ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.129.2016:46
sp. zn. 3 As 129/2016 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana
Havelce a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobkyně
Slavia pojišťovna a. s., se sídlem Praha 1, Revoluční 1/655, zastoupené Mgr. Davidem Belhou,
advokátem se sídlem Praha 2, Náměstí Jiřího z Poděbrad 1382/2, proti žalované
České národní bance, se sídlem Praha 1, Na Příkopě 864/28, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 5. 2016,
č. j. 6 Af 16/2012 – 75,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím bankovní rady žalované ze dne 21. 3. 2012, čj. 2012/857/110, byl zamítnut
rozklad žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí žalované ze dne 20. 12. 2011, č. j. 2011/14440/570,
sp. zn. Sp/2011/156/573 (dále „prvostupňové správní rozhodnutí“), kterým bylo žalobkyni
uloženo opatření k nápravě podle §95 odst. 1 zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (dále
„zákon o pojišťovnictví“).
Rozhodnutí žalované o rozkladu napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze
(dále „městský soud“). Městský soud vycházel z toho, že prvostupňové správní rozhodnutí mimo
jiné konstatovalo, že žalobkyně nestanovovala odpovídajícími postupy v dostatečné výši
technické rezervy, když zejména (a) provedenými výpočty nezohledňovala skutečnou strukturu
pojistného kmene a pojistných škod v pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem
vozidla, (b) při své krátké škodní historii nezohledňovala ve svých výpočtech dostupná celotržní
data, (c) chybně aplikovala uzavřenou zajistnou smlouvu na rezervu na splnění závazků z ručení
za závazky České kanceláře pojistitelů (dále „ČKP“), (d) neprováděla test postačitelnosti
technických rezerv pro pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla;
v důsledku všech těchto jednání celkový deficit technických rezerv v čisté výši činil ke dni
31. 5. 2011 minimálně 161,099 mil. Kč, z čehož částka minimálně ve výši 23,612 mil. Kč
představovala nedostatek čisté výše rezervy na pojistná plnění dle ust. §61 zákona
o pojišťovnictví, částka ve výši 107,940 mil. Kč představovala nedostatek čisté výše rezervy
na splnění závazků z ručení za závazky ČKP dle ust. §62 zákona o pojišťovnictví, a částka
minimálně ve výši 29,547 mil. Kč představovala nedostatek v čisté výši plynoucí z nezasloužených
částí uzavřených smluv, tedy z těch částí pojistného roku, které se vyskytují po datu 31. 5. 2011.
V důsledku popsaného jednání žalobkyně nevytvářela technické rezervy v dostatečné výši
tak, aby zabezpečila trvalou splnitelnost svých závazků vyplývajících z provozovaného pojištění
odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a úhradu příspěvků ČKP, a nezavedla
a neudržovala funkční a efektivní řídicí a kontrolní systém, když nezavedla a neudržovala náležité
postupy a kontrolní mechanismy zajišťující u provozovaného pojištění správné stanovování výše
technických rezerv a v důsledku toho ani jejich správnou tvorbu, čímž porušila ustanovení §3b
odst. 1 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla (dále jen „zákon
o pojištění odpovědnosti“), ve spojení s ustanovením §51 odst. 1 a 3, §55 odst. 2 a §6 odst. 1
zákona o pojišťovnictví, ve vazbě na §2 odst. 1 vyhlášky č. 434/2009 Sb., kterou se provádějí
některá ustanovení zákona o pojišťovnictví (dále „vyhláška“).
V další části výroku bylo žalobkyni podle §95 odst. 1 zákona o pojišťovnictví mimo jiné
uloženo, aby ve lhůtě 15 dnů od doručení rozhodnutí (i) zaúčtovala technickou rezervu
na splnění závazků z ručení za závazky ČKP v odhadované výši k 31. 12. 2011, oznámené jí ČKP
elektronicky dne 8. 11. 2011, přičemž podíl zajistitele na této rezervě může vést pouze v té výši,
která odpovídá skutečnému závazku zajistitele podílet se na této rezervě. Dále bylo žalobkyni
uloženo, aby (ii) ve lhůtě 45 dnů od doručení rozhodnutí upravila metody a postupy pro zajištění
správné výše tvorby technických rezerv a správné provedení testu postačitelnosti technických
rezerv tak, aby zohledňovala skutečnou strukturu pojistného kmene a pojistných škod v pojištění
odpovědnosti z provozu vozidla, při své škodní historii ve svých výpočtech zohledňovala,
zejména s ohledem na škody na zdraví a velké škody, dostupná celotržní data, brala v úvahu
všechny smluvní a související peněžní toky, a zohledňovala budoucí platby od zajistitelů
z uzavřených zajistných smluv pouze v takovém rozsahu, jaký skutečně vyplývá ze závazku
zajistitele stanoveného příslušnou zajistnou smlouvou. Dále bylo žalobkyni uloženo, aby ve lhůtě
90 dnů od doručení rozhodnutí (iii) provedla nový propočet technické rezervy na pojistná
plnění na základě nově upravených metod a postupů dle bodu I. odst. ii) tohoto rozhodnutí
a to k 31. 12. 2011, (iv) provedla test postačitelnosti technických rezerv pro pojištění
odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla, zohledňující novou výši technických
rezerv stanovou dle bodu I. odst. ii) rozhodnutí, a to k 31. 12. 2011, a v případě zjištění
nedostatečnosti technických rezerv na základě tohoto testu postačitelnosti provedla odpovídající
zvýšení technických rezerv k 31. 12. 2011, (v) stanovila sazby pojistného v pojištění odpovědnosti
za škodu způsobenou provozem vozidla v dostatečné výši tak, aby i po aplikaci bonus/malusové
stupnice a po zohlednění systému slev na pojistném zabezpečila trvalou splnitelnost závazků
vzniklých provozováním pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla
a úhradu příspěvků ČKP a aby konečná výše technických rezerv v účetnictví v budoucnu
převyšovala minimální hodnotu pojistných závazků vyplývajících z testu postačitelnosti
technických rezerv, a konečně aby (vi) upravila kontrolní mechanismy, které zajistí řádné
fungování řídícího a kontrolního procesu týkajícího se tvorby rezerv a stanovení pojistného
v pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla.
Soud nejprve vypořádal námitku žalobkyně, týkající se nesprávného obsazení soudu
z důvodu změny předsedy senátu, kterou žalobkyně vznesla při ústním jednání. Městský soud
uvedl, že žaloba napadla dne 20. 4. 2012 a byla zapsána do 6. soudního oddělení. Předseda senátu
JUDr. Ladislav Hejtmánek byl změnou rozvrhu práce ze dne 26. 2. 2016 (Spr 3030/2015)
s účinností od 1. 3. 2016 určen předsedáním mimo jiné v této konkrétní věci. Rozvrh práce
včetně jeho změn byl a je dostupný na webových stránkách městského soudu, o čemž byla
žalobkyně poučena přípisem ze dne 9. 7. 2012.
Městský soud shledal nedůvodnými námitky žalobkyně, týkající se výše a zaúčtování
technické rezervy na závazky ČKP. Uvedl, že tuto technickou rezervu musí žalobkyně vytvářet
podle §18 odst. 6 zákona o pojištění odpovědnosti. Argumentace prezentovaná žalobkyní však
podle názoru soudu nerespektuje smysl a účel tohoto institutu a ve svém důsledku jej obchází.
Soud uvedl, že žalobkyní uzavřené smlouvy o zajištění nekryjí vytváření technické rezervy zcela,
neboť jimi není kryto budoucí plnění z pojistných událostí vzniklých v konkrétním roce. Závazek
zajistitele nekryje výplatu plnění ČKP za škodní události, která sice vznikla v roce, v němž byla
část technické rezervy zajištěna zajistnou smlouvou, ale jejíž výplata bude probíhat v budoucnu
v nejistých dávkách (například renta u škody na zdraví). Toto uspořádání nerespektuje smysl
a účel technické rezervy, protože zajišťuje rezervu pouze v určitém období, zatímco případné
budoucí plnění by bylo zajištěno až následně buď doplněním rezerv, nebo uzavřením nové
zajistné smlouvy. Smysl a účel technické rezervy dovodil městský soud z ust. §61 odst. 1 zákona
o pojišťovnictví a z důvodové zprávy k tomuto zákonu. Dále uvedl, že zákon nezakazuje krytí
rezervy zajištěním. Toto zajištění však musí obsahovat závazek zajistitele poskytnout
jakékoliv plnění, ale nikoliv pouze na časový úsek, v němž je zajištění sjednáno, (zde 1 rok),
ale i do budoucna. Takové zajištění z žalobkyní předložených listin ovšem neplyne. Závazek
zajistitele musí odrážet fakt, že tato rezerva je rezervou na budoucí plnění. Proto závazek
zajistitele nelze omezit konkrétním časovým obdobím. Uplynutím takového období by totiž
zajištění zaniklo a rezerva by nekryla v určité části budoucí výplatu. Je proto třeba trvat na tom,
aby výše příslušné rezervy byla, v případě jejího vytvoření zajištěním zajistitele, vázána na závazek
tohoto zajistitele poskytnout plnění i v budoucnu (tedy po skončení zajistného smluvního
vztahu), případně doplněním takového zajištění na výši rezervy do její úplné výše ke dni skončení
zajištění (či prokázání, že takové doplnění provede sama žalobkyně ze svých zdrojů). Žalovaná
proto správně trvala na tom, aby tvorba příslušné rezervy tuto skutečnost odrážela. Proto byla
žalobkyni uložena povinnost upravit výši rezervy s ohledem na uvedené.
K námitce žalobkyně, že z rozhodnutí není patrné, kolik procent má činit samotná
rezerva a jakou část je možno krýt zajištěním, soud uvedl, že je pouze na vůli žalobkyně, jakou
smlouvu o zajištění uzavře. Do tohoto jejího rozhodování o podmínkách zajistné smlouvy není
žalovaná oprávněna zasahovat, neboť se jedná aspekt obchodní politiky žalobkyně. Soud přitom
shledal nevýznamnou argumentaci žalobkyně, že je nutné rozlišovat příspěvky na provoz ČKP
a tvorbu předmětné rezervy, neboť se v nyní posuzované věci jedná pouze o tvorbu rezervy
v dostatečné výši.
Obecnou námitku žalobkyně, že při tvorbě ostatních rezerv postupovala správně,
Městský soud označil za irelevantní, zatímco námitku, že žalovaná aplikovala při posuzování
předmětu správního řízení neurčité pojmy, aniž by je vyložila (konkrétně neuvedla jaká metoda
je pro tvorbu rezerv vhodná), shledal jako nedůvodnou.
V souvislosti s následujícími žalobními body městský soud zdůraznil, že ve správním
řízení nebylo rozhodováno o správním deliktu. Byla pouze konstatována určitá úroveň zjištění
a bylo uloženo opatření k nápravě. Proto nelze vycházet z judikatury týkající se správního
trestání. Soud nepřistoupil ani na námitku žalobkyně, že jí nebylo známo, že žalovaný shledal
v zajistných smlouvách ještě jiné nedostatky, než že byly uzavřeny na principu Underwriting Year
Basis. Nedůvodnou shledal soud rovněž námitku týkající se provádění důkazů žalovanou
při ústním jednání a námitku vadné právní kvalifikace ve výroku prvostupňového správního
rozhodnutí.
Městský soud rovněž nepřisvědčil názoru žalobkyně, že žalovaný nezkoumal celý její
kontrolní a řídicí systém a že opatření k nápravě uložená ve výroku (v) a (vi) prvostupňového
správního rozhodnutí jsou obecná a tedy nevykonatelná. Konstatoval, že tato opatření jsou reakcí
na zjištění žalované, uvedená v předchozích částech výroku. Je pochopitelné, že tato opatření
jsou obecná a že se jedná spíše o připomenutí zákona. Žalovaná uložila žalobkyni odstranění
nedostatků, jež zjistila. Nemusí přitom zkoumat celý kontrolní a řídicí systém žalobkyně;
zkoumala jej pouze ve směru zjištěných pochybení, která spočívala zejména v nedostatečné výši
příslušných rezerv.
Důvodnou neshledal městský soud ani námitku žalobkyně, že obdobným způsobem
postupovala i pojišťovna UNIQUA, jíž však nebylo takové opatření k nápravě uloženo. Soud
nepovažoval za podstatné provedení důkazu zprávami auditora za roky 2012 – 2014, protože
na zjištění ohledně nedostatků na rezervách za rok 2010 a 2011 by zjištění z uvedených zpráv
nemohla nic změnit.
Kasační stížností žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a c) soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“). Stěžovatelka
předně namítla nesprávné obsazení soudu. Aniž totiž byla jakkoliv upozorněna, rozhodl věc senát
6 Af v jiném složení (s předsedou JUDr. Ladislavem Hejtmánkem). Ke změně složení senátu
přitom došlo na základě změny č. 5 (pozn. NSS – stěžovatelka zřejmě omylem uvedla „změny č. 6“)
rozvrhu práce městského soudu pro rok 2016 ze dne 26. 2. 2016. Tento postup považuje
stěžovatelka za rozporný se zásadou zákonného soudce a §40 a násl. zákona č. 6/2002 Sb.,
o soudech a soudcích (dále „zákon o soudech a soudcích“). Stěžovatelka poukazuje na usnesení
Ústavního soudu ze dne 7. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 9/11, v němž Ústavní soud zdůraznil, že věci
mají být jednotlivým soudcům přidělovány podle předem daných pravidel, aby byl vyloučen výběr
soudců ad hoc. Zdůraznil rovněž nezbytnou předvídatelnost a transparentnost obsazení soudu pro
účastníky, včetně zastupování soudců. Stěžovatelka namítá, že uvedená změna rozvrhu práce
podle ní z materiálního hlediska změnou rozvrhu práce není, protože nestanoví obecná budoucí
pravidla pro přidělování spisů, ale konkrétně přiděluje již zahájené věci senátu v jiném složení.
Jde tedy o změnu soudce ad hoc. Uvedená změna rozvrhu práce je podle stěžovatelky proto
po materiální stránce spíše opatřením předsedy soudu podle §44 odst. 1 zákona o soudech
a soudcích, pro něž však nejsou splněny podmínky, protože není rozvrhem práce předvídáno.
Přidělení konkrétně označených spisů novému soudci může podle stěžovatelky vyvolat
v účastníkovi řízení důvodné obavy o porušení principu zákonného soudce.
Stěžovatelka dále namítá neurčitost formulace výroků (v) a (vi) prvoinstančního
rozhodnutí. Tyto výroky podle ní nejsou natolik určité a srozumitelné, aby byly vykonatelné. Tato
námitka je pro stěžovatelku značně významná, neboť §116 odst. 1 zákona o pojišťovnictví
umožňuje v případě, kdy uložená opatření žalované nevedou k nápravě, odebrat pojišťovně
licenci. Uložená opatření jsou přitom pouze opisem obecné formulace zákonného předpisu,
z níž není zřejmé, jaká konkrétní opatření má vlastně stěžovatelka přijmout a jaká opatření
se pro účely naplnění podmínek pro odnětí licence minula účinkem. Tento postup vede
k nepřípustnému rozšiřování pravomocí správního orgánu nad zákonný rámec.
Stěžovatelka také rozporuje závěr soudu, že žalovaná správně zjistila deficit na rezervě
na splnění závazků ČKP. Zdůrazňuje, že podle §18 odst. 6 zákona o pojistné odpovědnosti jsou
pojišťovny povinny vytvářet rezervu na závazky z ručení za závazky ČKP pouze v rozsahu,
v jakém ČKP nedisponuje vlastními aktivy. Ze správního spisu přitom plyne, že ČKP dosud
nikdy nežádala své členy o poskytnutí plnění z ručení, neboť její vlastní aktiva postačovala
ke krytí jejích závazků. Ve správním řízení ani v řízení před soudem přitom nebyla předmětem
posouzení výše aktiv ČKP. Žalovaná proto zatížila řízení vadou, kterou převzal do rozsudku
i městský soud.
Stěžovatelka nesouhlasí také s tím, jak městský soud vypořádal její žalobní námitku,
že žalovaná v obou rozhodnutích neuvedla, v jaké konkrétní výši má být předmětná rezerva
vytvořena. V rozhodnutí o rozkladu žalovaná uvádí, že předmětné zajistné smlouvy nejsou
způsobilé krýt část rezervy na závazky z ručení za závazky ČKP. Tuto částku však nikde
nevyčísluje a nezohledňuje ve výrocích rozhodnutí, což představuje nesprávnost výroků
vyčíslujících deficit na uvedené rezervě.
Konečně stěžovatelka namítá, že hlavní spornou otázkou podle jejího názoru bylo,
jak správně účtovat o rezervě na závazky z ručení za závazky ČKP. Stěžovatelka se v této části
kasační argumentace soustředila na způsob vykazování platných zajistných smluv v účetních
výkazech a napadá úvahy soudu o tom, že nebylo možné vykazovat podíl zajistitele na rezervě
na závazky z ručení za závazky ČKP tak, jak to učinila stěžovatelka. Městský soud nepřihlédl
ke stanovisku společnosti PricewaterhouseCoopers Česká republika ze dne 2. 3. 2002, z něhož
stěžovatelka v kasační stížnosti cituje část, z níž vyplývá, že vykázání podílu zajistitele na rezervě
na závazky ČKP je zcela opodstatněné a v souladu s českou účetní legislativou. Dále stěžovatelka
odkazuje na stanovisko společnosti Mazars Audit ze dne 29. 2. 2012, z něhož vyplývá,
že je možno účtovat o podílu zajistitele na rezervě v účetní závěrce stěžovatelky. Městský soud
se podle stěžovatelky nijak nevypořádal s námitkou, že dle odborných stanovisek, založených
ve spise, lze její postup označit za souladný s českou účetní legislativou.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasila s námitkou nesprávného obsazení
soudu. Uvedla, že přípisem ze dne 9. 7. 2012 byla stěžovatelka informována o možnosti změn
v rozvrhu práce městského soudu, změna rozvrhu práce byla uveřejněna www.justice.cz v březnu
2016, předvolání doručené stěžovatelce bylo podepsáno již předsedou senátu JUDr. Hejtmánkem
a je datováno 2. 3. 2016. Přitom námitka nesprávného obsazení soudu byla vznesena
až při jednání dne 10. 5. 2016. Žalovaná též poukázala na to, že ve věci rozhodoval stále
senát 6 Af.
Dále žalovaná uvádí, že je nesmyslné namítat izolovaně obecnost jedné výrokové části
prvostupňového rozhodnutí, neboť v předchozích částech výroku rozhodnutí jsou
identifikovány nedostatky v deficitu na rezervách: je uvedeno, jak vznikl deficit na technických
rezervách, jaké výše dosáhl a na jakých rezervách konkrétně. Na tuto část pak navazují uložená
opatření k nápravě: pod výrokem A. 1 bod (v) povinnost stanovit sazby pojistného zajišťující
trvalou splnitelnost závazků a pod výrokem A. 1 bod (vi) další povinnosti upravit kontrolní
mechanismus. Opatření k nápravě je formulováno obecněji, aby mohlo být dosaženo žádoucího
stavu a přitom byl dán prostor stěžovatelce pro volbu opatření, která jsou pro ni nejvhodnější
a nejefektivnější s ohledem na předmět podnikání, business model a podobně. Podle žalované
dává §95 odst. 1 zákona o pojišťovnictví ve vazbě na zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
„správní řád“), jistou míru volnosti při formulaci opatření k nápravě. Opatření k nápravě mohou
být variabilní a vykazovat různou míru konkrétnosti. Opatření má směřovat do budoucna
k odstranění protiprávního jednání či protiprávního stavu. Uložením nápravného opatření
nemůže správní orgán prvního stupně suplovat roli řídících orgánů a managementu
dozorovaného subjektu (tedy přebírat odpovědnost za přímé řízení). Je vždy na adresátovi
nápravných opatření, aby sám zvolil s ohledem na konkrétní podmínky svého provozu
a činnosti takové kroky, které zajistí, že bude dosaženo cíle sledovaného uloženým
opatřením. V posuzované věci nápravné opatření, v souladu se zásadou proporcionality
(§2 odst. 3 a 4 správního řádu) dává prostor pro ekonomické rozhodování stěžovatelky, když
nestanoví konkrétní výši pojistných sazeb. Zohledňuje proto též skutečnost, že cílového stavu lze
dosáhnout částečně i provedením opatření na nákladové straně. Obdobné lze uvést o uložené
úpravě kontrolních mechanismů. I zde si lze představit různé úpravy v řídícím a kontrolním
systému pojišťovny, v závislosti na jejím modelu podnikání, velikosti a struktuře pojistného
kmene a podobně. Městský soud se podle žalované odpovídajícími námitkami stěžovatelky
zabýval.
K námitce, že se žalovaná v řízení nezabývala výší aktiv ČKP žalovaná odkázala
na odůvodnění rozhodnutí prvostupňového a rozhodnutí o rozkladu, kde jsou její úvahy
o stanovení výše deficitu rezervy na splnění závazků z ručení za závazky ČKP zachyceny.
Deficit na závazcích zjišťovala žalovaná na základě údajů poskytnutých ČKP (bod 55 – 60
prvostupňového rozhodnutí žalované). Žalovaná neměla důvod tyto údaje materiálně
přezkoumávat nebo je zpochybňovat. Navíc informaci o výši aktiv a závazků, včetně závazků,
k nimž nemá vytvořena aktiva, sděluje ČKP pravidelně svým členům. Správnost jejich výše
na konci účetního období ověřuje nezávislý pojistný matematik a externí auditor v rámci účetního
auditu účetní závěrky. Tyto osoby, ostatně ani stěžovatelka, nikdy nevyjádřily pochybnosti
o správnosti výše aktiv a závazků ČKP. Takto formulovaný žalobní bod stěžovatelka navíc
neuplatnila.
K námitce, že žalovaná neuvedla, v jaké konkrétní výši má být rezerva vytvořena,
žalovaná odkázala na část A. b. výroku prvostupňového rozhodnutí, kde je uvedeno, že částka
ve výši 107,940 mil. Kč představovala nedostatek čisté výše rezervy na splnění závazků z ručení
za závazky ČKP a na body 55 až 74 odůvodnění tohoto rozhodnutí.
K námitkám stěžovatelky, že nikde není vyčíslena část předmětné rezervy, která je kryta
zajistnou smlouvou, žalovaná uvedla, že není povinna vyčíslovat všechny dílčí výpočty, pokud
je z jejího prvostupňového rozhodnutí seznatelné, jakým způsobem byl deficit určen. K tomu
odkázala na bod 73 odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. S touto námitkou stěžovatelky
se vypořádal i městský soud na str. 12 rozsudku.
Ke kasačním námitkám stěžovatelky, týkajícím se účtování o rezervě na závazky ČKP,
žalovaná předně uvádí, že v posuzované věci se vůbec nejedná o metodickou otázku, jak správně
účtovat o podílu zajistitele na rezervě, ale o problematiku vyjádření správné výše podílu zajistitele
na této rezervě na základě znění konkrétní zajistné smlouvy. Žalovaná je oprávněna si udělat
sama úsudek o výši podílu zajistitele na předmětné rezervě a není povinna vycházet z vyjádření
auditorů. Žalovaná poukázala též na to, že navíc zprávy nezávislého auditora o ověření účetní
závěrky stěžovatelky ke dni 31. 12. 2012 a ke dni 31. 12. 2013, vyhotovené společností Deloitte
Audit byly učiněny s výhradou. Důvodem výhrady bylo mimo jiné i zjištění auditora,
že ze zajistných smluv nelze jednoznačně dovodit, že by kryly závazky vůči ČKP, jejichž plnění
bude ČKP požadovat po skončení jejich účinnosti. Proto nelze (podle auditora) dovodit,
že pohledávka ze zajištění podle takto formulované smlouvy kryje ve sjednaném poměru celou
výši rezervy, která bude ČKP čerpána až v průběhu mnoha následujících let.
Žalovaná závěrem zdůrazňuje, že je odpovědná mimo jiné za to, aby na pojišťovacím
trhu působily dostatečně solventní subjekty, disponující dostatečnými technickými rezervami.
Případný úpadek pojišťovny může mít zásadní dopady na pojištěné, jakož i na jiné regulované
subjekty. Zdůraznila, že v posuzované věci neuložila stěžovatelce sankci, ale opatření k nápravě,
které směřuje k naplnění zákonných regulatorních požadavků. Zároveň dodala, že podle výroční
zprávy stěžovatelky ze dne 31. 12. 2014, bylo stěžovatelkou upuštěno od nesprávného vykazování
výše podílu zajistitele na rezervě na závazky ČKP. I tato skutečnost dokládá, že uložené opatření
k nápravě muselo být pro stěžovatelku srozumitelné. Žalovaná proto navrhuje zamítnutí kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení o kasační
stížnost. Ověřil, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy věcně projednatelná. Nejvyšší správní soud
posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými
stížnostními důvody.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud považuje ze systematického hlediska za vhodné nejprve
přezkoumat napadený rozsudek městského soudu z pohledu stěžovatelkou uplatněné námitky
zmatečnosti rozhodnutí, spočívající v nesprávném obsazení soudu. Stěžovatelka se vymezuje
proti změně ve složení soudního oddělení 6 Af, která nastala až v průběhu řízení před soudem
a spočívala ve změně v osobě předsedy senátu. Na základě změny č. 5 rozvrhu práce městského
osudu pro rok 2016 se předsedou senátu v posuzované věci stal nově nastoupivší soudce
JUDr. Ladislav Hejtmánek. Stěžovatelka napadá způsob, kterým byla změna rozvrhu práce
uskutečněna (přidělení konkrétně uvedených živých věcí JUDr. Ladislavu Hejtmánkovi jako
předsedovi). Podle stěžovatelky takto provedená změna rozvrhu práce fakticky supluje opatření
předsedy soudu podle §44 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, pro něž však ani nebyly splněny
podmínky.
Nejvyšší správní soud z obsahu soudního spisu zjistil, že stěžovatelka byla přípisem
ze dne 9. 7. 2012 městským soudem poučena, že věc byla přidělena senátu 6 Af a že složení
senátu je dáno rozvrhem práce dostupným na webu, případně u soudu. Ke změně ve složení
senátu 6 Af a určení jiného předsedy senátu v posuzované věci došlo na základě změny rozvrhu
práce městského soudu. Je třeba podotknout, že zákon předpokládá, že rozvrh práce soudu není
absolutně neměnným dokumentem (srovnej zejména §41 odst. 1 zákona o soudech a soudcích).
Ústavní soud v této souvislosti nevylučuje pozdější přerozdělení již napadlé věci, zároveň však
akcentuje požadavek, aby takové přerozdělení bylo provedeno právě v rámci změny rozvrhu
práce [viz například nález ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 2769/15 (citovaná judikatura
Ústavního soudu je dostupná z http://nalus.usoud.cz)]. V tomto nálezu Ústavní soud mimo jiné
konstatoval, že „(…) složení senátu rozhodujícího ve stěžovatelově věci se změnilo bez změny rozvrhu práce,
a to zásadním způsobem, neboť došlo k obměně jednoho „řadového“ soudce (votanta), ke změně předsedy senátu
i ke změně soudce zpravodaje. Takto zásadní změny ve složení senátu samy o sobě dosahují intenzity, která
představuje porušení práva na zákonného soudce ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny.“ Nejvyšší správní soud
naopak, ve shodě se smyslem citovaného rozhodnutí Ústavního soudu, považuje za správný
postup městského soudu s důrazem na to, že ke změně předsedy senátu došlo změnou rozvrhu
práce, tedy řádným, zákonem předvídaným postupem. Naopak provedení změny opatřením
předsedy soudu, o němž uvažuje stěžovatelka, by bylo z pohledu zákona vskutku problematické
a neadekvátní. Právě k tomu však nedošlo.
Samotný fakt, že věci, v nichž bude předsedou JUDr. Hejtmánek, nebyly ve změně
rozvrhu práce označeny obecně, ale výčtem konkrétních spisových značek, nepovažuje Nejvyšší
správní soud za porušení principu zákonného soudce. Nejvyšší správní soud v tomto kontextu
připomíná například právní názor vyslovený v rozsudku Kárného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 2. 2017, č. j. 16 Kss 5/2016 – 120 (citovaná judikatura Nejvyššího správního
soudu je dostupná z www.nssoud.cz), podle něhož „(…) nic nebrání tomu, a naopak se z hlediska
objektivního práva bude v konkrétních situacích jednat o jediný fakticky použitelný způsob provedení výše
popsaného pravidla, aby v novém rozvrhu práce či v jeho změně - a to ať již v samotném textu rozvrhu práce
či jeho změny v úzkém slova smyslu nebo v jejich příloze, je-li projednána, vydána a zveřejněna stejně jako vlastní
rozvrh práce či jeho změna - byly výslovně uvedeny konkrétní věci, které se „přerozdělují“ od jednoho soudce soudci
jinému.“ Lze tedy shrnout, že v posuzované věci Nejvyšší správní soud stěžovatelkou namítanou
zmatečnost neshledal, neboť ke změně ve složení senátu 6 Af městského soudu došlo na základě
řádné změny rozvrhu práce, která byla formulována přípustným způsobem a jež byla
též dostupná na internetových stránkách soudu, kde se s ní stěžovatelka mohla jednoduše
seznámit. Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. tedy není dán.
Dále stěžovatelka namítá neurčitost formulace části A (v) a (vi) výroku prvostupňového
rozhodnutí. Těmito výroky žalovaná uložila stěžovatelce, aby: (v) stanovila sazby pojistného
v pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla v dostatečné výši tak,
aby i po aplikaci bonus/malusové stupnice a po zohlednění systému slev na pojistném zabezpečil
trvalou splnitelnost závazků vzniklých provozováním pojištění odpovědnosti za škodu
způsobenou provozem vozidla a úhradu příspěvků ČKP a aby konečná výše technických rezerv
v účetnictví v budoucnu převyšovala minimální hodnotu pojistných závazků vyplývajících z testu
postačitelnosti technických rezerv, a dále aby (vi) upravila kontrolní mechanismy, které zajistí
řádné fungování řídicího a kontrolního procesu týkajícího se tvorby rezerv a stanovení pojistného
v pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla.
Nejvyšší správní soud připomíná, že v posuzované věci bylo těmito výroky stěžovatelce
ukládáno opatření k nápravě, nikoliv sankce. Proto obsah těchto výroků má zejména definovat
cílový stav, jehož má být v rámci nápravy zjištěných nedostatků dosaženo. Teprve pokud by tento
cílový stav dosažen nebyl, mohla by navazovat další opatření ze strany žalované. V úvahu přichází
například postih za správní delikt podle §120 odst. 2 písm. j) zákona o pojišťovnictví v nyní
účinném znění nebo řízení o odnětí licence podle §116 a následujících tohoto zákona. Takový
postup by se realizoval v rámci samostatných správních řízení, v nichž by bylo nutné posoudit,
zda stěžovatelka dosáhla či nedosáhla cílů stanovených výroky rozhodnutí o uložení opatření
k nápravě. Z tohoto úhlu pohledu je patrné, že podrobné vymezení způsobu, jakým
má stěžovatelka dosáhnout stanovených cílů, není nezbytnou podmínkou při ukládání
nápravného opatření; lze je naopak považovat za nežádoucí z hlediska samostatnosti obchodní
(podnikatelské) politiky žalobkyně a jejích řídících orgánů (zejména když z logiky věci vyplývá,
že stanoveného cílového stavu je možno dosáhnout celou řadou různých systémových
změn), zatímco z hlediska cíle uloženého opatření není potřebné. V tomto kontextu lze
připomenout závěr Nejvyššího správního soudu, vyslovený v rozsudku ze dne 20. 4. 2016,
č. j. 8 As 123/2015 – 48, na půdorysu námitky proti formulaci výroku nápravného opatření
spočívajícího v „odvolání“ generálního ředitele. Tento soud dospěl k závěru, že „Povinnost provést
změnu v osobě generálního ředitele podle §95 odst. 1 a 2 zákona o pojišťovnictví ovšem žalovaná uložila správně.
Pochybením bylo pouze vyslovení konkrétního způsobu, jímž má k této změně dojít.“ Nejvyšší správní soud
zároveň nepřehlédl, že uložená nápravná opatření vycházejí z nedostatků, podrobně
definovaných v ostatních částech výroku prvostupňového rozhodnutí. Výrok prvostupňového
rozhodnutí žalované jako celek tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu poskytuje
stěžovatelce dostatečně srozumitelný návod k tomu, aby mohla sama rozhodnout o tom, jakými
konkrétními změnami ve své činnosti odstraní vytýkané nedostatky a uvede tuto činnost
do souladu se zákonem. Z takto vymezené situace proto žalovaná vycházela zcela oprávněně.
Kasační námitka stěžovatelky tak není důvodná.
K námitce stěžovatelky, že ve správním řízení nebyla zjišťována výše vlastních aktiv ČKP,
je třeba uvést, že žalovaná zjistila celkovou výši závazků ČKP, které mají být kryty rezervami
pojišťoven ve výši odpovídající jejich podílu na trhu, a zjistila také tento tržní podíl připadající
na stěžovatelku. Na základě tohoto zjištění vypočetla odpovídající výši rezervy na závazky
z ručení za závazky ČKP. Žalovaná tedy sice nezjišťovala přímo výši vlastních aktiv ČKP,
ale vyšla de facto z výsledné informace samotné ČKP o tom, za jakou výši závazků ČKP mají její
členové (pojišťovny) ručit a jaký tržní podíl připadá právě na stěžovatelku. K podkladům
od ČKP, z nichž žalovaná vycházela při zjištění těchto údajů, měla stěžovatelka možnost
se vyjádřit ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu, neboť byly obsahem správního spisu
a stěžovatelka byla k vyjádření řádně vyzvána. Stěžovatelka se navíc k těmto podkladům skutečně
vyjádřila podáním ze dne 14. 12. 2011, ale výši vlastních aktiv ČKP, respektive celkovou výši
závazků ČKP, za něž mají pojišťovny ručit, nijak nezpochybnila. Přitom nelze přehlédnout,
že ČKP poskytuje údaje o svých pasivech a aktivech mimo žalované též svým členům, tedy
i stěžovatelce (srovnej §18 odst. 6 věta druhá zákona o pojištění odpovědnosti). Nelze proto
hovořit o tom, že by stěžovatelka neměla možnost zpochybnit výpočet žalované ohledně výše
jejího podílu na ručení za závazky ČKP, nebo že by k tomu neměla dostatek informací. Žalovaná
postupovala správně, pokud při určení výše závazků ČKP, které mají být kryty rezervami
stěžovatelky (a nejsou kryty vlastními aktivy ČKP), vycházela z podkladů ČKP, k nimž zároveň
dala stěžovatelce možnost se vyjádřit. Pokud stěžovatelka správnost podkladů od ČKP v tomto
ohledu nijak nezpochybnila, nemůže se dovolávat toho, že řízení bylo stiženo vadou. Žalovaná
sice explicitně neprokazovala výši vlastních aktiv ČKP ale na základě relevantních podkladů řádně
zjistila přímo výši závazků ČKP, za něž mají pojišťovny ručit. Přitom právě tento údaj
je rozhodující pro určení správné výše rezervy stěžovatelky na závazky z ručení za závazky ČKP.
Ani tato námitka stěžovatelky tedy není důvodná.
K poněkud nejasné námitce stěžovatelky, že v rozhodnutí o rozkladu žalovaná nevyčíslila,
jakou konkrétní část rezervy na závazky za ručení za závazky ČKP nejsou schopny krýt uzavřené
zajistné smlouvy, Nejvyšší správní soud uvádí, že žalovaná konkrétně vyčíslila deficit na této
rezervě pod výrokem A. b. prvostupňového rozhodnutí. Vycházela (srovnej bod 60 odůvodnění
prvostupňového rozhodnutí) z účetní hodnoty rezerv stěžovatelky a jejího podílu na ručení
za závazky ČKP, určeného postupem popsaným již v předcházejícím odstavci tohoto rozsudku.
Jelikož správní rozhodnutí správního orgánu prvního a druhého stupně tvoří z hlediska soudního
přezkumu jeden celek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014,
č. j. 6 As 161/2013 – 25), není podle názoru tohoto soudu vadou rozhodnutí o rozkladu, pokud
v něm žalovaná tento deficit konkrétně znovu nevyčíslila. Je třeba též připomenout,
že v rozhodnutí o rozkladu se žalovaná zabývala hlavně časovými aspekty zajistných smluv.
Dospěla k závěru, že tak jak jsou sjednány, neumožňují zajistné smlouvy finanční krytí celé výše
rezervy na závazky ČKP, protože kryjí pouze závazky ČKP vyplácené v období jejich jednoroční
platnosti. Přitom značná část závazků ČKP má mnohem delší období splatnosti, některé
z nich i v horizontu více než 20 let (renty poškozeným). Není proto jasné, jaký význam by mělo
mít z pohledu stěžovatelky vyčíslení přesné části rezervy, která není zajistnými smlouvami kryta.
Poslední námitka stěžovatelky se zcela míjí s podstatou rozhodnutí městského soudu.
Stěžovatelka se pokouší přenést celý spor do roviny účtování o rezervách na závazky z ručení
za závazky ČKP, respektive k vykázané účetní hodnotě těchto rezerv. Argumentace městského
soudu však vůbec není zbudována na způsobu vykazování účetní hodnoty těchto rezerv
ani na otázce, zda stěžovatelka o rezervách účtovala v souladu s českými účetními předpisy.
Jádrem úvah městského soudu bylo posouzení, zda stěžovatelkou uzavřené zajistné smlouvy
zcela kryjí, zejména z časového pohledu, případné závazky z ručení za závazky ČKP. Městský
soud v závěru svého rozsudku zdůvodnil, proč při svém rozhodování vůbec nevycházel ze zpráv
auditorů za roky 2012 – 2014, které stěžovatelka předložila. Tyto důvody stěžovatelka kasační
argumentací rovněž nijak nezpochybňuje. Tato námitka je tedy rovněž nedůvodná.
Lze tedy uzavřít, že kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a) ani c) s. ř. s. nebyly
v posuzované věci dány. Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou
a jako takovou ji dle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšné žalované, která však
náhradu nákladů nežádala, a její náklady nad rámec úřední činnosti ze spisu nevyplývají. Nejvyšší
správní soud proto náhradu nákladů nepřiznal žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. května 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu