne 6. 10. 2008 na stavby zpevněných ploch – veřejně nepřístupných Dobříš, Západní,
na pozemcích parc. č. 1125/16, 1125/21, 1125/46, 1125/49, 1125/50, 1125/51 v katastrálním
území Dobříš, na stavbu řadového rodinného domu Dobříš, Západní, na pozemku st. p. 3406,
parc. č. 1125/42 v k. ú. Dobříš a na stavbu řadového rodinného domu Dobříš, Západní,
na pozemku st. p. 3400, parc. č. 1125/4 v k. ú. Dobříš. Podle žalobců uplynula nejpozději dne
5. 12. 2008 lhůta pro vydání rozhodnutí tak, jak stanoví §71 odst. 3 písm. a) správního řádu,
žalovaný však dosud nerozhodl. Žalobci se dvakrát obrátili na Krajský úřad Středočeského kraje,
jakožto odvolací orgán, se žádostí o ochranu před nečinností žalovaného podle §80 správního
řádu. Ten žádosti nevyhověl a přípisem ze dne 9. 1. 2009, č. j. 003371/2009/KUKS sdělil,
že nečinnost neshledal. Usnesením ze dne 22. 12. 2008 žalovaný předmětná řízení o odstranění
stavby přerušil.
Krajský soud vycházel z následujícího skutkového stavu:
Dne 6. 10. 2008 bylo zahájeno řízení o odstranění stavby řadový rodinný dům, Dobříš,
Západní, na pozemku st. p. 3406 a parc. č. 1125/42 v k. ú. Dobříš.
Dne 18. 11. 2008 podali vlastníci stavby, Ing. L. a S. K., žádost o její dodatečné povolení.
Na základě této žádosti žalovaný řízení o odstranění stavby usnesením ze dne 18. 12. 2008
přerušil podle §129 odst. 3 stavebního zákona.
Dne 18. 2. 2009 přerušil žalovaný podle §129 odst. 3 stavebního zákona řízení zahájené
podáním ze dne 18. 11. 2008 ve věci dodatečného povolení stavby rodinného domu
do pravomocného rozhodnutí ve věci dělení a scelování pozemku na základě žádosti vlastníků
ze dne 9. 2. 2009.
Podáním ze dne 6. 1. 2009 požádali žalobci Krajský úřad Středočeského kraje o ochranu
před nečinností správního orgánu, ve které se dožadovali, aby krajský úřad přikázal stavebnímu
úřadu vydat v řízení o odstranění stavby rozhodnutí, nebo aby sám namísto nečinného
stavebního úřadu rozhodl. Přípisem ze dne 9. 1. 2009 krajský úřad žalobcům sdělil, že důvody
pro přijetí opatření proti nečinnosti neshledal. Proto podali žalobci výše citovanou žalobu
ke Krajskému soudu v Praze.
Na základě takto zjištěného skutkového stavu dospěl krajský soud k závěru
o nedůvodnosti podané žaloby. Podle §79 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), se lze domáhat, aby soud uložil žalovanému správnímu orgánu povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, má-li podle žalobního tvrzení žalovaný povinnost
vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Tato podmínka pro uložení povinnosti žalovanému správnímu
orgánu vydat rozhodnutí v řízení o odstranění stavby v projednávané věci splněna není.
Stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby, pokud stavebník nebo vlastník stavby
požádá o její dodatečné povolení a předloží podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti
o stavební povolení. Stavební úřad pak vede řízení o podané žádosti. Ust. §111 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), umožňuje
stavebnímu úřadu vyzvat stavebníka k odstranění nedostatků podané žádosti o dodatečné
povolení stavby a stanovit mu k tomu přiměřenou lhůtu.
Z podané žaloby i všech předložených dokladů vyplývá, že žalovaný postupoval v souladu
s §129 a §111 stavebního zákona. Soud v projednávané věci neshledal nečinnost žalovaného.
Žalovaný v souladu s §129 odst. 3 stavebního zákona přerušil řízení o odstranění stavby
a ke dni rozhodnutí krajského soudu neměl povinnost vydat v této věci rozhodnutí ve věci samé.
Soud proto žalobu podle §81 odst. 3 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
Rozsudek Krajského soudu v Praze napadli žalobci (dále též „stěžovatelé“) kasační
stížností z důvodu vymezeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které namítají zejména
nezákonnost rozhodnutí o přerušení řízení o odstranění stavby. Podle §129 odst. 3 stavebního
zákona stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby pouze v případě, že jsou splněny
kumulativně tři podmínky: jde o stavbu uvedenou v odstavci 2 téhož ustanovení, stavebník
nebo vlastník požádá o její dodatečné povolení a stavebník nebo vlastník předloží podklady
ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. Je nepochybné, že žádost o dodatečné
povolení stavby nebyla minimálně do 18. 12. 2008 doložena vůbec žádnými dokumenty.
Nejméně poslední ze zákonných podmínek tedy nebyla splněna, a přerušení řízení je proto
podle stěžovatelů nezákonné.
Žalovaný opřel svůj postup pouze o §129 odst. 3 stavebního zákona. Pokud by mělo
dojít k přerušení řízení v důsledku učiněné výzvy k doplnění podkladů podle §111 odst. 3
stavebního zákona, jak dovodil správní soud, nebylo by možné přerušit řízení podle §129 odst. 3
stavebního zákona, ale bylo třeba přerušit řízení podle §64 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád“). K tomu zcela zjevně nedošlo a argumentace
ustanovením §111 stavebního zákona se tak objevuje poprvé až v napadeném rozsudku.
I pokud by žalovaný učinil reálně výzvu podle §111 odst. 3 stavebního zákona, nebyl
by to podle stěžovatelů důvod k přerušení řízení o odstranění stavby, ale pouze důvod
k přerušení řízení o podané žádosti o dodatečné povolení stavby. Stavební úřad by byl nicméně
povinen vydat rozhodnutí ve věci samé v řízení o odstranění stavby, protože toto řízení nebylo
přerušeno podle §129 odst. 3 stavebního zákona a stavební úřad tak byl povinen ve vedení
tohoto řízení řádně pokračovat.
Nedostatky rozhodnutí o přerušení řízení o odstranění stavby je dle názoru stěžovatelů
nutno hodnotit též z hlediska zásady vyplývající z čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Nezákonné rozhodnutí o přerušení řízení pak nemůže vyvolávat žádné právní účinky, z čehož
podle nich vyplývá, že povinnost žalovaného vydat rozhodnutí ve věci samé v zákonem
stanovené lhůtě zůstala vydáním takového rozhodnutí nedotčena.
Pro úplnost stěžovatelé dodali, že jejich odvolání proti rozhodnutí o přerušení řízení
Krajský úřad Středočeského kraje zamítl. Proti tomuto rozhodnutí není přípustný žádný další
opravný prostředek a soudní přezkum je vyloučen. Jediným prostředkem ochrany práv
stěžovatelů proto byla a je žaloba na ochranu proti nečinnosti. V rámci řízení o ní je pak podle
stěžovatelů třeba jako předběžnou otázku posoudit zákonnost usnesení o přerušení řízení ze dne
18. 12. 2008. Pokud pak správní soud zjistí, že toto usnesení je nezákonné, musí být jediným
logickým důsledkem to, že bude žalovanému nařízena povinnost rozhodnout o odstranění
stavby, kterou sám dobrovolně nerespektuje.
Nezákonnost postupu žalovaného dokresluje podle stěžovatelů i fakt, že řízení o podané
žádosti o dodatečné povolení stavby bylo rovněž přerušeno s tím, že probíhá řízení o předběžné
otázce (řízení o dělení a scelování pozemků), které bylo zahájeno na základě žádosti vlastníků
stavby. V tomto řízení jde o to, že má být k pozemkům st. p. 3406 a parc. č. 1125/42
v k. ú. Dobříš připojena část okolního chodníku (pozemku parc. č. 2532/2), neboť stavba
předmětného řadového rodinného domu překračuje limity maximální zastavěnosti stanovené
územním plánem. Z toho plyne, že v době zahájení řízení o odstranění stavby, ani v době podání
žádosti o jeho dodatečné povolení, ani v době přerušení řízení o odstranění stavby nebyla
předmětná stavba v souladu se záměry příslušného územního plánu, a nemohla tak být splněna
základní podmínka pro přerušení řízení o nařízení odstranění stavby dle §129 odst. 2 písm. a)
stavebního zákona.
Stěžovatelé proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ke kasační stížnosti stěžovatelů se vyjádřil žalovaný přípisem ze dne 10. 2. 2010.
Má za to, že výklad ustanovení stavebního zákona a správního řádu, tak jak byl proveden
stěžovateli v kasační stížnosti, postrádá oporu v zákoně a přehlíží jak základní zásady správního
řízení, tak zejména povinnosti správních orgánů podle §37 odst. 3 a §45 odst. 2 správního řádu.
Kromě toho odhlíží od možnosti postupovat v řízení o dodatečném povolení stavby obdobně
jako ve stavebním řízení podle §111 až 115 stavebního zákona, tedy i podle §111 odst. 3 tohoto
zákona. Usnesení o přerušení řízení ze dne 18. 12. 2008 (vypraveno 22. 12. 2008) bylo vydáno
plně v souladu se zákonem. Ustanovení §129 odst. 3 nelze podle žalovaného vykládat
jako sankční postih přímého nařízení odstranění stavby za nepředložení úplné žádosti
o dodatečné povolení, odtrženě od ustanovení, na jejichž základě byla provedena výzva
k doplnění žádosti a přerušeno řízení o dodatečném povolení stavby. Nařízení odstranění stavby
by bylo v souladu se zákonem možné teprve v případě, že by žádost nebyla ve stanovené lhůtě
doplněna a podklady pro vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby by tak neodpovídaly
§129 odst. 3 stavebního zákona. Teprve po zastavení řízení o dodatečném povolení stavby
podle §66 odst. 1 správního řádu by bylo možné mít za to, že žadatel o dodatečné povolení
stavby nepožádal.
Žalovaný je toho názoru, že podle §79 s. ř. s. se nelze domáhat uložení povinnosti
stavebnímu úřadu, aby vydal rozhodnutí ve věci samé (tj. nařídil odstranění stavby), u které bylo
zrušeno pravomocné stavební povolení, dokud nebylo pravomocně rozhodnuto o zamítnutí
žádosti o dodatečné povolení stavby, popř. nebylo řízení o vydání dodatečného povolení
pravomocně zastaveno. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §129 odst. 3 stavebního zákona u stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí
nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, stavební
úřad zahájí řízení o jejím odstranění. Pokud půjde o stavbu uvedenou v odstavci 2, stavebník
nebo vlastník požádá o její dodatečné povolení a předloží podklady ve stejném rozsahu
jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení
o podané žádosti; v tomto řízení postupuje podle §111 až 115 (stavební řízení). Bude-li stavba
dodatečně povolena, řízení o odstranění stavby zastaví.
Stěžovatelé jsou si v daném případě vědomi, že rozhodnutí o přerušení řízení
je z přezkumu správními soudy vyloučeno jako rozhodnutí, jímž se pouze upravuje řízení
[§70 písm. c) s. ř. s.], jsou však toho názoru, že takové rozhodnutí (jeho zákonnost) je přesto
nutné posoudit, neboť jen tak bude možné učinit si úsudek o nečinnosti správního orgánu.
Tuto konstrukci je třeba odmítnout jako chybnou.
Správní orgán je nečinný tehdy, nevydá-li rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě (§80 odst. 1
správního řádu). Smyslem rozhodnutí o přerušení řízení je pak zabránit možnému běhu lhůt –
pro účastníky, jako i pro správní orgán – nastanou-li zákonem předvídané okolnosti, které mohou
být (budou) dlouhodobějšího charakteru a které představují ve vztahu k rozhodnutí o věci
překážku řízení (typicky nedostatky žádosti, nezaplacení poplatku za řízení, potřeba zodpovězení
předběžné otázky apod.). Rozhodnutím o přerušení řízení se tedy správní řízení nekončí,
ani jím není nijak zasaženo hmotněprávní postavení účastníka správního řízení. Po odpadnutí
překážky správní orgán v řízení pokračuje a, jsou-li pro to splněny podmínky, vydá rozhodnutí
ve věci samé. Z uvedeného vyplývá, že přeruší-li správní orgán řízení, nemůže na něj být
nahlíženo jako na nečinný, neboť lhůty pro vydání rozhodnutí počnou opět běžet teprve
po odpadnutí překážky, která byla důvodem přerušení řízení.
Samotný fakt přerušení řízení je pak skutečností, kterou správnímu soudu nepřísluší
jakkoli posuzovat, neboť rozhodnutí o přerušení řízení je ze soudního přezkumu vyloučeno.
Argumentace stěžovatelů, podle níž by měl správní soud přesto takové rozhodnutí přezkoumat,
aby si mohl učinit úsudek o tvrzené nečinnosti, by fakticky vedl k obcházení zákona, resp. dával
žalobci k dispozici právní prostředek, který soudní řád správní neupravuje. Žalobce může podat
buď žalobu proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. [která by byla v daném případě nepřípustná
podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. c) s. ř. s.], anebo žalobu proti nečinnosti
správního orgánu, pokud tento nevydá rozhodnutí v zákonné lhůtě a žalobce bezvýsledně
vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu k jeho ochraně
proti nečinnosti stanoví (§79 odst. 1 s. ř. s.). Posléze uvedeným způsobem postupovali
stěžovatelé, fakticky se však domáhají jakési kombinace obou řízení, ve které by bylo rozhodnutí
o přerušení řízení označeno za nezákonné (nulitní), aby následně bylo možné konstatovat
nečinnost žalovaného. Takový požadavek jde však ultra legem a je proto třeba jej odmítnout
jako nepřijatelný.
Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Krajského soudu v Praze netrpí vadou podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a kasační
stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl v řízení před Nejvyšším
správním soudem plný úspěch, žádné náklady přesahující rámec jeho běžné činnosti
mu však v souvislosti s řízením o kasační stížnosti prokazatelně nevznikly, Nejvyšší správní soud
mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. července 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu