ECLI:CZ:NSS:2013:3.AS.2.2013:22
sp. zn. 3 As 2/2013 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu, složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: Ing. T. G.,
zastoupen Mgr. Jiřím Hartmannem, advokátem se sídlem Preslova 9, Moravská Ostrava,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2011, č. j. MSK 101575/2011, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 12. 2012, č. j. 58 A
44/2011 - 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
Odůvodnění:
Rozhodnutím Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále „stěžovatel“) ze dne
20. 7. 2011, čj. MSK 101575/2011 bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu
města Ostravy, odboru dopravně správních činností (dále „magistrát“) ze dne 27. 4. 2011,
čj. SMO/262580/10/DSČ/JeřK. Posledně uvedeným rozhodnutím byl žalobce uznán vinným
ze spáchání přestupku dle §22 odst. 1 písm. f) bod 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o přestupcích“), neboť překročil rychlost jízdy vozidel
v obci o 52 km/hod. Za tento přestupek mu byla uložena pokuta 6.000 Kč a trest zákazu činnosti
spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 8 měsíců.
Proti rozhodnutí stěžovatele brojil žalobce správní žalobou, ve které namítal chybné
posouzení námitky podjatosti směřující proti všem zaměstnancům magistrátu i městských částí.
Nesouhlasil především s tím, že o námitce podjatosti rozhodovala úřední osoba, proti které
námitka podjatosti rovněž směřovala. V další části žaloby se žalobce domáhal snížení trestu
zákazu řízení všech motorových vozidel.
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě
Krajský soud v Ostravě (dále „krajský soud“) rozsudkem ze dne 17. 12. 2012, č. j. 58 A
44/2011 – 22, zrušil pro vady řízení jak rozhodnutí stěžovatele (čj. MSK 101575/2011),
tak rozhodnutí magistrátu (čj. SMO/262580/10/DSČ/JeřK). Důvodem pro zrušující rozsudek
bylo chybné posouzení námitky podjatosti, kterého se správní orgány dopustily.
Krajský soud poukázal na to, že námitka podjatosti směřovala proti všem zaměstnancům
správního orgánu prvního stupně a to „včetně obslužného personálu (např. i uklízeček)“, nikoli proti
správnímu orgánu jako takovému. Pokud tedy považoval stěžovatel námitku za neurčitou, měl
žalobce o nedostatcích podání poučit a pokusit se je odstranit dle §37 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Dle krajského soudu byl postup magistrátu chybný, když o námitce podjatosti rozhodl
jeden z jeho zaměstnanců, o jehož podjatosti nebylo v danou dobu rozhodnuto, protože i vůči
němu byla námitka směřována. Krajský soud tedy konstatoval, že řízení před správním orgánem
bylo zatíženo vadou a dospěl k závěru, že žalobce byl v řízení zkrácen na svých právech.
To spatřoval krajský soud především ve skutečnosti, že o námitce podjatosti měl s poukazem
na §131 odst. 4 správního řádu rozhodovat v prvním stupni stěžovatel a nikoli magistrát.
Proti tomuto rozhodnutí by tak bylo přípustné odvolání k Ministerstvu vnitra, o které byl žalobce
zkrácen.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 27. 12. 2012 napadá stěžovatel rozsudek krajského soudu
v celém rozsahu. Odkazuje přitom na důvody obsažené v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s; namítá
nesprávné právní posouzení věci krajským soudem.
Stěžovatel především nesouhlasí s výkladem §14 odst. 1, §37 odst. 3 a §131 odst. 4
správního řádu, který krajský soud provedl. Domnívá se zároveň, že i kdyby došlo z jeho strany
k formálnímu pochybení, materiálně by to nemělo na zákonnost rozhodnutí vliv.
Stěžovatel je toho názoru, že v otázce podjatosti bylo rozhodnuto správně, když bylo
rozhodováno pouze o zaměstnanci, který se bezprostředně na výkonu pravomoci podílí
(v řešeném případě to byla oprávněná úřední osoba rozhodující v dané věci). Nesouhlasí
s krajským soudem, že žalobce měl být vyzván ke korekci podání (o podjatosti) výzvou
k odstranění jeho vad ve smyslu §37 odst. 3 správního řádu. Poukazuje na skutečnost, že žalobce
byl v řízení zastoupen advokátem, o jehož právním vědomí nemůže být pochyb a poučení
tak nebylo s odkazem na §4 odst. 2 správního řádu potřebné.
Stěžovatel doplnil, že i kdyby vedoucí odboru dopravně správních činností magistrátu
Ing. Bc. D. M. (dále „vedoucí odboru“), který o podjatosti rozhodoval, byl osobou bezprostředně
se podílející na pravomoci správního orgánu, neměl o podjatosti rozhodovat stěžovatel, nýbrž
tajemník magistrátu ve smyslu §148 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších
předpisů (dále „zákon o obcích“).
Stěžovatel uvádí důvody, proč nebyl žalobce materiálně zkrácen na svých právech.
Prvním důvodem je skutečnost, že magistrát i stěžovatel se s otázkou podjatosti vypořádali
v případě Ing. K. J. (dále „pověřený úředník“) i vedoucího odboru, protože důvody podjatosti
byly shodné. Druhý důvod spatřuje stěžovatel v nárocích kladených na úřední osoby v §14 odst.
3 správního řádu. Stěžovatel má za to, že vedoucí odboru, v případě, že by o důvodech podjatosti
věděl, oznámil by je bez dalšího představenému.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem proto stěžovatel navrhuje rozsudek krajského
soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení. Pro případ úspěchu potom navrhuje, aby žalobce
uhradil náklady řízení o kasační stížnosti v částce 7.760 Kč, kterou byl povinen uhradit stěžovatel
žalobci z titulu napadeného rozsudku krajského soudu.
Žalobce svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3) a 4) s. ř. s.,
vázán jejím rozsahem a uplatněnými stížnostními důvody
Stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle
ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srovnej například rozsudek ze dne 21. 11. 2007,
č. j. 8 As 52/2006 - 74) může kasační stížnost tvrdící nesprávné posouzení právní otázky soudem
účinně mířit toliko proti těm důvodům rozhodnutí krajského soudu, na nichž je toto rozhodnutí
zbudováno a které jsou jako důvody rozhodovací pro správní orgán závazné. Tato podmínka
je v dané věci splněna, neboť stěžejní právní otázku, kterou je v dané věci nutné vyřešit,
představuje řešení námitky podjatosti, uplatněné žalobcem již v řízení před magistrátem.
Obecně je třeba k dané věci zdůraznit, že možnost vznést námitku podjatosti náleží
k zárukám objektivního a nestranného rozhodování, které náleží mezi významné principy
právního státu. V tomto kontextu je třeba zdůraznit platnost klasické právní zásady, že nikdo
nesmí být soudcem ve vlastní věci (nemo iudex in causa sua). Z pohledu ústavního práva je zásada
nestrannosti nedílnou součástí práva na spravedlivý proces a je přímo zakotvena v čl. 36 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“ - „každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“). Listina tak zcela jasně
garantuje právo každého, aby byla jeho věc rozhodnuta nestranně a to nejen soudem, ale např.
také správním orgánem. Ve vztahu ke správnímu řízení je možné odkázat na §2 odst. 4
správního řádu, ze kterého zásada nestrannosti vyplývá také.
V nyní posuzované věci byla námitka podjatosti vznesena vůči všem zaměstnancům
Magistrátu i jednotlivých městských částí z toho důvodu, že žalobce je zaměstnancem Úřadu
městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz a má tedy vztah k úřadu, který by měl v jeho věci
rozhodovat. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s krajským soudem v tom, že námitka podjatosti
směřující proti všem pracovníkům správního orgánu směřovala i do řad obslužného personálu.
Z dikce §14 správního řádu je totiž zřejmé, že namítat podjatost lze pouze proti osobám, které
se podílejí bezprostředně na pravomoci správního orgánu. Ovšem úvaha o tom, proti kterým
osobám námitka podjatosti směřovala, nevyvolává pochybnost. Problematická je otázka, kdo měl
o této námitce rozhodnout.
Krajský soud správně poznamenal, že pokud považoval magistrát vznesenou námitku
za neurčitou, či jiným způsobem vadnou, měl vyzvat žalobce k její specifikaci (aby např. uvedl
důvody podjatosti proti konkrétním osobám, které budou v dané věci rozhodovat). Nelze přitom
souhlasit se stěžovatelem, že poučit žalobce nebylo nutné, protože byl zastoupen advokátem,
o jehož právním vědomí není pochyb. Je pravdou, že vůči osobám bez právnického vzdělání
by mělo být poučení detailnější, než je tomu v případě např. advokátů, neznamená to však
(zejména vzhledem k častým legislativním změnám), že by právnické vzdělání účastníka řízení,
nebo jeho zástupce, automaticky znamenalo, že ho není třeba poučovat vůbec. Vždy je nutné
přihlédnout k povaze konkrétního právního úkonu. Nejvyšší správní soud se k problematice
poučování účastníka správního řízení dle §4 odst. 2 správního řádu již vyjadřoval
např. v rozsudku ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010 – 214, kde uvedl, že „Poučovací povinnost
správního orgánu dle §4 odst. 2 správního řádu z roku 2004 nezahrnuje poskytování komplexního návodu,
co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu,
aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit“. V dané věci lze ovšem také
zdůraznit, že z námitky podjatosti je seznatelné, čeho se žalobce domáhal i důvod, ve kterém
podjatost všech pracovníků správního orgánu spatřuje. Pokud byla tato formulace pro správní
orgán nesrozumitelná, měl skutečně žalobce k upřesnění vyzvat ve smyslu §37 odst. 3 správního
řádu. Pakliže to neudělal, fakticky tak akceptoval námitku podjatosti v té podobě, v jaké byla
vznesena, a podle toho měl také v dané věci postupovat.
V případě akceptování námitky podjatosti proti všem pracovníkům magistrátu
(všem úředním osobám podílejícím se na pravomoci správního orgánu) tak nemohl bez dalšího
o námitce podjatosti žádný z těchto pracovníků rozhodnout. Rozhodování o námitce podjatosti
je totiž založeno na hierarchickém principu [srov. dikci §14 odst. 2 (in fine) nebo odst. 3
správního řádu], neboť o podjatosti hierarchicky níže postavené úřední osoby rozhoduje úřední
osoba postavená výše. Směřuje-li tedy námitka podjatosti proti všem osobám na všech stupních
hierarchie, která je limitována nejvyšším stupněm (starostou, v daném případě primátorem města
– srov. §109 odst. 1 zákona o obcích, podle kterého je starosta v čele obecního úřadu starosta,
který je služebně nadřízen i tajemníkovi /§109 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích/),
je nevyhnutelné, že v posledním stupni by musel nejvýše postavený úředník rozhodovat
o své vlastní podjatosti, což by bylo v rozporu s výše citovanou zásadou nemo iudex in causa sua.
Služebně nadřízená osoba starostovi neexistuje a z toho vyplývá, že rozhodovat tedy bude
služebně nadřízený orgán. Uvedené argumentaci odpovídá i závěr č. 63 poradního sboru ministra
vnitra ke správnímu řádu ze dne 26. 11. 2007 vztahující se k námitce podjatosti starosty
obce, kde se mimo jiné uvádí, že „o námitce podjatosti proti starostovi obce rozhodne v přenesené působnosti
krajský úřad“ (citovaný závěr je dostupný na www.mvcr.cz). Pro úplnost je třeba poznamenat,
že i tato zásada není absolutní a naráží na chápání pojmu suverénního státu, kterému není žádná
jiná moc nadřazená (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 – 119, odstavec pod bodem 59, obdobně §14 odst. 6 správního
řádu).
Ze shora uvedené argumentace ve vztahu ke skutkovým okolnostem posuzované věci
vyplývá, že na úrovni magistrátu nebyla osoba, která by mohla o námitce podjatosti všech
(ostatních) pracovníků rozhodnout a jediným možným východiskem tak bylo věc předat
nadřízenému správnímu orgánu (v tomto případě stěžovateli - viz §178 správního řádu).
Výsledkem takového řízení by bylo rozhodnutí o rozsahu vyloučení (žádný, některý, všichni)
úředníků magistrátu, na které by teprve mohl navazovat další postup magistrátu.
Problematické je akceptovat podstatu závěru krajského soudu, že stěžovatel měl
o podjatosti rozhodovat v prvním stupni podle §131 odst. 4 správního řádu. Zmíněné
ustanovení upravuje zde uvedený postup jako následek tzv. delegace nutné, například v důsledku
rozhodnutí o podjatosti relevantních osob správního orgánu, vyloučených tak z rozhodování
určité věci. V daném případě je úvaha o vyloučení takových úředních osob předčasná. Rozhodně
by se mohlo jednat jen o podjatost těch úředních osob, které měly k žalobci rodinný, či jinak
blízký vztah, případně jinak podložený určitý vztah k osobě žalobce či projednávané věci.
V tomto ohledu je na posuzovaný případ přiléhavý závěr vyjádřený v rozsudku ze dne
10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007 - 74, kde se Nejvyšší správní soud vyslovil, že „Důvodem
pro vyloučení úřední osoby podle §14 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, není pouhá skutečnost,
že tato osoba, jako pracovník městského či krajského úřadu, rozhoduje ve věci přestupku, z něhož je obviněn
zastupitel příslušného města či kraje“. Aplikací výkladové metody a minori ad maius lze dospět třeba
také k závěru, že tím spíše není důvodem k vyloučení úřední osoby skutečnost, že tato úřední
osoba rozhoduje o přestupku řadového zaměstnance územního samosprávného celku pracujícího
navíc na úřadě jiného městského obvodu, jestliže mezi jednotlivými pracovníky žádný bližší vztah
neexistuje.
Stěžovatel tedy měl o námitce podjatosti rozhodovat v prvním stupni nikoli z titulu
ust. §131 odst. 4 správního řádu, nýbrž z toho důvodu, že mu námitku podjatosti k rozhodnutí
měl předložit magistrát, když žádný z jeho zaměstnanců, ani sám primátor, nemohl o námitce
podjatosti rozhodnout. Výsledek posouzení námitky stěžovatelem nepředstavuje, v kontextu
úvahy o správném postupu v této věci, relevantní skutečnost. Důvod, proč měl o námitce
podjatosti rozhodovat v prvním stupni stěžovatel je jiný, než ten, který uvedl krajský soud.
V daném případě má však zdejší soud za to, že uvedená vada v rozhodnutí krajského soudu
na jeho zákonnost vliv neměla, neboť výrok rozhodnutí by byl stejný (tj. správní rozhodnutí
by byla zrušena) i za situace, kdyby k této vadě nedošlo (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 10. 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 - 59).
Stěžovatel rovněž namítl, že materiálně nebyl žalobce na svých právech zkrácen. Nejvyšší
správní soud však s argumentací uvedenou v kasační stížnosti nesouhlasí. Jak bylo uvedeno výše,
žádná úřední osoba magistrátu nemohla o žalobcem vznesené námitce podjatosti rozhodovat.
Pokud tak vedoucí odboru učinil, dostal se, ve shora uvedeném smyslu, do rozporu se zásadou
nemo iudex in causa sua. Taková vada nemohla být zhojena tím, že o odvolání proti rozhodnutí
o podjatosti rozhodoval stěžovatel, který dal vedoucímu odboru za pravdu. V případě
nerespektování námitky podjatosti je, v souladu s výše uvedeným, dotčeno ústavně zaručené
právo účastníka na spravedlivý proces. Proto se v takových případech z podstaty věci nemůže
jednat o pouhá formální pochybení. Jak bylo ukázáno výše, měl o námitce podjatosti
(v tom znění v jakém byla podána) rozhodovat v prvním stupni stěžovatel. Pokud se tak nestalo
a stěžovatel rozhodoval až z pozice orgánu odvolacího, byl žalobce opravdu zkrácen o opravný
prostředek, který by mu v případě správného postupu náležel proti rozhodnutí stěžovatele,
jak správně poznamenal krajský soud. Zkrácení žalobce na jeho právech nelze vyloučit
ani odkazem na §14 odst. 3 správního řádu. Skutečností stěžejní povahy nebyla v daném případě
podjatost vedoucího odboru, nýbrž to, že vůbec nebyly splněny podmínky pro postup dle §14
odst. 4 správního řádu.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
i přes některá drobná pochybení krajského soudu, která však neměla na výsledek vliv, nebyl
v dané věci naplněn.
Jelikož jsou námitky stěžovatele v uvedeném rozsahu neopodstatněné a v řízení nevyšly
najevo ani žádné takové vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.), zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení tento soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží. Procesně
úspěšnému žalobci žádné náklady ve fázi řízení o kasační stížnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2013
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu