ECLI:CZ:NSS:2014:3.AOS.4.2013:22
sp. zn. 3 Aos 4/2013 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Vyklického v právní věci navrhovatele: a) HVN
Logistic s. r. o., se sídlem Hůry 90, Rudolfov, b) ALTSAME s. r. o., se sídlem Dobrovodská
2772/21a, České Budějovice, oba zastoupeni JUDr. Petrem Vaňkem, advokátem, se sídlem
Krajinská 224/37, České Budějovice, proti odpůrci: Jihočeský kraj, U Zimního
stadionu 1952/2, České Budějovice, o přezkoumání opatření obecné povahy ze dne 18. 7. 2013,
č. j. KUJCK 39747/2013/OREG-21, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů a) a b) proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 10. 2013, č. j. 10 A 97/2013 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
Rada Jihočeského kraje (dále též „odpůrce“) vydala dne 18. 7. 2013 pod č. j. KUJCK
39747/2013/OREG-21, s. z. OREG 16431/2012/rezabkova, veřejnou vyhlášku – územní
opatření o stavební uzávěře na (ve vyhlášce označených) pozemcích v katastrálním území obcí
Borek u Českých Budějovic, Libníč, Úsilné a Hůry. Rada uvedeným opatřením zakázala na území
dotčeném stavební uzávěrou umísťovat a povolovat stavby (novostavby, nástavby, přístavby
a stavební úpravy stávajících objektů, včetně staveb dopravní a technické infrastruktury)
nesouvisející se stavbou dálnice, které by mohly ztížit nebo znemožnit budoucí využití území
dle vydaného územního rozhodnutí č. j. SU/9807/2006 Bou, ze dne 10. 4. 2007, ve znění
rozhodnutí č. j. SU/8381/2009 Bou ze dne 7. 1. 2011. Územní opatření rovněž stanovilo,
že výjimku z uvedeného omezení nebo ze zákazu stavební činnosti může povolit Rada
Jihočeského kraje podle §99 odst. 3 stavebního zákona, jestliže povolení výjimky neohrozí účel
sledovaný vyhlášením stavební uzávěry. Podle uvedeného opatření je na území dotčeném
stavební uzávěrou možno nadále provádět v souladu s ustanovením §99 odst. 1 stavebního
zákona udržovací práce; platnost stavební uzávěry bude ukončena dnem uvedení stavby dálnice
D3 do provozu.
Uvedené opatření žalobci (dále též „stěžovatelé“) napadli návrhem na zrušení opatření
obecné povahy podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též
„s. ř. s.“); Krajský soud v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“) rozsudkem z 21. 10. 2013,
č. j. 10 A 97/2013 – 44, tento návrh zamítl, neboť shledal, že není důvodný.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
Proti rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost z důvodů uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“); stěžovatelé
odpůrci vytýkají věcné i formální vady.
K věcným důvodům náleží, že odpůrce v napadeném rozhodnutí odmítl námitky,
přestože podle názoru stěžovatelů připustil zásah do základních práv z důvodu omezení
dispozice s majetkem v rozsahu určeném platným územním plánem obce Hůry a napadené
rozhodnutí vydal.
Z formálního hlediska je podle stěžovatelů napadené rozhodnutí neurčité a nejasné.
Stěžovatelé uvedli, že není precizně a jednoznačným způsobem u jednotlivých subjektů stanoven
rozsah omezení, které vyplývá ze stavební uzávěry; platnost stavební uzávěry je vymezena
v rozporu s ustanovením §99 odst. 1) stavebního zákona. Limitování uzávěry uvedením stavby
dálnice D3 do provozu, je fakticky bez časového omezení a navíc značně překračuje důvody
a rozsah, pro které bylo opatření vydáno. Dálnice D3 navíc není definována ani trasou,
ani územním rozhodnutím, pod pojmem D3 lze proto podle názoru stěžovatelů zahrnout
cokoliv.
Stěžovatelé krajskému soudu vytkli, že žalobě nevyhověl, přestože sám shledal, že těmito
vadami napadené rozhodnutí skutečně trpí. Zejména vadu spočívající v tom, že opatření
neobsahuje dobu trvání, krajský soud vypořádal tím, že sám poskytl časové a věcné vymezení
trvání platnosti opatření a to bez toho, aby napadené opatření pro takový výklad poskytovalo
jakýkoliv podklad.
Odpůrce ke kasační stížnosti uvedl, že ke zrušení opatření nemůže postačit pouhé obecné
konstatování, že stavební uzávěra zasáhne do majetkových práv, neboť to je z povahy stavební
uzávěry imanentní. Navrhovatelé rovněž, s výjimkou tvrzené nemožnosti využít pozemky
a stavby v jejich vlastnictví k účelu dle územního plánu obce Hůry, pouze v obecné rovině
uvádějí, že územní opatření o stavební uzávěře neformuluje rozsah omezení a dále, že není
stanovená platnost stavební uzávěry, aniž by však uvedli, jakým konkrétním způsobem
v územním opatření zvolené formulace omezují jejich práva a právem chráněné zájmy. Podle
odpůrce byla stavební uzávěra vydána za účelem ochrany veřejného zájmu tak, aby bylo možno
plánovanou stavbu dálnice D3 v úseku Borek – Úsilné dokončit s co největším urychlením
a s co nejmenšími náklady, které by se mohly pojit s výstavbou povolenou stavebními úřady
v mezidobí od vydání územního rozhodnutí do doby vlastní výstavby dálnice, jakož
i s co nejmenšími těžkostmi plynoucími z povolování staveb v ochranném pásmu plánované
dálnice. Podle odpůrce stavba veřejného zájmu zaslouží vyšší ochranu než partikulární stavba
stěžovatelů, navíc toto omezení bude trvat jen určitou dobu. Podle odpůrce by vyhověním
námitek stěžovatelů (tj. ochraně jejich soukromého zájmu) utrpěl veřejný zájem daný zájmem
na dostavení dálnice.
Odpůrce zmínil i další skutečnosti, kterými zdůraznil, že stěžovatelé měli
být již s časovým předstihem seznámeni se stavem v dotčeném území. Odpůrce takto uvedl,
že koridor určený pro umístění stavby dálnice je v území dlouhodobě chráněn. Podle odpůrce
taktéž mělo být stěžovatelům známo již v době, kdy nabývali pozemky do svého
vlastnictví, že v blízkosti jimi vlastněného areálu je plánována stavba dopravní infrastruktury.
Podle odpůrce rovněž §30 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v části týkající
se doby vzniku a rozsahu ochranného pásma dálnice, je účinný od 1. 1. 1998, tedy již z doby
před datem, kdy areál přešel do vlastnictví stěžovatelů. Odpůrce rovněž připomněl, že územní
rozhodnutí pro stavbu dálnice č. j. SU/9807/2006 Bou vydané dne 10. 4. 2007, Magistrátem
města České Budějovice, stavebním úřadem, nabylo právní moci v době před datem, kdy areál
přešel do vlastnictví stěžovatelů. Územní plán obce Hůry byl pak vydán přibližně v době,
kdy stěžovatelé areál získali do vlastnictví, zemědělské pozemky v okolí areálu stěžovatelé
zakoupili ještě později.
Odpůrce připomněl, že pokud se týká pozemků vymezených v územním plánu
jako území nezastavěné, plochy zemědělské – orná půda, stav a plochy pro nezastavěné území
zeleně krajinné – všeobecné, pak využití těchto pozemků k územním plánem určenému účelu
vyhlášená stavební uzávěra nijak nebrání. Podle odpůrce mohou stěžovatelé tyto pozemky
i nadále využívat k účelu stanovenému územním plánem obce Hůry; ten však neumožňuje rozvoj
areálu.
Odpůrce rovněž připomněl, že stěžovatelé mohou i nadále využívat stávající areál firmy,
který je v územním plánu vymezen jako plocha VS. H – plocha pro výrobu a skladování, území
stabilizované. Vyhlášená stavební uzávěra možnost využívat areál k stávajícímu účelu nijak
neomezuje, stejně jako neomezuje provádění údržby stávajících staveb a využívání územním
plánem zakreslené místní komunikace pro přístup k areálu. Podle odpůrce stavební uzávěra
neznemožňuje ani realizaci staveb a opatření v území podle již vydaných pravomocných
rozhodnutí či jiných platných opatření v území.
Odpůrce zdůraznil, že omezení vyplývající ze stavební uzávěry se týká pouze realizace
dosud pravomocně nepovolených nových staveb, popř. změn stávajících staveb, pokud by mohly
tyto záměry ztížit nebo znemožnit budoucí využití území dle vydaného územního rozhodnutí
z 10. 4. 2007, č. j. SU/9807/2003 Bou ve znění rozhodnutí z 7. 1. 2011, č. j. SU/8381/2009 Bou.
Zda realizace těchto staveb či nových záměrů neznemožní či podstatným způsobem neztíží
realizaci stavby dálnice, je nutno prokázat v řízení o povolení výjimky ze stavební uzávěry,
umístění a povolení nových záměrů v ploše VS.H tak není stavební uzávěrou vyloučené.
Odpůrce dále uvedl, že veškeré budovy v areálu stěžovatelů, byly v minulosti opraveny.
Jediným problémem, který způsobuje stavební uzávěra stěžovatelům, je nepovolená stavba
přístupové komunikace, jejíž dodatečné povolení by podstatným způsobem ztížilo realizaci
stavby dálnice /např. zpracování nové projektové dokumentace, změna územního rozhodnutí
a tím oddálení výstavby, zvýšené náklady na výstavbu křižovatky/, realizaci této cesty navíc
nepředpokládá ani územní plán obce Hůry.
Odpůrce k formálním výtkám stěžovatelů uvedl, že preciznější vymezení předmětu
omezení není vhodné, neboť se jedná o liniovou stavbu dopravní infrastruktury, která byla
umístěna na podkladě řádného prověření území a zpracované dokumentace pro území řízení.
Projektová dokumentace stavby pak vymezuje rozsah stavby dálnice včetně jejich součástí
a příslušenství a staveb vyvolaných. Existuje tedy přesný podklad, podle něhož je možno
posoudit, zda záměr omezí nebo znemožní realizaci stavby dálnice. Vzhledem k tomu, že se jedná
o liniovou stavbu dopravní infrastruktury nacházející se v urbanizovaném území v blízkosti
Českých Budějovic, pak není možné vyčerpávajícím způsobem popsat jednotlivé záměry, na které
by se omezení vyplývající ze stavební uzávěry mělo vztahovat, bylo by proto nutné zakázat
realizaci veškerých záměrů, to by však bylo v rozporu s principem minimalizace zásahu do práv
dotčených osob a jeho omezení na nezbytně nutnou míru. Podle názoru odpůrce rozsah
omezení formulovaný v územním opatření o stavební uzávěře představuje z pohledu vlastníků
nemovitostí menší zásah než stěžovateli požadovaný vymezený rozsah omezení, který
by neumožňoval posouzení záměru s ohledem na okolnosti toho kterého konkrétního případu.
K vznesené námitce neurčitě vyjádřené doby platnosti stavební uzávěry odpůrce
připomněl, že územní opatření o stavební uzávěře se vztahuje na úsek dálnice D3 vymezený
územním rozhodnutím č. j. SU/9807/2006 Bou z 10. 4. 200 ve znění rozhodnutí
č. j. SU/8381/2009 Bou z 7. 1. 2011, vymezení doby platnosti se proto logicky musí vztahovat
na uvedení tohoto úseku do provozu. Vzhledem k souvisejícím úkonům se stavbou dálnice D3,
proto nelze stanovit přesný termín realizaci stavby, tím spíše termín ukončení platnosti stavební
uzávěry.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Podle §97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů,
se územní opatření o stavební uzávěře vydává jako opatření obecné povahy podle správního
řádu. Tento úkon omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném
území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně
plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny,
nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územní
opatření o stavební uzávěře lze vydat také v případech, jestliže je zrušeno nebo změněno
rozhodnutí o námitkách nebo zrušeno opatření obecné povahy o vydání územně plánovací
dokumentace, případně jeho část. Územním opatřením o stavební uzávěře nelze omezit nebo
zakázat udržovací práce.
Nejvyšší správní soud z odůvodnění napadeného územního opatření zjistil, že bylo
vydáno pro území ohraničené hranicí ochranného pásma stavby dálnice. Rozsah stavební uzávěry
je vymezen v nezbytně nutném rozsahu tak, aby vyhlášením stavební uzávěry nebyly dotčeny
pozemky dalších vlastníků nad rámec pozemků vlastníků, kteří jsou již dotčeni omezeními
vyplývajícími ze stanoveného ochranného pásma. Z územního opatření je dále zřejmé,
že v odůvodněných případech je pro zmírnění tvrdosti opatření možné (po projednání
s dotčenými orgány) udělit výjimku ze zákazu vyplývajícího z tohoto opatření. Odůvodnění
rovněž konkretizuje podmínky takové výjimky, tj. zejména zajišťuje, aby v důsledku této výjimky
nedošlo k ohrožení, popř. ke ztížení stavby dálnice, jejich součástí a příslušenství a staveb
vyvolaných stavbou dálnice a tím k ohrožení účelu sledovaného vyhlášenou stavební uzávěrou
s tím, že před udělením výjimky musí být příslušným správním orgánem (zde ministerstvem
dopravy) vydáno rozhodnutí o povolení staveb v ochranném pásmu dálnice. Z odůvodnění
též vyplývá, že vydaná rozhodnutí, stavební povolení ani další opatření vydaná před tímto
opatřením nejsou tímto opatřením zrušena a lze je dokončit.
Odpůrce v opatření s odkazem na ustanovení §17 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 503/2006 Sb., konstatuje, že dobu trvání stavební uzávěry nelze vázat na konkrétní datum,
neboť není známo, kdy bude se stavbou dálnice započato.
Nejvyšší správní soud z územního opatření zjistil, že důvodem pro vyhlášení stavební
uzávěry bylo zejména to, že stavební úřady nerespektují příslušná ustanovení §30 silničního
zákona a nerespektují ochranné pásmo dálnice (opatření současně poukazuje na to, že
rozhodnutím o stavební uzávěře nedošlo k vymezení ochranného pásma dálnice, protože
ve smyslu §30 silničního zákona ochranné pásmo vzniká ze zákona již samotným územním
rozhodnutím o umístění stavby); v koridoru dálnice jsou povolovány stavby, u nichž podmínky
realizace nejsou dohodnuty s příslušnými dotčenými orgány a tím dochází k ztížení realizace
budoucí stavby a zvyšování nákladů na její výstavbu.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je z výše uvedeného zřejmé, že zákonem
předvídaný zásah do práv stěžovatelů způsobený stavební uzávěrou (tj. omezení nebo zákaz
stavební činnosti) není napadeným opatřením stanoven absolutně. Zásah do práv stěžovatelů
je totiž omezen, a to jednak délkou doby stavební uzávěry a dále územní opatření předvídá
za naznačených podmínek i možnost udělení výjimky.
Vzhledem k tomu, že stěžovatelé nezpochybnili ani účel ani důvody vyhlášení stavební
uzávěry, bylo pro rozhodování odpůrce i krajského soudu o námitkách podstatné to, jakým
způsobem jsou pozemky obou stěžovatelů dotčeny územním opatřením o stavební uzávěře
a zda je tento zásah odpůrce přiměřený. Krajský soud i odpůrce shodně dospěli k závěru,
že stavební uzávěra nebrání stávajícímu užívání pozemků a existujících staveb v areálu, na těchto
pozemcích a stavbách nelze zřizovat stavby nové, případně nelze existující stavby měnit, ledaže
bude udělena výjimka z omezení nebo zákazu stavební činnosti, jejíž udělení se ve výroku
opatření připouští; na existujících stavbách se přitom umožňuje provádění udržovacích prací.
Odpůrce je rovněž toho názoru, že nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka
nemovitosti, aby byla tato nemovitost zahrnuta do konkrétního způsobu využití, popř. aby tento
způsob využití zůstal zachován, neboť ani územní plán nemusí zůstat zachován ve stávající
podobě.
Nejvyšší správní soud má za to, že odpůrce při nařízení stavební uzávěry poměřil význam
veřejného zájmu daného výstavbou dálnice D3 s ochranou soukromého zájmu stěžovatelů
na neomezené využití jimi vlastněných pozemků v dotčeném prostoru. Odpůrce (rada
Jihočeského kraje) přitom k vyhlášení stavební uzávěry přikročil teprve tehdy, kdy jednotlivými
stavebními úřady nebyla respektována zákonná omezení stanovená pro ochranné pásmo dálnice
podle §30 a násl. zákona o pozemních komunikacích. Vyhlášení stavební uzávěry je tak podle
názoru Nejvyššího správního soudu oprávněné a odůvodněné logickým požadavkem na
zamezení ohrožení veřejného zájmu na stavbě dálnice D3, vedení jejího koridoru a budování
doplňujících a souvisejících staveb. Jakkoli tedy odpůrce i krajský soud shledali, že k dotčení práv
stěžovatelů napadeným územním opatření došlo, je podle názoru Nejvyššího správního soudu
takový zásah za uvedených okolnosti zcela přiměřený a zákonný (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu z 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu z 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu odpůrce stanovil rozsah stavební uzávěry
včetně vyplývajících omezení dostatečně určitě, když v e výroku vyjmenoval pozemky, kterých
se stavební uzávěra týká a minimálně v odůvodnění vyložil, z jakého důvodu, z jakého podnětu
a v jakém rozsahu se uvedená stavební uzávěra zřizuje. Odpůrce rovněž vyložil, z jakého důvodu
se ochrana tímto způsobem poskytuje, konkrétní rozsah uzávěry stanovil též v mapě, která
je nedílnou součástí napadeného opatření. Rozsah stavební uzávěry je proto z územního opatření
dostatečně určitý. I když mohou být stěžovatelé snad toho názoru, že rozsah omezení
pro nejasnou formulaci připouští odlišný výklad u jednotlivých subjektů, pro Nejvyšší správní
soud je srozumitelné, že rozsah omezení je stanoven pro všechny subjekty totožně – vztahuje
se na všechny stavby, které by v důsledku své realizace mohly ohrozit stavbu dálnice. Současně
je z opatření zcela zřejmé, že p rávě z toho důvodu, že se stavební uzávěrou omezuje výstavba
takového charakteru, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území, je dána
možnost udělení výjimky pro stavby, které takový účinek na stavbu dálnice mít nebudou. Úvahy
o tom, na kterou stavbu – povolenou za splnění dalších podmínek – se omezení nebude
vztahovat, nelze přitom nyní předjímat, neboť to právě bude předmětem zvláštního řízení
o udělení výjimky.
Pokud jde o námitky vůči výkladu krajského soudu o době trvání stavební uzávěry,
Nejvyšší správní soud předesílá, že odpůrce již v odůvodnění opatření přesvědčivě uvedl,
že konkrétní dobu trvání nebylo lze určit i s poukazem na ustanovení §17 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 503/2006 Sb., podle něhož územní opatření obsahuje dobu trvání stavební uzávěry,
jen je-li ji možno předem stanovit. Stěžovatelé tvrdí, že dálnice D3 není vymezena trasou,
ani územním rozhodnutím, pod pojem D3 lze zahrnout cokoliv, opatření není časově
ohraničeno. Samotné opatření ovšem odkazuje na územní rozhodnutí č. j. SU/9807/2006 Bou
ze dne 10. 4. 2007 ve znění rozhodnutí č. j. SU/8381/2009 Bou ze dne 7. 1. 2011, který vedení
úseku dálnice D3 v těchto katastrálních územích dostatečně vymezuje jak určením dotčených
ploch, tak rovněž zákresem v mapě.
Za této situace je pak podle názoru Nejvyššího správního soudu zřejmé, že okamžikem
ukončení stavební uzávěry bude ten den, kdy v daném úseku stavební uzávěry (v k.ú. Borek
u Českých Budějovic, v k.ú. Libinič, v k.ú. Úsilné a v k.ú. Hůry) bude zahájen provoz po dálnici
D3. Vzhledem k územnímu rozsahu stavební uzávěry, účelu a důvodům vyhlášení stavební
uzávěry logicky ani jiná varianta pominutí platnosti tohoto opatření ani nepřichází do úvahy.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s postupem krajského soudu, který v odůvodnění
rozsudku zcela srozumitelně vyložil, jak tuto dobu posoudil.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil žádné z námitek stěžovatelů, ze všech shora
vyložených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji rozsudkem
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
IV. Náklady řízení
Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti vychází z ustanovení §60 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Procesně úspěšný odpůrce právo na náhradu
nákladů v řízení o kasační stížnosti neuplatnil a ani ze spisu nevyplynuly náklady přesahující
běžný rámec výdajů na jeho administrativní činnost, Nejvyšší správní soud proto odpůrci náhradu
nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 4. září 2014
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu