ECLI:CZ:NSS:2007:3.AO.2.2007
sp. zn. 3 Ao 2/2007 - 42
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci
navrhovatele: S. r. I. proti odpůrci: Statutární město Brno, odbor územního plánování a
rozvoje Magistrátu města Brna se sídlem Kounicova 67, 601 67 Brno, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – „Úprava směrné části územního plánu města Brna v k.ú. I., lokalita
východně od ulice Č.“, které bylo provedeno žalovaným dne 5. 9. 2005 č.j. OÚPR/V-
436/05/Jaš,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel podal dne 9. 1. 2007 Nejvyššímu správnímu soudu shora uvedený návrh
na zrušení opatření obecné povahy. Uvedl v něm, že je občanským sdružením a podle stanov
„je dobrovolnou organizací lidí sdružujících se za účelem rozvoje I.“ a jedním z jeho
základních cílů je péče o životní prostředí a krajinu. Proto se navrhovatel považuje na základě
čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy za tzv. dotčenou veřejnost a byl tedy zkrácen na svých právech
opatřením obecné povahy vydaným žalovaným, neboť toto opatření umožnilo umístění
prodejny s výrazně větší prodejní plochou a tedy i významně větším vlivem na životní
prostředí (vyšší dopravní intenzita, znečištění ovzduší), přírodu (kácení zeleně) a krajinu
(umístění velké stavby do blízkosti drobné vesnické zástavby). Podrobnosti záměru, které
dokládají očekávaný vliv na životní prostředí, lze najít na webových stránkách. Vzhledem
k tomu se navrhovatel domnívá, že splňuje kritéria oprávněné osoby podle ust. §101a odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Navrhovatel uvedl, že odpůrce oznámil dne 5. 9. 2005 pod zn. S 19/05 změnu
vzájemných hranic návrhových ploch v Územním plánu města Brna v lokalitě východně
od ulice Č. v k.ú. I. Změna byla provedena na základě urbanistické studie Ivanovice - lokalita
východně od ulice Č. Změna byla jistě provedena v souladu s vyhláškou o územním plánu
města Brna, ale při vytváření uvedené urbanistické studie došlo k porušení zákona. Zhotovení
studie zadala soukromá firma (investor záměru „H. m. B. – I.“), nikoli odpůrce. Tím bylo
porušeno ust. §13 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), protože odpůrce nesplnil funkci pořizovatele. Dále bylo porušeno ust. §4 vyhlášky č.
135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, protože
nebyl stanoven obsah a rozsah v zadání urbanistické studie. V této souvislosti neobstojí ani to,
že v podtitulu urbanistické studie bylo uvedeno, že je brána jako dodatek k regulačnímu plánu
městské části B. - I. Žádný takový platný regulační plán podle příslušných předpisů není pro
městskou část platný.
Navrhovatel dále tvrdí, že došlo také k pochybení při provedení změny vzájemného
uspořádání funkčních ploch. To bylo provedeno pouze na základě urbanistické studie a podle
názoru navrhovatele byla porušena tehdy platná obecně závazná vyhláška č. 1/2005, kterou
se mění obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 2/2004 o závazných částech
územního plánu města Brna, která v čl. 4, bod 4.3 uvádí, že vzájemné hranice návrhových
ploch jednotlivých funkcí nejsou vymezeny závazně a je možno je upravovat (při zachování
druhové skladby funkcí) na základě schválené navazující územně plánovací dokumentace
nebo schváleného souborného stanoviska potvrzujícího řešení navržené v 1. etapě této
dokumentace (konceptu nebo urbanistické studie).
Urbanistickou studii nelze považovat za schválené souborné stanovisko ani za
územně - plánovací podklad, protože druhy územně plánovací dokumentace jsou určeny
taxativně ve stavebním zákoně. Navíc v tomto případě nelze použít ust. 9.3., které odkazuje
na již v té době neexistující typ územně plánovací dokumentace (územní plán zóny).
Navrhovatel se tedy domnívá, že žalovaný pochybil, když provedl změnu územního
plánu v jeho směrné části na základě uvedené urbanistické studie a pochybil i při způsobu
jeho provedení. Toto pochybení vedlo k tomu, že byla v lokalitě rozhodnutím stavebního
úřadu B. – I. umístěna stavba „H. m. B. – I.“ a následně toto rozhodnutí potvrzeno žalovaným.
Pokud by žalovaný nepochybil, nemohlo by dojít k umístění stavby. Postup žalovaného tedy
měl výrazný vliv na porušení práv navrhovatele. Navíc od tohoto chybného jednání se odvíjejí
další pochybení, která nejsou předmětem tohoto návrhu, neboť nevedla k vydání opatření
obecné povahy (umístěna byla stavba přesahující i limit 10 000 m2, umožněný urbanistickou
studií, a to v rozporu s vyhláškou zastupitelstva města Brna č. 10/1994 o zeleni v městě Brně),
ale k vydání územního rozhodnutí, které bylo napadeno správní žalobou u Krajského soudu
v Brně.
Navrhovatel tedy navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil opatření obecné povahy
„Úprava směrné části územního plánu města B. v k.ú. I., lokalita východně od ulice Č.“ (zn.
OÚPR/V-436/05-Jaš), které provedl odbor územního plánování a rozvoje Magistrátu města
Brna jako S 19/05.
Odpůrce ve vyjádření popírá důvodnost návrhu.
Uvádí, že v ust. §13 stavebního zákona je stanoveno, co všechno může obec
pořizovat – mimo jiné i územně plánovací podklady, mezi které patří urbanistická studie
(§3 odst. 2 stavebního zákona).
V žádném právním předpisu není stanoveno, že by urbanistickou studii mohl pořizovat
pouze orgán územního plánování; naopak z ust. §3 odst. 1 stavebního zákona a z §3 odst. 4
vyhlášky č. 132/1998 Sb. lze vyvodit, že urbanistickou studii může pořizovat každý
navrhovatel územního rozhodnutí.
V ust. §4 odst. 2 vyhlášky č. 135/2001 Sb. je konstatováno, že obsah a rozsah
urbanistické studie se stanovuje v jejím zadání, nic se však neříká o formální podobě
ani o autorství tohoto zadání, na rozdíl od dříve platné vyhlášky č. 84/1976 Sb. ve znění
pozdějších předpisů, kde bylo v ust. §2 odst. 2 jednoznačně stanoveno, že toto zadání
sestavuje, popřípadě odsouhlasuje orgán územního plánování nebo stavební úřad. Odpůrce
je tedy toho názoru, že urbanistickou studii může pořídit kdokoliv a že využití této studie
pro veřejnoprávní projednání a následnou úpravu směrné části územního plánu města Brna
není v rozporu s žádným právním předpisem.
K námitce navrhovatele, že bylo porušeno ust. čl. 4 odst. 4.3. a čl. 9 odst. 9.3. obecně
závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 2/2004 ve znění obecně závazné vyhlášky
č. 1/2005, odpůrce uvádí, že je třeba použít výklad pojmů uvedený na 1. a 2. straně Přílohy
č. 1 uvedené vyhlášky, podle něhož se pod pojmem „územně plánovací dokumentace zóny“
rozumí „dokumentace zpodrobňující řešení ÚPmB, pořizovaná do 30. 6. 1998 ve formě
územního plánu zóny nebo územního projektu zóny a od 1. 7. 1998 ve formě regulačního
plánu nebo územního plánu vymezené části obce (ve smyslu novely stavebního zákona
č. 83/1998 Sb. a vyhlášky č. 135/2001 Sb.)“.
Odpůrce se tedy domnívá, že nepochybil a provedl změnu územního plánu v souladu
s příslušnými právními předpisy.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda změnu směrné části územního
plánu, jak je navrhovatelem specifikována a která byla provedena v roce 2005, lze považovat
za opatření obecné povahy, které podléhá právnímu režimu ust. §101a s. ř. s. Podle
ust. §101a odst. 1 věty první s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen.
Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že opatření obecné povahy
je správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní
situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, který byl uveřejněn pod č. 740/2006 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud dále dovodil, že schválení či změna územně plánovací
dokumentace jsou opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném
v §101a a násl. s. ř. s. oprávněn Nejvyšší správní soud (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, který byl uveřejněn pod č. 968/2006 Sb. NSS).
Pokud jde o změnu směrné části územního plánu jako opatření obecné povahy,
3. senát Nejvyššího správního soudu je vázán usnesením 2. senátu tohoto soudu ze dne
30. 11. 2006 č. j. 2 Ao 2/2006 - 62. V tomto rozhodnutí byl vyjádřen právní názor,
že z obsahu stavebního zákona jasně plyne, že podkladem územního rozhodnutí je celá
územně plánovací dokumentace (§37, 39), bez ohledu na to, zda se jedná o její závaznou
či směrnou část.
Třetí senát Nejvyššího správního soudu nepovažuje v projednávané věci za nutné
postupovat podle ust. §17 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud dále řešil otázku, zda navrhovateli, který je občanským
sdružením, v jehož stanovách je obsažen cíl chránit přírodu a krajinu, svědčí aktivní žalobní
legitimace, jinak řečeno, zda je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy.
Z pohledu vnitrostátního práva podle názoru Nejvyššího správního soudu z ust. §101a
odst. 1 s. ř. s. žalobní legitimaci navrhovatele nelze dovodit. Vyplývá to i ze srovnání žalobní
legitimace tzv. ekologických iniciativ v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů
podle ust. §65 a násl. s. ř. s. Ust. §65 odst. 1 s. ř. s. („Kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu…“) obsahuje formulaci analogickou s ust. §101a odst. 1 s. ř. s. („Kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen…“).
Podle ustálené judikatury soudů ve správním soudnictví ekologické iniciativy nejsou
nositeli hmotných práv. Mohou úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud,
tvrdí-li, že v řízení byla zkrácena jejich procesní práva. Aktivní žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů se opírá o ust. §65 odst. 2 s. ř. s. („Žalobu proti
rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není
k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen
na svých právech, které jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí.“).
V řízení o zrušení opatření obecné povahy ovšem zákon nezakotvil žalobní legitimaci,
která by byla obdobná či analogická ust. §65 odst. 2 s. ř. s.
Ve vnitrostátním právu je účast veřejnosti (tj. i navrhovatele) omezena pouze na účast
ve správním řízení ve smyslu ust. §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny.
Z části první stavebního zákona, která se týká územního plánování, je zřejmé,
že v tomto procesu se nepostupuje podle správního řádu.
Nejvyšší správní soud tedy dochází k závěru, že aktivní legitimace navrhovatele
podle vnitrostátního práva dána není.
Z hlediska mezinárodního práva (práva mezinárodních smluv) posuzoval Nejvyšší
správní soud, zda aktivní legitimaci navrhovatele lze dovodit z mnohostranné mezinárodní
Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní
ochraně v záležitostech životního prostředí, jejíž překlad do českého jazyka byl uveřejněn
pod č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen „Úmluva“).
Podle čl. 10, části věty před středníkem, Ústavy vyhlášené mezinárodní smlouvy,
k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí
právního řádu. Podle části věty za středníkem, stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného
než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
Toto ustanovení Ústavy má dvojí smysl: jednak prohlašuje určitou, nejvýznamnější
kategorii mezinárodních smluv součástí právního řádu České republiky (výron monistické
teorie vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva), jednak stanoví aplikační přednost
této kategorie mezinárodních smluv před zákonem, jestliže mezinárodní smlouva stanoví
něco jiného než zákon.
Úmluva nesporně náleží do kategorie mezinárodních smluv, které jsou součástí
právního řádu, protože byla vyhlášena, Parlament dal souhlas k její ratifikaci a Česká
republika je jí vázána.
Pokud jde o aplikační přednost mezinárodní smlouvy před zákonem, čl. 10 Ústavy
výslovně neuvádí to, co je nejméně po desetiletí zcela nepochybné v teorii i praxi vztahu
mezinárodního práva (mezinárodních smluv) a vnitrostátního práva. Jde o podmínku,
že ustanovení mezinárodní smlouvy musí být přímo aplikovatelná (obecně je používán pojem
„self-excuting treaty“).
V této souvislosti je třeba si uvědomit, že adresátem mezinárodní smlouvy je stát
(viz čl. 1 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, jejíž český překlad byl uveřejněn
pod č. 15/1988 Sb.) a ten je povinen smlouvy plnit v dobré víře (čl. 26 Vídeňské úmluvy).
Jinak řečeno, adresáty mezinárodní smlouvy nejsou bez dalšího vnitrostátní subjekty
členského státu (fyzické a právnické osoby či soudy) a mezinárodní smlouva je bez dalšího
nezavazuje.
K tomu, aby mezinárodní smlouva, resp. její ustanovení mohla zavazovat i vnitrostátní
subjekty a mohlo být použito aplikační pravidlo o přednostní aplikaci mezinárodní smlouvy
před zákonem, je třeba, jak je shora uvedeno, aby ustanovení té které mezinárodní smlouvy
byla přímo aplikovatelná. Požadavek přímé aplikace znamená, že ustanovení mezinárodní
smlouvy jsou konstruována natolik určitě a jasně, že z nich lze vyvodit práva a povinnosti
vnitrostátních subjektů, aniž by bylo třeba nějakých vnitrostátních opatření.
Nejvyšší správní soud posuzoval Úmluvu ze shora uvedených hledisek a dospěl
k závěru, že Úmluva není mezinárodní smlouvou přímo použitelnou a tudíž nelze uplatnit
pravidlo čl. 10 Ústavy o aplikační přednosti Úmluvy před zákonem.
Již v preambuli Úmluvy se uvádí: „…strany této úmluvy…vyzývajíce zákonodárné
orgány k uplatňování principů této úmluvy ve svých postupech“.
V čl. 1 Úmluvy se uvádí: „…každá smluvní strana zaručí…přístup k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí v souladu s ustanoveními této úmluvy.“
V čl. 3 odst. 1 se uvádí: „Každá strana přijme nezbytná právní, správní a jiná opatření
včetně opatření, která zajistí slučitelnost ustanovení implementujících ustanovení této úmluvy,
jež se týkají informací, účasti veřejnosti a přístupu k právní ochraně, a včetně přiměřených
opatření pro prosazování práva, s cílem zavést a udržet jasný, transparentní a konzistentní
rámec k naplňování ustanovení této úmluvy.“
V čl. 7 Úmluvy se uvádí: „Každá strana přijme prováděcí nebo jiná opatření pro účast
veřejnosti při přípravě plánů a programů, které se týkají životního prostředí…“.
Čl. 9 odst. 2, který se týká přístupu k právní ochraně, je uvozen slovy „Každá strana
v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí…“.
Pokud jde o ekologické iniciativy, čl. 3 odst. 4 uvádí: „Každá strana bude přiměřeným
způsobem uznávat a podporovat sdružení, organizace a skupiny, které podporují ochranu
životního prostředí, a zajistí, aby její vnitrostátní právní řád byl v souladu s tímto závazkem.“
Navrhovatel spatřuje svoji aktivní legitimaci v ust. čl. 2 odst. 5 Úmluvy, které uvádí:
„dotčená veřejnost“ je veřejnost, která je – nebo může být – ovlivněna enviromentálním
rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem; pro účely této definice
se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky
vnitrostátních právních předpisů předpokládá, že mají na enviromentálním rozhodování
zájem.“
Z tohoto ustanovení, ve spojení s čl. 3 odst. 4 Úmluvy, lze podle názoru Nejvyššího
správního soudu dovodit závazek smluvních států přiměřeně podporovat ekologické
iniciativy a považovat je za „dotčenou veřejnost“; bez implementačních opatření však nelze
jednoznačně zjistit, které fyzické nebo právnické osoby se mohou přístupu k soudu dovolat.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ani shora uvedená Úmluva nezakládá aktivní
legitimaci navrhovatele k podání návrhu.
Podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením
odmítne návrh, jestliže byl podán osobou zjevně k tomu neoprávněnou. Na základě tohoto
ustanovení Nejvyšší správní soud návrh odmítl.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle ust. §60 odst. 3 s. ř. s. Podle tohoto
ustanovení žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba
odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. ledna 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu