ECLI:CZ:NSS:2006:3.APS.4.2005
sp. zn. 3 Aps 4/2005 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudkyň JUDr. Milady Haplové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce A. Ž.,
zastoupeného JUDr. Radimem Divišem, advokátem se sídlem Pražská 15, Plzeň 3, proti
žalovanému Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2005, č.j. 5 Ca
176/2004 - 41,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2005, č.j. 5 Ca 176/2004 – 41,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal v zákonné lhůtě kasační stížnost proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze. Tímto usnesením uvedený soud odmítl
žalobu stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem. Stěžovatel spatřoval nezákonný
zásah ve vydání vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 345/1999 Sb., kterou se vydává řád
výkonu trestu odnětí svobody, a ve vydání vnitřního řádu Věznice P. ze dne 1. 7. 2004.
Stěžovatel žádal zrušení uvedených předpisů a uložení povinnosti žalovanému, aby při tvorbě
norem nižší právní síly plně respektoval Čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy ČR a zajistil toto dodržování
i ze strany všech subjektů spadajících pod jeho pravomoc.
Městský soud v Praze o žalobě rozhodoval dle části třetí hlavy druhé dílu třetího
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Odkázal na znění §82
s. ř. s., které vymezuje, co je možno považovat za nezákonný zásah. Dle jeho názoru
je zřejmé, že vydání právního předpisu nelze považovat za nezákonný zásah ve smyslu §82
s. ř. s., přestože pojmy „zásah, pokyn, donucení“ nejsou zákonem přesně definovány. Dále
odkázal na rozsah pravomoci správních soudů zakotvené v ust. §4 s. ř. s., z něhož nelze
dovodit pravomoc soudu přezkoumávat právní předpisy. Tento nedostatek pravomoci založil
neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, soud proto žalobu dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
odmítl.
Stěžovatel v kasační stížnosti napadl usnesení Městského soudu v Praze z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s., tj. pro nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, v nedostatku důvodů
rozhodnutí a v nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Stěžovatel namítá porušení Čl. 6
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, konkrétně porušení práva na řádný
proces spočívající v porušení práva na přístup k soudu a práva na veřejné sporné řízení.
Ke své námitce poukázal na několik rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
a na skutečnost, že jeho žaloba směřovala proti porušení výše uvedených ústavních principů.
Stěžovatel považoval odůvodnění soudu za zcela nedostatečné a nepřezkoumatelné.
Jím napadené předpisy nejsou zákony, ale podzákonná nařízení orgánů moci výkonné, která
jsou v rozporu s Ústavou ČR. Soud byl povinen ve věci nařídit ústní jednání. Stěžovatel
nesouhlasí s tvrzeným nedostatkem pravomoci správních soudů, ve správním soudnictví
by měly být řešeny nezákonné zásahy orgánů exekutivy bez ohledu na to, zda mají povahu
„rozhodnutí“, „nařízení“, „vyhlášky“ či „vnitřního řádu“. Z uvedených důvodů navrhl
stěžovatel zrušení napadeného rozhodnutí.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s. v rozsahu důvodů, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti. Z úřední povinnosti poté přihlédl k vadě, která měla za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé (§109 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud předně neshledal k námitce stěžovatele usnesení Městského
soudu v Praze nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Městský soud v Praze
v odůvodnění srozumitelně označil důvody, které jej vedly k odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tj. nedostatek pravomoci soudu přezkoumávat právní předpisy, na základě
kterého dovodil neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Přestože Nejvyšší správní soud
se s tímto právním posouzením neztotožnil, jak je uvedeno níže, dle jeho názoru napadené
rozhodnutí není nepřezkoumatelné, nýbrž ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
nezákonné. Vada napadeného usnesení spočívá v nesprávném posouzení podmínek řízení,
nikoli v nedostatku důvodů rozhodnutí či jeho nesrozumitelnosti.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že meritornímu projednání věci brání
neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, neboť není v pravomoci soudů ve správním
soudnictví dle §4 s. ř. s. ani dle jiného zákonného ustanovení přezkoumávat či rušit právní
předpisy. Stěžovatel se však primárně domáhal ochrany před nezákonným zásahem správního
orgánu dle části třetí hlavy druhé dílu třetího s. ř. s., v rámci této žaloby pak označil
za nezákonný zásah vydání vyhlášky Ministerstva spravedlnosti a vnitřního řádu Věznice
Plzeň. Procesní legitimace dle §82 s. ř. s. se nezakládá zkrácením na právech nezákonným
zásahem, nýbrž tvrzením o tom, že ke zkrácení došlo (obsahově shodně posoudil procesní
legitimaci Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 2. 2006, č. j. 1 Afs 40/2005 - 62).
Pravomoc Městského soudu v Praze rozhodnout o žalobě stěžovatele dle §82 s. ř. s. je dána
ustanovením §4 odst. 1 písm. c) s.ř.s., dle kterého soudy ve správním soudnictví rozhodují,
mimo jiné, o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právním názorem Městského soudu v Praze
v té části rozhodnutí, ve které dovozuje, že vydání právního předpisu nelze považovat
za nezákonný zásah. Dle ust. §82 s. ř. s. je nezákonným zásahem, proti němuž je možno
žádat ochranu ve správním soudnictví, „zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu, který
není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu
přímo zasaženo“. Takovým zásahem může být pouze individuální akt směřující vůči
konkrétní osobě navrhovatele, což vydání vyhlášky Ministerstva spravedlnosti či vnitřního
organizačního předpisu věznice z povahy věci není a nemůže být. Nelze vyloučit, že jejich
aplikací může ze strany správního orgánu k nezákonnému zásahu vůči stěžovateli dojít,
ovšem předmětem žaloby dle §82 s. ř. s. pak musí být takovéto určité jednání, nikoli jeho
právní rámec.
Výše uvedené posouzení splnění podmínek §82 s. ř. s. a následné vyslovení závěru,
zda jde či nejde o nezákonný zásah, je však dle názoru Nejvyššího správního soudu
rozhodováním o věci samé. Pokud soud zvažoval splnění jednotlivých podmínek, kterými
je definován nezákonný zásah, přičemž dospěl k závěru, že tomu v dané věci tak není,
nejednalo se o nedostatek podmínek řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž o nesplnění
definičních znaků nezákonného zásahu dle §82 s. ř. s. Žaloba je v důsledku nesplnění
podmínek ust.§82 s. ř. s. podle §87 odst. 3 s. ř. s. nedůvodná, nikoli neprojednatelná.
Za podmínky řízení lze označit předpoklady, při jejichž splnění lze ve věci meritorně
rozhodnout. V případě žaloby dle §82 s. ř. s. musí být splněny obecné podmínky na straně
účastníků řízení, tj. způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost a dále dle
citovaného ustanovení musí být též splněna povinnost tvrzení žalobce, že byl zkrácen
na svých právech nezákonným zásahem, který není rozhodnutím. Závěr o tom, zda se
skutečně jednalo o nezákonný zásah, je již závěrem hmotněprávním, dle něhož je posouzena
důvodnost žaloby.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že Městský soud v Praze nesprávně
posoudil podmínky stanovené §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a v důsledku toho vydal nezákonné
rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Přestože v samotném hmotněprávním posouzení důvodnosti
žaloby Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze nezpochybnil, byl
v souladu s §109 odst. 3 s. ř. s. povinen z úřední povinnosti vytknout nesprávnou formu
rozhodnutí, jakožto vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Je-li návrh soudem odmítnut, má toto rozhodnutí pro navrhovatele
jiné právní důsledky, nežli meritorní zamítnutí žaloby. Pochybení Městského soudu v Praze
proto nelze posoudit jako formální nedostatek, který by neměl vliv na práva a povinnosti
stěžovatele, vzhledem k tomu jej Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 ve spojení s §109
odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
K ostatním námitkám stěžovatele Nejvyšší správní soud uvádí, že vzhledem k výše
uvedenému závěru je možno shledat důvodnou námitku ohledně nedodržení ústavně
zaručeného práva na řádný proces, které v sobě též zahrnuje dodržení zákonné procesní formy
rozhodnutí. Dalšími námitkami se stěžovatel domáhal práva na přezkoumání souladu
právních předpisů s ústavními principy. K této skupině námitek Nejvyšší správní soud
souhrnně podotýká, že stěžovatel nebyl v předmětném řízení na takovém právu zkrácen,
neboť v řízení o jím podané žalobě na ochranu před nezákonným zásahem byl soud povinen
postupovat dle části třetí, hlavy druhé, dílu třetího s. ř. s., tj. v prvé řadě posoudit, zda došlo
k nezákonnému zásahu správního orgánu. Pokud tato podmínka nebyla splněna, soud neměl
možnost dále posuzovat soulad vyhlášky Ministerstva spravedlnosti či Vnitřního řádu
Věznice P. s Ústavou ČR.
V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.); o žalobě rozhodne v zákonem předepsané
formě. Ve svém rozsudku rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu