ECLI:CZ:NSS:2015:3.AS.205.2014:34
sp. zn. 3 As 205/2014 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: R. S.,
zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, o přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 9. 2013, č. j. DSH/14496/13, o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2014, č. j. 17 A 9/2014 – 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedené
usnesení Krajského soudu v Plzni, kterým byla jako opožděná odmítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 9. 2013, č. j. DSH/14496/13. Žalovaný tímto
rozhodnutím zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Magistrátu města Plzně
ze dne 4. 6. 2013, č. j. MMP/117849/13, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání
přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 2. zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších
předpisů, pro porušení §18 odst. 4 téhož zákona, a ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1
písm. k) zákona o silničním provozu pro porušení §6 odst. 8 téhož zákona, za což mu byla
uložena pokuta 7.500 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel
na dobu 7 měsíců.
Stěžovatel v žalobě namítl, že správní orgán I. stupně rozhodl ve věci, aniž by jej vyzval
k doplnění odvolání. Výzva k doplnění odvolání byla sice odeslána na elektronickou doručovací
adresu jeho zmocněnce, zpráva však byla vypravena z elektronické adresy oprávněné úřední
osoby a nikoli z adresy elektronické podatelny. Nemohla být proto zmocněnci stěžovatele
doručena, neboť tu měl na své e-mailové adrese nastaven SPAM filtr, který automaticky odmítal
veškeré e-maily zaslané z jiné adresy, než jakou mají elektronické podatelny správních orgánů,
které požádal o doručování na elektronickou adresu. Odeslání e-mailové zprávy jiným způsobem
než z elektronické podatelny je navíc dle stěžovatele v rozporu s právními předpisy.
Stěžovatel dále namítl, že se žalovaný nepokusil doručit své rozhodnutí na elektronickou
doručovací adresu jeho zmocněnce, doručení fikcí dle §24 odst. 1 správního řádu bylo proto
neúčinné. Rozhodnutí žalovaného tak bylo stěžovateli doručeno teprve nahlédnutím
do správního spisu dne 20. 12. 2013.
Krajský soud ze správního spisu zjistil, že dne 28. 6. 2013 byla správnímu orgánu I. stupně
doručena plná moc udělená stěžovatelem zmocněnci R. K., k zastupování v řízení, a dále
blanketní odvolání stěžovatele proti prvoinstančnímu rozhodnutí ze dne 4. 6. 2013, č. j.
MMP/117849/13. Stěžovatel současně požádal o zasílání veškerých písemností v rámci tohoto
řízení na elektronickou adresu zmocněnce X.
Správní orgán I. stupně žádosti o doručování na elektronickou adresu vyhověl a výzvu
k doplnění odvolání a usnesení o stanovení lhůty k tomuto doplnění dne 18. 7. 2013 zaslal
zmocněnci stěžovatele na uvedenou elektronickou adresu. Listiny byly doručovány z elektronické
adresy oprávněné osoby: Y. Zpráva se nevrátila zpět jako nedoručitelná, zmocněnec stěžovatele
však následující pracovní den po odeslání nepotvrdil její převzetí zprávou opatřenou jeho
zaručeným elektronickým podpisem. Správní orgán mu proto uvedené písemnosti dne 23. 7.
2013 zaslal prostřednictvím provozovatele poštovní služby na adresu trvalého pobytu. Rovněž
žalovaný mu doručoval napadené správní rozhodnutí pouze prostřednictvím provozovatele
poštovní služby.
Krajský soud přisvědčil stěžovateli v tom, že §18 odst. 1 vyhlášky č. 259/2012 Sb.,
o podrobnostech výkonu spisové služby, upravuje odesílání elektronických zpráv prostřednictvím
podatelny. V případě doručování na elektronickou adresu dle zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), je však nutné přednostně aplikovat
tento právní předpis, který (kromě toho, že je právním předpisem vyšší právní síly) upravuje
komplexním a speciálním způsobem doručování ve správním řízení. Podle §69 odst. 3 správního
řádu je oprávněná úřední osoba povinna opatřit elektronickou zprávu svým uznávaným
elektronickým podpisem. Tento uznávaný elektronický podpis je podle krajského soudu vázán
na konkrétní emailovou adresu, elektronické doručení dle správního řádu lze tudíž provést pouze
z elektronické adresy oprávněné úřední osoby. Jestliže zmocněnec stěžovatele nepotvrdil svým
uznávaným elektronickým podpisem přijetí písemností, které mu správní orgán I. stupně
dne 18. 7. 2013 doručoval na jeho emailovou adresu, byly mu další písemnosti doručovány tak,
jako by o doručování na elektronickou adresu nepožádal. Rozhodnutí žalovaného tak bylo
zmocněnci stěžovatele doručováno na adresu jeho trvalého pobytu prostřednictvím
provozovatele poštovní služby. V souladu s §24 odst. 1 správního řádu mu bylo doručeno
za využití fikce doručení dne 7. 10. 2013. Lhůta pro podání žaloby tak uplynula dne 9. 12. 2013.
Žalobce podal žalobu teprve dne 20. 2. 2014, krajský soud ji proto podle §46 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. jako opožděnou odmítl.
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel usnesení Krajského soudu v Plzni
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nesouhlasil se závěrem krajského soudu,
že je elektronický podpis jednoznačně svázán s e-mailovou adresou, a že je z toho důvodu nutné,
aby bylo rozhodnutí vypraveno právě z elektronické adresy úřední osoby, která rozhodnutí
vyhotovila a opatřila svým elektronickým podpisem. V takovém případě by dle stěžovatele
doručování písemností z elektronické adresy elektronické podatelny nebylo nikdy validní.
Stěžovatel má za to, že je třeba rozlišovat mezi elektronickým podpisem a elektronickou adresou
a tyto dva instituty nezaměňovat. Elektronickým podpisem je údaj v elektronické podobě
připojený k datové zprávě [ust. §2 písm. a) zákona o elektronickém podpisu], přičemž datovou
zprávou jsou elektronická data, která lze přenášet prostředky pro elektronickou komunikaci
a uchovávat na technických nosičích, jakož i data uložená na technických nosičích ve formě
datového souboru [ust. §2 písm. d) zákona o elektronickém podpisu]. Elektronická verze
rozhodnutí ve formátu PDF je datovou zprávou, kterou lze opatřit elektronickým podpisem
úřední osoby, která rozhodnutí vyhotovila. Tím je splněna podmínka dle §69 odst. 3 správního
řádu. Není však pravdou, že by z citovaného ustanovení vyplývala též povinnost správního
orgánu vypravit písemnost z elektronické adresy této úřední osoby. Stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Krajského soudu v Plzni z hlediska
uplatněného stížního bodu, jakož i ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s., a po posouzení věci dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve obecně předesílá, že rozhodnou otázkou pro posouzení
včasnosti podané žaloby je okamžik doručení žalobou napadeného správního rozhodnutí
(rozhodnutí žalovaného). Teprve tehdy, kdy je postaveno najisto, ke kterému dni bylo napadené
správní rozhodnutí účinně doručeno stěžovateli, lze posoudit, zda je jeho žaloba včasná
(podaná ve lhůtě dle §72 s. ř. s.), či nikoliv.
Ustanovení §19 odst. 3 a odstavce následující zákona č. 500/2004 Sb. správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), upravuje institut adresy pro doručování.
Odstavec 3 obecně připouští, aby byly písemnosti účastníkovi řízení doručovány na elektronickou
adresu, a stanoví, za jakých podmínek je tak možné činit. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že účastník správního řízení nemá právní nárok na doručování písemností v elektronické podobě.
Z §19 odst. 3 správního řádu totiž vyplývá, že je na uvážení správního orgánu, zda požadavku
účastníka řízení na doručování na elektronickou adresu vyhoví či nikoliv, když smyslem tohoto
postupu je zejména to, aby bylo řízení urychleno. Pokud tedy správní orgán dospěje k závěru,
že takový způsob doručování nemůže přispět k urychlení řízení, není povinen doručovat
na požadovanou adresu a může doručovat písemnosti tak, jako by adresát o doručení
na elektronickou adresu nepožádal (§19 odst. 8 správního řádu). Tak tomu bývá zejména
v případech, kdy má správní orgán podezření, že sdělení adresy pro doručování nebo elektronické
adresy je pouze zdržovací taktikou.
Nejvyšší správní soud zde připomíná, že již ve svém rozsudku ze dne 8. 2. 2012,
č. j. 3 Ads 131/2011 - 44, konstatoval, že „účelem institutu adresy pro doručování je docílit urychlení
správního řízení, a nikoliv účelově manipulovat s místem doručování písemností ve správním řízení s cílem
následně zpochybnit správnost procesního postupu správního orgánu.“. Ustanovení §19 odst. 3 správního
řádu obecně předpokládá, že doručování na elektronickou adresu je alternativou adresy
pro doručování, proto lze uvedenou judikaturu plně vztáhnout i na nyní projednávanou kauzu.
Podle §19 odst. 8 správního řádu je písemnost doručena až v okamžiku, kdy její převzetí
potvrdí adresát zprávou opatřenou jeho zaručeným elektronickým podpisem. Na rozdíl od jiných
způsobů doručování je tedy doručení písemnosti na elektronickou adresu vázáno na výslovný
a kvalifikovaný projev vůle adresáta, že mu písemnost byla doručena. Nepotvrdí-li adresát tímto
způsobem převzetí písemnosti nejpozději následující pracovní den po odeslání zprávy,
která se nevrátila jako nedoručitelná, doručí správní orgán písemnost, jako by adresát o doručení
na elektronickou adresu nepožádal.
Z uvedeného vyplývá, že v případě tohoto způsobu doručování je zapotřebí součinnost
adresáta.
Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou odesílací e-mailové adresy správního
orgánu. Ustanovení §19 odst. 3 či 8 správního řádu neuvádí, z jaké elektronické adresy je správní
orgán povinen vypravit písemnost doručovanou na e-mailovou adresu účastníka řízení. Povinnost
užívat konkrétní odesílací adresu nestanoví ani §69 odst. 3 správního řádu, který upravuje
elektronické doručování rozhodnutí. V rozsudku ze dne 15. 12. 2014, č. j. 6 As 218/2014 - 34,
www.nssoud.cz, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že §18 vyhlášky č. 259/2012 Sb.,
o podrobnostech výkonu spisové služby, opírající se o zmocňovací ustanovení §70 odst. 1
písm. i) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, „stanoví povinnost vybavit výpravnu
zařízením pro odesílání zpráv z elektronických adres podatelny, nezakládá však povinnost používat v rámci
výpravny vždy jen adresu elektronické podatelny pro odesílání zpráv, resp. – a to je podstatné – nespojuje
s použitím jiné odesílací elektronické adresy důsledek v podobě neúčinnosti odeslání, resp. doručení zprávy.“
Nejvyšší správní soud má tudíž za to, že správní orgán je oprávněn vnitřním předpisem
určit, jakou elektronickou adresu je úřední osoba odesílající elektronickou poštu účastníkům
správního řízení oprávněna užívat, tedy zda je oprávněna poštu odesílat ze své vlastní
elektronické adresy či z adresy elektronické podatelny.
Z uvedeného vyplývá, že závěr krajského soudu o tom, že elektronická pošta
musí být vždy odeslána jedině z elektronické adresy oprávněné úřední osoby, neobstojí.
Nejvyšší správní soud je však současně toho názoru, že zmocněnec stěžovatele nemohl legitimně
očekávat, že mu budou písemnosti doručovány pouze z elektronické adresy podatelny.
Pokud tedy nastavil svou elektronickou schránku tak, aby v rámci ochrany proti nevyžádané
poště jiné písemnosti nepřijímala, vystavil se nebezpečí, že mu zpráva nebude moci
být preferovaným způsobem doručena.
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku ze dne 15. 12. 2014, č. j. 6 As 218/2014 - 34,
dále konstatoval, že doménová adresa obsahující název, resp. zkratku názvu správního orgánu,
není zárukou, že zpráva skutečně od správního orgánu pochází, je to však pravděpodobné.
Zárukou není ani sama skutečnost, že zpráva nese adresu podatelny správního orgánu.
Identifikaci odesílatele a autenticitu dokumentu zajišťuje jedině zaručený elektronický podpis,
nikoli adresa, ze které byla zpráva vypravena. Nejvyšší správní soud tak uzavřel, že ve fázi před
ověřením identity odesilatele a autenticity samotné zprávy by účastník řízení neměl tuto zprávu
odstranit do nevyžádané pošty.
Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci dále poznamenává, že komunikace
prostřednictvím elektronických adres s sebou vždy nese riziko obtěžujících zpráv (SPAM),
resp. přehlédnutí úřední zásilky ve změti spamů či zachycení úřední zásilky spamovým filtrem.
Toto riziko však na sebe účastník řízení bere dobrovolně tím, že správní orgán požádá o tento
způsob doručování.
Nejvyšší správní soud tak v nyní projednávané věci dospěl k závěru, že zmocněnec
stěžovatele neposkytl správnímu orgánu I. stupně potřebnou součinnost k preferovanému
způsobu doručování, neboť nastavil spamový filtr tak, že znemožnil elektronické doručení
zaslaných písemností. Je proto povinen nést důsledky tohoto jednání spočívající v tom, že správní
orgán byl dále oprávněn postupovat tak, jako kdyby adresát o doručení na elektronickou adresu
vůbec nepožádal. Správní orgány tudíž zcela v souladu s §19 odst. 8 správního řádu doručovaly
zmocněnci stěžovatele písemnosti prostřednictvím provozovatele poštovní služby na adresu jeho
trvalého pobytu.
Co se týče doručení napadeného rozhodnutí žalovaného, Nejvyšší správní soud
z doručenky založené ve správním spisu zjistil, že zásilka byla připravena k vyzvednutí
dne 26. 9. 2013, za den doručení rozhodnutí je tudíž nutno dle §24 odst. 1 správního řádu
považovat den 7. 10. 2013. Podle §72 odst. 1 s. ř. s. musí být žaloba podána do dvou měsíců
po doručení rozhodnutí. Posledním dnem lhůty k podání žaloby tak byl den 9. 12. 2013.
Tato lhůta uběhla stěžovateli marně, žalobu podal teprve dne 20. 2. 2014. Nejvyšší správní soud
se proto plně ztotožnil se závěrem krajského soudu o opožděnosti žaloby.
Na základě uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1. s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci úspěch,
nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Nejvyšší správní soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. srpna 2015
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu