ECLI:CZ:NSS:2010:3.ANS.30.2010:91
sp. zn. 3 Ans 30/2010 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: T-Mobile Czech
Republic a.s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem
Hromkem, Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, o žalobě na ochranu proti nečinnosti
předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, č. j. 9 Ca 274/2009 – 43,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze č. j. 9 Ca 274/2009 - 43 ze dne 29. 4. 2010
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označené usnesení
Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta žaloba, kterou se žalobce domáhal ochrany
proti nečinnosti předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu v řízení o rozkladu žalobce
ze dne 27. 4. 2009 proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 3. 3. 2009,
č. j. 7 832/2009-634/V. vyř.
V žalobě žalobce namítal, že ačkoliv vydání rozhodnutí o rozkladu je jednoduchou věcí,
o které mohlo být rozhodnuto v zákonné lhůtě třiceti dnů stanovené zákonem č. 500/2004 Sb.,
správním řádem (dále „správní řád“), předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu
je v řízení o podaném rozkladu nečinný a dosud o něm nerozhodl.
Městský soud v Praze po posouzení věci dospěl k závěru, že žalobu je nutno odmítnout,
neboť žalobce nesplnil zákonem stanovenou podmínku pro podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu, kterou je podle §79 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále „s. ř. s.“) bezvýsledné vyčerpání prostředků, který správní řád stanoví k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu. Podle soudu je totiž Rada Českého telekomunikačního úřadu
podle §178 odst. 1 věty dru hé správního řádu nadřízeným orgánem předsedy Rady Českého
telekomunikačního úřadu, neboť jí podle §107 odst. 8 písm. b) bodu 1 zákona č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích, přísluší rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím
vydaných předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu tedy též o odvoláních podaných
proti těm rozhodnutím, které předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vydává v prvním
stupni. Rada Českého telekomunikačního úřadu je tak podle §178 odst. 1 věty druhé spr ávního
řádu nadřízeným správním orgánem ve vztahu ke svému předsedovi, neboť rozhoduje
o odvoláních proti jeho rozhodnutí. Nelze akceptovat názor, že předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu má nadřízený orgán určený podle §178 odst. 1 věty druhé spr ávního
řádu jen někdy, tj. pouze v řízeních, ve kterých rozhoduje jako správní orgán I. stupně. Lze–li
správnímu orgánu určit nadřízený orgán, je nutno toto určení vztáhnout na veškerá správní
řízení, nikoli některá z nich (ad hoc). U žalovaného se nejedná o případ, kdy správní orgán
nemá jiný nadřízený správní orgán, kdy je vedoucí ústředního orgánu státní správy (typicky
ministr) sám sobě nadřízeným orgánem podle §178 odst. 2 správního řádu. Postup pro určení
nadřízeného orgánu podle §178 odst. 2 správního řádu se uplatní pouze tehdy, nelze–li nadřízený
správní orgán určit podle odstavce 1 téhož ustanovení.
Žalobce se tak měl obrátit na Radu Českého telekomunikačního úřadu jakožto nadřízený
orgán předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu se žádostí o uplatnění opatření
proti nečinnosti v řízení o předmětném rozkladu. Tohoto práva však nevyužil, bezvýsledné
vyčerpání procesních prostředků, které měl žalobce k ochraně proti nečinnosti k dispozici
ve správním řízení, je podle §79 odst. 1 s. ř. s. nezbytnou podmínkou řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu. Na podporu svých závěrů odkázal soud na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100, ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 2 Ans 5/2009 - 59, ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 - 86 a neztotožnil se závěry
rozsudku téhož soudu ze dne 28. 11. 2008, č. j. 4 Ans 1/2008 - 63.
Městský soud v Praze proto podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu odmítl,
protože nebyla splněna podmínka řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
spočívající v bezvýsledném vyčerpání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti předsedy Rady
Českého telekomunikačního úřadu v řízení o rozkladu, kterou žalobce mohl podat u Rady
Českého telekomunikačního úřadu jakožto orgánu nadřízeného předsedovi Českého
telekomunikačního úřadu.
Stěžovatel důvody své kasační stížnosti podřadil pod ustan ovení §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. Usnesení o odmítnutí žaloby považuje za nezákonné, neboť soud do kategorie procesních
podmínek nesprávně řadí i podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví stěžovateli k ochraně proti nečinnosti
správního orgánu. Stěžovatel poukázal na rozsudek zdejšího soudu č. j. 4 Ans 12/2009 - 10
ze dne 27. 11. 2009 a namítal, že nevyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti v rámci
správního řízení není podmínkou řízení, jejíž absence by bránila meritornímu projednání
a rozhodnutí o žalobě na ochranu proti nečinnosti a byla tak způsobilým důvodem pro odmítnutí
žaloby, naopak má charakter materiální podmínky možnosti ús pěšného prosazení žaloby,
která má toliko vliv na procesní úspěch žalobce ve věci samé. Pokud by i bylo možno dovodit,
že podmínka stanovená v §79 odst. 1 s. ř. s. je podmínkou v procesním slova smyslu,
pak i tuto podmínku stěžovatel bezezbytku splnil, když v projednávané věci nebylo nadřízeného
orgánu, vůči němuž by bylo lze takový prostředek obrany proti nečinnosti v rámci správního
řízení uplatnit. Stěžovatel upozornil na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2008,
č. j. 62 Ca 39/2008 - 102 a uvedl, že v nyní souzené věci je identická situace,
neboť jde o nečinnost žalovaného jakožto ústředního orgánu státní správy, který rozhoduje
o opravném prostředku – rozkladu a nemá již instančně nadřízený správní orgán, který by mohl
přijmout opatření proti jeho nečinnosti.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zejména uvedl, že nadřízeným orgánem
předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu je Rada Českého telekomunikačního úřadu,
což vyplývá z ust. §178 odst. 1 věta druhá správního řádu a z §107 odst. 8 písm. b) bod 1.
zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Pokud předseda Rady Českého
telekomunikačního úřadu rozhoduje jako správní orgán ve II. stupni, tedy o rozkladu
proti rozhodnutí vydanému v I. stupni Českým telekomunikačním úřadem, nelze vycházet z textu
§178 odst. 2 věta poslední správního řádu a dovozovat, že nadřízeným správním orgánem
je v tomto případě předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu sám o sobě. Zákon
č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, vychází z toho, že je mu jako správní orgán
nadřízena Rada Českého telekomunikačního úřadu (§107 odst. 8 písm. b) bod 1 uvedeného
zákona), podle kterého Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje o opravných
prostředcích proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu,
tedy o opravných prostředcích vydaných předsedou Rady Českého telekomunikačního úřadu
v prvním i druhém stupni. Na základě toho je třeba dát před §178 odst. 2 věta poslední
správního řádu přednost smyslu a účelu této zvláštní úpravy, neboť §178 odst. 2 věta poslední
správního řádu se uplatní jen v případě „standardně organizovaných“ ústředních správních úřadů,
tedy takových, které mají v čele „pouze“ ministra nebo jinou osobu. Toto ustanovení se uplatní
z povahy věci jen v případech, kdy již žádný další nadřízený orgán podle zvláštního zákona
neexistuje, což není případ Českého telekomunikačního úřadu.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní
soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Městského soudu
v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Úvodem Nejvyšší správní soud předesílá, že se ztotožňuje s názorem Městského soudu
v Praze o subsidiaritě soudní ochrany poskytované správními soudy. K tomu již v rozsudku
ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 - 100, publikovaném pod č. 1683/2008 Sb. NSS, uvedl,
že „nezbytnou podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je podle ust. §79 odst. 1
s. ř. s. bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků, které má žalobce k ochraně proti nečinnosti k dispozici
ve správním řízení. (…) Uvedená podmínka vychází z celkové koncepce správního soudnictví v České republice,
která je založena na subsidiaritě ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob ve správním
soudnictví oproti ochraně, která je těmto právům poskytována v rámci veřejné správy. Před po užitím některé
z žalob ve správním soudnictví je tedy nutné vždy vyčerpat řádné opravné prostředky či jiné procesní prostředky
nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena
v ust. §5 s. ř. s. a je pak pro jednotlivé typy žalob konkretizována v ust. §68 písm. a), §79 odst. 1
a §85 s. ř. s. Takovým prostředkem ochrany proti nečinnosti je ve správním řízení žádost k nadřízenému
správnímu orgánu podle ust. §80 odst. 3 správního řádu “. Stejné závěry zdejší soud přijal
např. i v rozsudcích č. j. 7 Ans 1/2007 – 100 ze dne 18. 10. 2007 a č. j. 2 Ans 5/2009 - 93
ze dne 10. 2. 2010.
Městský soud v Praze při svém rozhodování v dané věci setrval na závěru, že stěžovatel
nevyčerpal prostředky na ochranu proti nečinnosti podle správního řádu. Z uvedených důvodů
proto přistoupil k odmítnutí žaloby, neboť měl za to, že nejsou dány podmínky řízení, ve smyslu
ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. S tímto hodnocením však Nejvyšší správní soud vzhledem
k povaze projednávané věci již souhlasit nemůže.
Dle §79 odst. 1 věty prvé s. ř. s. „ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení“.
Ustanovení §80 odst. 3 správního řádu poskytuje účastníku řízení právo uplatnit
po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí žádost o opatření proti nečinnosti u nadřízeného
správního orgánu.
Městský soud v Praze v souzené věci za tento nadřízený správní orgán považoval Radu
Českého telekomunikačního úřadu. S určením nadřízeného správního orgánu, tak jak k němu
dospěl Městský soud v Praze, se však Nejvyšší správní soud neztotožnil.
Podle §3 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, je Český
telekomunikační úřad ústředním správním úřadem pro výkon státní správy ve věcech
stanovených tímto zákonem. Podle §107 odst. 1 tohoto zákona má Český t elekomunikační úřad
pětičlennou Radu Českého telekomunikačního úřadu, kdy jeden z členů této Rady je jejím
předsedou, který řídí její činnost a současně jedná jménem Českého telekomunikačního úřad u
a stojí v jeho čele. Z uvedeného vyplývá, že předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu
vystupuje jako vedoucí ústředního správního úřadu a žádný jiný orgán úřadu mu již není
nadřízen. Podle ust. §178 odst. 2 správního řádu se nadřízeným správním orgánem vedoucího
ústředního správního úřadu rozumí vedoucí ústředního správního úřadu.
Za nadřízený orgán předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu nelze považovat
ani Radu samotnou, jak stěžovatel dovozoval na základě ust. §178 odst. 1 správního řádu
ve spojitosti s ust. §107 odst. 8 písm. b) bod 1 zákona č. 127/2005 Sb. Citované ustanovení
zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, stejně jako ust. §123, je nutno
považovat pouze za vymezení kompetencí Rady a jejího předsedy, resp. vymezení jednotlivých
instancí v řízeních podle zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Samotný fakt,
že Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhoduje o opravných prostředcích
proti rozhodnutím vydaným předsedou Rady, tedy neznamená, že je jeho nadřízeným orgánem.
Tento závěr nevyplývá ani z ust. §178 od st. 1 správního řádu, podle něhož je nadřízeným
správním orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon; neurčuje-li jej zvláštní
zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává
dozor. Jak již bylo uvedeno výše, z ust. §107 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích, totiž jednoznačně vyplývá, že první místo v hierarchii orgánů úřadu zastává
předseda Rady.
V souzené věci se tak podle Nejvyššího správního soud u jedná o případ, kdy se stěžovatel
domáhal ukončení nečinnosti toho orgánu, který již neměl nadřízený správní orgán
(resp. kde se podle ust. §178 odst. 2 správního řádu nadřízeným správním orgánem vedoucího
ústředního správního úřadu rozumí vedoucí ústředního správního úřadu), kdy opatření
proti nečinnosti ze strany účastníka správního řízení lze využít, nicméně jeho nevyužití
nevyvolává závěr o nevyužití všech prostředků obrany podle §79 odst. 1 s. ř. s.,
neboť by se jednalo o pouze formální naplnění zákona (§80 správního řádu). Na základě
uvedeného Nejvyšší správní soud považuje podmínku ust. §79 odst. 1 s. ř. s. spočívající
ve vyčerpání prostředků obrany proti nečinnosti za splněnou.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu lze považovat za splněné. Městský soud v Praze proto pochybil,
pokud podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu odmítl.
Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je naplněn kasační
důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a napadené usnesení Městského soudu
v Praze zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.) a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na Městském soudu v Praze tedy nyní bude,
aby v dalším řízení přistoupil k meritornímu projednání věci.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozh odne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu