ECLI:CZ:NSS:2010:3.AO.1.2010:98
sp. zn. 3 Ao 1/2010 - 98
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci navrhovatele:
Ing. V. Š., zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci:
Město České Budějovice, se sídlem České Budějovice, Nám. Přemysla Otakara II. č. 1, 2, zast.,
Mgr. Ing. Martinem Zvěřinou, advokátem se sídlem Dukelská 21, České Budějovice, v řízení o
návrhu na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 35 územního plánu města České
Budějovice v lokalitě 2.8.3. U Špačků v katastrálním území České Budějovice 6, schváleného
usnesením Zastupitelstva města České Budějovice ze dne 10. 9. 2009, č. 183/2009,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem ze dne 19. 11. 2009 se navrhovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy –
změny č. 35 územního plánu města České Budějovice v lokalitě 2.8.3. U Špačků v katastrálním
území České Budějovice 6, schváleného usnesením Zastupitelstva města České Budějovice ze dne
10. 9. 2009, č. 183/2009. Předmětem změny územního plánu je změna funkčního využití
v původním makrobloku 2.8.3.010. z nezastavitelného území zemědělského půdního fondu
dle čl. 85 obecně závazné vyhlášky č. 4/2000, o závazných částech územního plánu města České
Budějovice, a v části původního makrobloku 2.8.3.009. z nezastavitelného území krajinné zeleně
rekreační dle čl. 83 obecně závazné vyhlášky č. 4/2000, o závazných částech územního plánu
města České Budějovice, na jeden nový makroblok 2.8.3.021.z-35 s nově stanoveným funkčním
využitím zastavitelné území s převažujícím charakterem obytným individuálním v předměstí
dle čl. 17 obecně závazné vyhlášky č. 4/2000 o závazných částech územního plánu města České
Budějovice.
Zastupitelstvo podle navrhovatele porušilo při schvalování změny územního plánu §54
odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební
zákon“), neboť tuto vydalo přes rozpor
- s obecně závaznou vyhláškou č. 13/2005, kterou se vyhlašuje závazná část změny č. 10
územního plánu města České Budějovice, kterou se do územního plánu včleňují úpravy
vodohospodářských poměrů s přihlédnutím k důsledkům povodní ze srpna 2002;
- s nesouhlasnými stanovisky a závaznými stanovisky dotčených orgánů státní správy
chránících veřejné zájmy podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, zejména zájmy
ochrany majetku a osob při povodni;
- se strategickými dokumenty Strategie ochrany před povodněmi pro území České
republiky (schváleno usnesením vlády ČR ze dne 19. 4. 2000, č. 382) a Koncepce
protipovodňové ochrany Jihočeského kraje z listopadu 2007.
Obecně závaznou vyhláškou č. 13/2005 byly do územního plánu města včleněny úpravy
vodohospodářských poměrů s přihlédnutím k důsledkům povodní ze srpna 2002. Zároveň byla
změnou č. 10 ÚpnM do územního plánu zapracována nově stanovená záplavová území
a v návaznosti vymezeny různé režimy pro jednotlivé typy území. Pro typ 3 – Území pasivní zóny
Q100 – jsou stanoveny omezující podmínky využití území
takto:„v území je nepřípustné zřizování
obvodově uzavřených urbánních celků a terénních úprav, které působí nebo mohou působit další vzdutí vybřežené
vody při povodni...“.
Vzhledem k tomu, že novou výstavbu v území pasivního rozlivu Q100 lze realizovat
pouze prostřednictvím navážky nad úroveň hladiny Q100, jedná se evidentně o terénní úpravy,
které jsou v rozporu s vyhláškou č. 13/2005 a změnou č. 10 ÚpnM. Navážka na ploše 40 tis. m2
o objemu cca 40 tis. m3 je totiž jednoznačně terénní úpravou, která způsobí vzdutí vody
vybřežené při povodni, zhoršení odtokových poměrů v jiných částech stanoveného záplavového
území a rozšíření záplavového území do ploch, které nyní jeho součástí nejsou. Uvedené
potvrzuje i posudek vlivu plánované výstavby v lokalitě „U Špačků“, zpracovaný na objednávku
budoucího investora Jihočeské realitní, s. r. o.
K zadání změny územního plánu byla vydána negativní stanoviska Krajského úřadu
Jihočeského kraje č. j. KUJCK 13425/2008/0ZZL/2/Sf, ze dne 7. 5. 2008, a č. j. KUJCK
31890/2008 0ZZL/2, ze dne 3. 12. 2008. Obě tato stanoviska jsou nesouhlasná; ve stanovisku
ze dne 3. 12. 2008 je mimo jiné výslovně uvedeno, že navržená změna územního plánu
je v rozporu se změnou č. 10 ÚpnM a s obecně závaznou vyhláškou města č. 13/2005 v čl. 87a
odst. 1. V závěru stanoviska se uvádí, že navrhovaná změna významně zasahuje do území rozlivu
při povodni, aniž jsou dosud realizována komplexní opatření na ochranu před povodněmi.
K zadání změny územně plánovací dokumentace bylo dále vydáno nesouhlasné
stanovisko Magistrátu města České Budějovice, odboru ochrany životního prostředí
č. j. OOŽP/4133/2008/Kre, ze dne 7. 5. 2008, ve kterém oddělení vodního hospodářství mimo
jiné konstatuje, že předmětné území zasahuje z větší části do záplavového území, zvýšení terénu
způsobí zhoršení průběhu povodně ve stávající zástavbě a zároveň dojde ke změně hranic
stávajícího záplavového území. Na možný rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 13/2005
upozorňuje tento orgán státní správy ve svém dalším stanovisku k návrhu změny územního plánu
č. j. OOŽP/2216/2009/Kre, ze dne 6. 3. 2009.
Podle navrhovatele je napadená změna územního plánu rovněž v rozporu se „Strategií
ochrany před povodněmi pro území České republiky“ schválené usnesením vlády ČR č. 382, ze dne
19. 4. 2000, jakož i s „Koncepcí protipovodňové ochrany Jihočeského kraje“, která by měla sloužit
jako podklad při pořizování územně plánovací dokumentace všech stupňů a jejímž cílem
je prevence před povodněmi.
Obytný dům č. p. 351/4 na pozemku parc. č. 611 v katastrálním území České Budějovice
6, jehož je navrhovatel vlastníkem ve společném jmění manželů spolu se Z. Š., se nachází v
záplavovém území Q100 a byl zasažen povodňovými vlnami dne 8. 8. a 13. 8. 2002. Tehdy byly
zatopeny sklepní prostory, při druhé vlně dosahovala hladina vody 50 cm na chodníku a pouze 20
cm pod obytné podlaží. Uvedený stav byl důvodem pro evakuaci členů rodiny po dobu 3 dnů.
Zástavba Havlíčkovy kolonie a Vídeňského předměstí je historicky nevhodně situována vzhledem
k záplavovému území Malše a neexistují efektivní technická opatření k ochraně před povodní.
Tím větší důraz musí být podle navrhovatele kladen na základní preventivní opatření, z nichž je
nejdůležitější nerozšiřování další zástavby v území. Napadené opatření obecné povahy legalizuje
realizaci nových terénních úprav a staveb v úředně vyhlášeném záplavovém území, které zásadně
zmenšují plochy neškodného rozlivu v inundaci nad městem důležité pro snížení hladiny vody při
povodni ve stávající zástavbě. Tato činnost může způsobit posunutí navrhovatelovy nemovitosti
hlouběji do záplavového území s následkem zvýšení hladiny vody při povodni, a tudíž i řádově
vyšších škod na majetku. Zúžení přirozeného průtočného profilu nivy nad městem může mít dále
za následek zvýšení rychlosti proudění při povodni ve stávající zástavbě, a tím i zvýšení míry
ohrožení majetku a osob. Napadené opatření obecné povahy zároveň vytváří podle navrhovatele
závažný precedens pro další stavební aktivity v záplavovém území nad městem.
Navrhovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené opatření obecné povahy
zrušil a žalovanému uložil zaplatit mu náhradu nákladů řízení do tří dnů od právní moci
rozsudku.
Odpůrce se k návrhu vyjádřil podáním ze dne 17. 2. 2010, které bylo zdejšímu soudu
doručeno dne 22. 2. 2010. Napadená změna územního plánu byla podle něj vydaná zákonem
stanoveným způsobem a zastupitelstvo města při jejím vydání nepřekročilo meze své působnosti.
Pořizovatel změny (Magistrát města České Budějovice) a odpůrce postupovali ve všech
procesních etapách v souladu s příslušnými zákony, zejména stavebním zákonem a správním
řádem. Pořizovatel postupoval v souladu s ustanoveními obecně závazné vyhlášky č. 13/2005
a na základě provedených šetření vyhodnotil, že navržená změna nezpůsobí, ani nemůže
způsobit, další vzdutí vybřežené vody při povodni. Změnou územního plánu jsou investorovi
uloženy příslušné podmínky, a napadená změna územního plánu tedy není v rozporu s uvedenou
obecně závaznou vyhláškou.
Důvodné nejsou ani další námitky navrhovatele týkající se tvrzeného nesouladu
napadeného opatření obecné povahy se stanovisky dotčených orgánů státní správy
či koncepčními materiály.
Navrhovatel je vlastníkem nesousedící nemovitosti, která se nachází cca 2,8 km od území
dotčeného napadenou změnou územního plánu směrem po proudu řeky Malše v lokalitě
Lannova. Právě protipovodňová opatření, jejichž vybudování je uloženo vyhláškou č. 13/2005
a částečně realizováno napadenou změnou územního plánu, jsou prostředky, které podle
názoru odpůrce umožní řešit hlavní problémy z hlediska protipovodňové ochrany jak tohoto
území, tak i území dotčeného změnou. Odpůrce proto nesouhlasí s názorem navrhovatele,
že je napadeným opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech. Napadená změna
územního plánu, jejíž součástí je také podmínka předchozího vybudování části protipovodňových
bariér, práva navrhovatele nijak nezkrátila, naopak přispívá k pokračující realizaci
protipovodňových opatření, jejichž smyslem je ochrana i navrhovatelova majetku. Odpůrce
se proto domnívá, že navrhovatel není aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení
napadeného opatření obecné povahy. Odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh
na zrušení napadené změny územního plánu zamítl.
Podle §52 odst. 2 stavebního zákona mohou námitky proti návrhu územního plánu podat
pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně
prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti.
Podle §52 odst. 3 stavebního zákona může každý nejpozději při veřejném projednání
uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést
odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené
námitkou.
Podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. soud usnesením odmítne návrh, jestliže byl podán
osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou, zda jsou v daném případě splněny
podmínky řízení, zejména tím, zda je navrhovatel aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení
napadeného opatření obecné povahy. Po zvážení věci dospěl k závěru, že tomu tak není.
Východiskem bylo Nejvyššímu správnímu soudu zejména usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, které se otázkou
aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podrobně
zabývalo. Rozšířený senát zde vycházel ze znění §101a odst. 1 s. ř. s., podle něhož je návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech opatřením obecné povahy zkrácen. Podle rozšířeného senátu tedy musí navrhovatel
v první řadě „tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy
dotčena“. V případě územních plánů pak musí především „plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi
jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci
myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem
regulace“. Rozšířený senát dále dovodil, že navrhovatelem může být zásadně jen taková osoba,
která má „přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno“.
Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných
majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových
prostor, viz §118 odst. 2 občanského zákoníku) a oprávněný z věcného práva k takovýmto
věcem (majetkovým hodnotám).
Výjimečně je pak podle rozšířeného senátu představitelné, aby aktivní procesní legitimace
byla dána i tehdy, „tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí
věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti
nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování
na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští“. Typicky půjde podle
rozšířeného senátu o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem,
který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku
(např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty
jeho majetku.
Jelikož opatření obecné povahy – na rozdíl od standardního správního rozhodnutí –
směřuje vůči neurčitému počtu adresátů, bylo obecné vymezení aktivní legitimace zakotvené
v §101a odst. 1 s. ř. s. nutné blížeji specifikovat. V případě územního plánování vyšel rozšířený
senát primárně z okruhu tzv. „námitkářů“ podle §52 odst. 2 stavebního zákona, tedy vlastníků
nemovitostí, kterých se návrh územně plánovací dokumentace přímo dotýká (vlastníci pozemků,
na nichž má být realizována veřejně prospěšná stavba apod.) tak, aby byla zachována určitá
návaznost řízení o územním plánu na účastenství v následných řízeních podle stavebního zákona.
Toto – oproti znění §101a s. ř. s. – poměrně úzké vymezení nicméně rozšířil i na osoby,
které sice nejsou vlastníky, či držiteli jiných věcných práv k pozemkům či stavbám nacházejícím
se přímo v území regulovaném navrženou územně plánovací dokumentací, nicméně mohly
by být zamýšlenými aktivitami na tomto území přímo dotčeny na svých právech (typicky
exhalacemi, hlukem etc.). Takové dotčení přitom musí být „z povahy věci myslitelné“ právě územním
plánem s jeho „předmětem, obsahem a způsobem regulace“.
Po zvážení věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že navrhovatel zjevně výše
definované podmínky aktivní legitimace nesplňuje.
Navrhovatel je vlastníkem nemovitostí, které se nenacházejí v území regulovaném
napadeným opatření obecné povahy, nýbrž v území od tohoto prostoru cca 2,5 km vzdáleném.
Při vědomí této vzdálenosti přesto tvrdí, že změnou územního plánu může být na svých právech
přímo dotčen, neboť záměr výstavby v regulovaném území změní povodňové průtoky
(jejich směr a intenzitu) na řece Malši. Tato argumentace se na podkladě výše uvedeného jeví
jako nedostatečná. Navrhovatel nejenže není vlastníkem nemovitostí v regulovaném území,
ale není ani vlastníkem nemovitostí, které by s tímto územím bezprostředně (či vzdáleněji)
sousedily. Vzhledem k charakteru využití území – zástavba převážně rodinnými domy – pak nelze
podle názoru Nejvyššího správního soudu dovodit ani dotčení aktivitami v tomto prostoru
realizovanými, natož pak dotčení přímé, jak požaduje v citovaném usnesení rozšířený senát
zdejšího soudu. Navrhovatelovy nemovitosti se nacházejí v záplavovém území Q100
a bez ohledu na realizaci plánovaného záměru v území regulovaném napadeným opatřením
obecné povahy se v tomto záplavovém území budou nacházet i nadále. Samotná změna
územního plánu tedy na stěžovatelově právním postavení ničeho nemění.
Je proto na místě uzavřít, že navrhovatel nesplnil podmínky aktivní legitimace k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy tak, jak byly definovány v rozhodnutí rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, proto Nejvyšší
správní soud jeho návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako podaný osobou k tomu
zjevně neoprávněnou.
O nákladech rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s.,
tj. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 18. března 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu