ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.220.2020:30
sp. zn. 3 As 220/2020 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: České
teplo s.r.o., se sídlem Klapkova 731/34, Praha 8, proti žalovanému: Energetický regulační
úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 5, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 5. 2020, č. j. 31 A 17/2019 – 127,
takto:
I. Kasační stížnost v části směřující proti výroku I. rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 27. 5. 2020, č. j. 31 A 17/2019 – 127, se zamí t á.
II. Výroky II. a III. rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 5. 2020,
č. j. 31 A 17/2019 – 127, se z r ušuj í a věc v tomto rozsahu v rací tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rada Energetického regulačního úřadu (dále jen „Rada ERÚ“) rozhodnutím ze dne
18. 12. 2018, č. j. 07962-10/2018-ERU, zamítla rozklad žalobkyně (dále jen „rozhodnutí
o rozkladu“) a potvrdila rozhodnutí Rady ERÚ ze dne 9. 8. 2018, č. j. 07962-2/2018-ERU,
ve znění opravného usnesení Rady ERÚ ze dne 25. 9. 2018, č. j. 07962-4/2018-ERU
(dále jen „rozhodnutí v přezkumném řízení“). Posledně uvedeným rozhodnutím Rada ERÚ rozhodla
ve zkráceném přezkumném řízení, že rozhodnutí Rady ERÚ ze dne 22. 5. 2018,
č. j. 01426-66/2017-ERU (dále jen „přezkoumávané rozhodnutí“), se mění tak, že část výroku „správní
řízení pod sp. zn. OSR-01426/2017-ERU se zastavuje“ se nahrazuje textem „věc se vrací Energetickému
regulačnímu úřadu k novému projednání“. Přezkoumávaným rozhodnutím Rada ERÚ k rozkladu
žalobkyně zastavila řízení vedené s ní o spáchání správního deliktu, spočívajícího v porušení
cenových předpisů.
[2] Proti rozhodnutí o rozkladu brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně (dále
jen „krajský soud“), který rozsudkem ze dne 27. 5. 2020, č. j. 31 A 17/2019 – 127, prohlásil
rozhodnutí o rozkladu za nicotné (výrok I.), zrušil rozhodnutí v přezkumném řízení a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení (výrok II.) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok III.).
[3] Krajský soud nejprve obsáhle citoval relevantní právní úpravu obsaženou ve správním
řádu (tj. v zákoně č. 500/2004 Sb., dále jen „správní řád z roku 2004“), týkající se přezkumného
řízení, a ustanovení zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). Konstatoval
mimo jiné, že §17b energetického zákona zakotvuje Radu ERÚ jako kolektivní vedoucí orgán
žalovaného - ústředního orgánu státní správy. Podle §17b odst. 11 téhož zákona (ve znění
do 31. 12. 2021) proti rozhodnutí Rady není přípustný opravný prostředek.
[4] Dále krajský soud uvedl, že energetický zákon je v poměru speciality ke správnímu řádu
z roku 2004. Na základě obou předpisů Rada ERÚ vystupuje jako orgán rozhodující o rozkladu
proti rozhodnutím žalovaného a též jako orgán rozhodující v případě „mimořádných opravných
prostředků“ podle zákona č. 71/1967 Sb., správní řád (dále jen „správní řád z roku 1967“),
i podle správního řádu z roku 2004.
[5] Krajský soud dále dovodil, že citovaný §17b odst. 11 energetického zákona má širší
dopad, než že by pouze vylučoval další opravný prostředek proti rozhodnutí Rady ERÚ
o rozkladu. Pokud by tomu bylo opačně, úprava energetického zákona by byla nadbytečná
s ohledem na §91 odst. 1 správního řádu z roku 2004, ve spojení s §152 odst. 6 téhož zákona.
Také při rozhodování o námitce podjatosti člena Rady ERÚ rozhoduje opět jen Rada ERÚ.
[6] Podle krajského soudu vyloučením rozkladu proti rozhodnutí Rady ERÚ v přezkumném
řízení nedochází k zásahu do ústavních práv účastníků řízení. K tomu poukázal na právní úpravu
předcházející správnímu řádu z roku 2004 (tj. úpravu správního řádu z roku 1967),
která nepočítala s možností přezkumu rozhodnutí vedoucích ústředních orgánů státní správy
vydaných v prvním stupni. Tato úprava obstála v soudním přezkumu, neboť Nejvyšší správní
soud (dále též „NSS“) v rozsudku ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 As 50/2005 - 53, dospěl k závěru,
že je tato úprava ústavně konformní. K tomuto názoru se NSS přihlásil i na půdorysu správního
řádu z roku 2004 v rozsudku ze dne 2. 7. 2010, č. j. 7 As 21/2010 - 232. Způsob
rozhodování v přezkumném řízení je přitom shodný dle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967
a §97 odst. 3 správního řádu z roku 2004.
[7] Krajský soud dále poukázal na to, že Nejvyšší správní soud již rozhodoval v případě
obdobné právní úpravy, týkající se rozhodnutí Rady Českého telekomunikačního úřadu
(dále jen „Rada ČTÚ“) o rozkladu za situace, ve které tehdejší zákonná úprava proti rozhodnutí
této Rady též nepřipouštěla opravný prostředek. NSS tehdy přezkoumával rozhodnutí Rady ČTÚ
o rozkladu a konstatoval jeho nicotnost. Dospěl k závěru, že nepřípustnost opravného
prostředku ve správním řízení není výjimečná, příslušná zákonná úprava byla zcela jednoznačná
a Rada ČTÚ neměla pravomoc rozhodovat o rozkladu (viz rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2009,
č. j. 3 As 1/2009 - 171).
[8] S ohledem na výše uvedené krajský soud konstatoval, že jím přezkoumávané rozhodnutí
o rozkladu je nicotné, neboť žalovaný neměl pravomoc k jeho vydání. Tato pravomoc není dána,
jestliže v prvním stupni ve zkráceném přezkumném řízení rozhodovala Rada ERÚ, proti jejímu
rozhodnutí není dle §17b odst. 11 energetického zákona přípustný opravný prostředek, a přesto
Rada ERÚ rozhodla o rozkladu proti svému rozhodnutí v přezkumném řízení. Krajský soud
též odkázal na konkrétní judikaturu NSS, která dospěla rovněž k závěru o nicotnosti rozhodnutí
o odvolání vydaných v případě, že odvolání nebylo přípustné.
[9] Krajský soud se poté zabýval i zákonností rozhodnutí Rady ERÚ v přezkumném řízení
s vysvětlením, že v opačném případě by znesnadnil žalobkyni obranu jejích práv proti „zásadně
vadnému postupu“ žalovaného v řízení, které předcházelo vydání rozhodnutí o rozkladu. Krajský
soud konstatoval, že žalovaný měl v přezkumném řízení rozhodovat na návrh rozkladové komise.
I když §95 odst. 6 správního řádu z roku 2004 výslovně hovoří pouze o ústředním správním
úřadu, za použití argumentu a minori ad maius musí být toto pravidlo vztaženo na přezkum
rozhodnutí ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu, neboť jestliže v druhém
stupni rozhoduje ve správním řízení ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu,
není vedení přezkumného řízení vyloučeno.
[10] Jestliže dle §95 odst. 1 správního řádu z roku 2004 v přezkumném řízení rozhoduje
nadřízený správní orgán a tím se dle §178 odst. 2, poslední věty téhož zákona rozumí vedoucí
příslušného ústředního správního úřadu, pak je třeba na ministra, respektive vedoucího jiného
ústředního správního úřadu, který rozhodoval jako druhý stupeň ve správním řízení, hledět stejně
jako by rozhodoval samotný ústřední správní orgán, neboť v přezkumu rozhodnutí kteréhokoliv
z nich rozhodují tytéž zákonem určené osoby.
[11] Pokud je ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu povinen
v přezkumném řízení (i v prvním stupni) rozhodovat na návrh rozkladové komise o rozhodnutí
„svého“ ústředního státního orgánu, tím spíše musí být povinen rozhodovat na návrh rozkladové
komise o svém vlastním rozhodnutí. Ze správního spisu však neplyne, že by žalovaný rozhodoval
na návrh rozkladové komise. Jestliže nejsou podmínky pro vedení správního řízení naplněny,
představuje tato skutečnost natolik podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, které vždy znemožňuje soudní přezkum v mezích řádně uplatněných žalobních bodů;
v této souvislosti krajský soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011,
č. j. 7 Azs 79/2009 - 84. Z uvedených důvodů rozhodnutí v přezkumném řízení zrušil.
[12] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
[13] Polemizuje se stanoviskem krajského soudu, že je rozhodnutí o rozkladu nicotné –
podle stěžovatele by mohlo být nanejvýš nezákonné. Stěžovatel vykládá §17b odst. 11
energetického zákona úžeji než krajský soud, neboť má za to, že není důvod jej vztahovat
i na případy, ve kterých Rada ERÚ rozhodne v postavení prvostupňového orgánu. Pak by totiž
bylo možné ad absurdum dovozovat, že pokud je Rada ERÚ služebním orgánem
dle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebyla by dána možnost proti jejím rozhodnutím
v postavení služebního orgánu podat opravný prostředek.
[14] Stěžovatel uvádí, že standardem je naopak existence opravného prostředku
proti rozhodnutí, které vydal správní orgán v prvním stupni. Proto je namístě přijmout
restriktivní výklad, podle něhož se §17b odst. 11 energetického zákona vztahuje pouze
na případy, v nichž Rada ERÚ rozhoduje ve druhém stupni. Pokud je nestandardní situace,
že jeden orgán sám rozhoduje o opravných prostředcích proti vlastním rozhodnutím, není
podle stěžovatele důvod tuto nestandardnost procesně sankcionovat ještě tak, že opravný
prostředek není přípustný vůbec.
[15] Stěžovatel též poukazuje na to, že extenzivní výklad zkoumaného ustanovení ze strany
krajského soudu vede k nemožnosti účastníků řízení uplatnit svá procesní práva,
neboť rozhodnutí Rady ERÚ č. j. 07962-2/2018-ERU bylo vydáno ve zkráceném přezkumném
řízení. Účastníci řízení nedostali možnost se k věci vyjádřit a uplatnit procesní návrhy. Takovou
situaci považuje stěžovatel za ústavně nekonformní.
[16] Stěžovatel připouští, že Nejvyšší správní soud judikoval o nicotnosti rozhodnutí
o opravném prostředku, jestliže bylo vydáno za existence zákonné úpravy upravující
nepřípustnost opravného prostředku. Pokud podle §92 odst. 1 správního řádu z roku 2004
správní orgán musí rozhodnout o nepřípustném odvolání, je z povahy věci k takovému
rozhodnutí věcně příslušný, byť zákon s nepřípustností spojuje jediný možný výrok rozhodnutí
(zamítnutí pro nepřípustnost). Krajský soud proto mohl nanejvýš konstatovat nezákonnost,
nikoli však nicotnost rozhodnutí o rozkladu.
[17] Stěžovatel též brojí proti výroku II. napadeného rozsudku, jímž krajský soud zrušil
pro nezákonnost rozhodnutí v přezkumném řízení. Má za to, že byl oprávněn vydat toto
rozhodnutí i bez projednání v rozkladové komisi. Tento názor odůvodňuje tím, že přezkumné
řízení je řízením z moci úřední; Rada ERÚ sice obdržela podnět k jeho zahájení, avšak nejednalo
se o podnět dle §94 odst. 1 správního řádu z roku 2004, neboť nebyl podán účastníkem
správního řízení. Rozkladová komise na daném řízení participovala, ale až v rámci řízení
o rozkladu.
[18] Závěr o nezákonnosti rozhodnutí v přezkumném řízení nevyplývá ani z rozsudku NSS
(správně: usnesení rozšířeného senátu NSS – pozn. soudu) č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, na který
odkázal krajský soud. Z něho nelze dovodit, že zrovna absence projednání v rozkladové komisi
by způsobila nezákonnost rozhodnutí v přezkumném řízení.
[19] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že považuje za nadbytečné vyjadřovat
se k argumentaci v napadeném rozsudku a v kasační stížnosti, neboť se jedná o posouzení „čistě
právních otázek“ spojených s procesním postupem. Přesto však považuje za vhodné poukázat
na speciální úpravu §100 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení
o nich. Podmínky dle tohoto ustanovení pro zahájení přezkumného řízení splněny nebyly
a žalovaný rozhodl nezákonně, pokud v přezkumném řízení rozhodoval jen na základě procesní
úpravy správního řádu a nikoli dle odkazované speciální úpravy.
[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná pověřený zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním.
Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Ve věci rozhodl
bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[21] Kasační stížnost není důvodná; Nejvyšší správní soud však přistoupil ke zrušení výroku
II. napadeného rozsudku kvůli vadě řízení, která měla vliv na zákonnost napadeného rozsudku,
a soud k ní přihlédl z úřední povinnosti (k tomu viz odstavce [28] a následující níže).
[22] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval kasační argumentací, v níž stěžovatel brojí
proti závěru krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí o rozkladu. Předně je vhodné uvést,
že krajský soud tento svůj závěr řádně odůvodnil a opřel jej o relevantní, jím citovanou judikaturu
NSS. Stěžovatel se k této judikatuře nevyjadřuje, ani k ní nepředkládá konkurující argumentaci.
Přitom zejména rozsudek NSS č. j. 3 As 1/2009 - 171 (všechna judikatura tohoto soudu
je dostupná na www.nssoud.cz), na nějž krajský soud odkázal a z něhož obsáhle v napadeném
rozsudku citoval, se týká věci podobné. V něm NSS rozhodnul o nicotnosti rozhodnutí Rady
ČTÚ – tedy kolektivního vedoucího orgánu ústředního správního úřadu, blízce podobného Radě
ERÚ – fakticky ze stejného důvodu jako krajský soud, totiž že Rada ČTÚ rozhodovala
o rozkladu proti svému vlastnímu rozhodnutí, přestože zvláštní zákon opravný prostředek
proti rozhodnutí Rady ČTÚ nepřipouštěl.
[23] Jediným nosným argumentem stěžovatele proti závěru o nicotnosti rozhodnutí (Rady
ERÚ) o rozkladu je tedy jeho odkaz na §92 správního řádu z roku 2004. Z tohoto ustanovení
stěžovatel dovozuje následující: jestliže tento zákon výslovně předvídá rozhodnutí odvolacího
orgánu o nepřípustném (respektive opožděném) odvolání s jediným možným výrokem - totiž
výrokem zamítavým právě pro nepřípustnost (či opožděnost) odvolání - musí být logicky dána
i věcná příslušnost takto rozhodujícího orgánu. Proto nelze dovozovat nedostatek pravomoci
(a věcné příslušnosti), jenž je právě důvodem nicotnosti rozhodnutí podle §77 odst. 1, věty první
správního řádu z roku 2004. Jen na okraj zdejší soud dodává, že postup ohledně nepřípustného
odvolání upravoval i správní řád z roku 1967 v §60; přitom právě tento zákon aplikoval NSS
ve zmiňovaném rozsudku č. j. 3 As 1/2009 - 171. Zjevně tehdy existence tohoto ustanovení
soudu nebránila v tom, aby dospěl k závěru o nicotnosti rozhodnutí Rady ČTÚ o rozkladu
proti svému vlastnímu rozhodnutí.
[24] Stěžovatel z §92 správního řádu z roku 2004 dovozuje, že věcná příslušnost odvolacího
orgánu je dána i pro opožděné či nepřípustné odvolání (zde rozklad). K tomu je však třeba uvést,
že opožděné či nepřípustné odvolání (rozklad) vůbec odvolací řízení ve věci nezahajuje, o věci
je rozhodnuto správním orgánem prvního stupně. Odvolací správní orgán tak vydává pouze
procesní rozhodnutí, jímž odvolání pro nepřípustnost či opožděnost zamítá a meritem věci
se nezabývá. V projednávané věci sice Rada ERÚ též dospěla k zamítavému výroku,
avšak rozklad projednala věcně s tím, že jej neshledala důvodným. Nerozhodovala
tedy v intencích §92 správního řádu z roku 2004 (ve spojení s §152 odst. 5 téhož zákona),
ale dle §152 odst. 6 písm. b) správního řádu z roku 2004.
[25] Z výše uvedeného plyne, že v případě Rady ERÚ nebyla dána věcná příslušnost k tomu,
aby se meritorně rozkladem žalobkyně zabývala. Tento nedostatek věcné příslušnosti
způsobuje nicotnost (věcného) rozhodnutí o rozkladu, které přezkoumával krajský soud a které
správně výrokem I. napadeného rozsudku označil za nicotné.
[26] Nelze ani přisvědčit stanovisku stěžovatele, že ustanovení zvláštního zákona
(tj. energetického zákona), které vylučovalo opravný prostředek proti rozhodnutí Rady ERÚ,
dopadalo typově jen na rozhodnutí Rady ERÚ o rozkladu. Krajský soud k tomu správně uvedl,
že taková úprava by byla zcela nadbytečná, neboť princip, že proti odvolacímu rozhodnutí
(či proti rozhodnutí o rozkladu) se nelze dále odvolat, zakotvuje obecný předpis – správní řád
z roku 2004 v §91 odst. 1, věty první, ve spojení s §152 odst. 5 téhož zákona (krajský soud
chybně odkázal na odstavec 6 téhož ustanovení, jedná se však o zjevnou chybu v psaní).
[27] Závěrem k této otázce Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel se mýlí, pokud
má výklad krajského soudu ohledně §17b odst. 11 energetického zákona za „extenzivní“. Právní
teorie rozlišuje mezi výkladem restriktivním (zužujícím), extenzivním (zužujícím) a doslovným.
Krajský soud ve skutečnosti dané zákonné ustanovení vyložil právě jen doslovně, neboť se držel
jeho bezrozporného znění, které bez jakýchkoli výjimek vylučuje opravné prostředky
proti (všem) rozhodnutím Rady ERÚ. Naopak výklad, jejž prosazuje stěžovatel, tedy že dopad
zkoumaného ustanovení je třeba zúžit jen na rozhodnutí Rady ERÚ o rozkladu (jestliže tento
orgán rozhoduje v druhé instanci) nemá žádnou oporu ve znění tohoto ustanovení. Jde sice
o výklad restriktivní, jak jej správně nazývá stěžovatel, avšak – jak již bylo řečeno – nemá oporu
v textu zákona a de facto dotváří podmínku aplikace daného ustanovení, která v něm (a ani jinde
v zákoně) vyjádřena není. Kasační námitky směřující proti výroku I. napadeného rozsudku
(o nicotnosti rozhodnutí o rozkladu) tedy nejsou důvodné.
[28] V další části kasační stížnosti stěžovatel polemizuje se zrušovacím důvodem výroku
II. napadeného rozsudku, jímž krajský soud zrušil rozhodnutí v přezkumném řízení.
Než však zdejší soud přistoupil k vypořádání této kasační námitky, zabýval se vlastním postupem
krajského soudu při rozhodování o této otázce.
[29] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno
dispoziční zásadou. Postup soudu i rozsah předmětu řízení se odvíjí od právních úkonů
stěžovatele; soud je tedy v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody kasační
stížnosti. Z této dispoziční zásady připouští zákon čtyři výjimky: 1. zmatečnost řízení
před krajským soudem, 2. existence vady soudního řízení, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, 3. nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí soudu
a konečně 4. nicotnost správního rozhodnutí. Ve vyjmenovaných případech proto není Nejvyšší
správní soud důvody kasační stížnosti vázán a i bez kasační námitky může (respektive musí)
z moci úřední zrušit rozhodnutí krajského soudu. Je přitom povinností Nejvyššího správního
soudu nejprve posoudit, zda řízení před krajským soudem není zatíženo vyjmenovanými vadami.
[30] Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že krajský soud zatížil napadený rozsudek
ve vztahu ke svému výroku II. o zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení vadou, která měla vliv
na zákonnost napadeného rozsudku. Krajský totiž nad rámec žalobních bodů sám „vyhledal“
vadu správního řízení, které předcházelo vydání zrušovaného rozhodnutí (tj. že nebylo vydáno
na návrh rozkladové komise). Tím vybočil z mezí soudního přezkumu dle §75 odst. 2, věty první
s. ř. s., podle něhož soud zásadně přezkoumává výroky napadeného rozhodnutí v mezích
žalobních bodů [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Krajským soudem vytčená vada správního řízení
přitom není takové povahy, aby ji soud mohl (respektive musel) zohlednit z úřední povinnosti.
[31] Zdejší soud vyjadřuje určité pochopení pro postup krajského soudu, jenž si poté,
co dospěl k závěru o nicotnosti rozhodnutí o rozkladu (výrok I. napadeného rozsudku),
uvědomil, že pokud by rozhodnutí v přezkumném řízení nebylo zrušeno, žalobkyně by se ocitla
v obtížném postavení: sice by dosáhla pro sebe příznivého výroku I. (o nicotnosti), avšak nadále
by zde existovalo pravomocné rozhodnutí v přezkumném řízení, které znovu „otevřelo“ řízení
o správním deliktu žalobkyně.
[32] Celkový výsledek řízení před krajským soudem by proto byl pro žalobkyni nepříznivý
bez ohledu na výrok I. napadeného rozsudku a žalobkyni by tak byl de facto odepřen přezkum
rozhodnutí v přezkumném řízení, ačkoliv (jinak) je tento správní akt bezpochyby rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s., neboť zasahuje do veřejných subjektivních práv žalobkyně:
„znovuotevřené“ řízení o jejím správním deliktu by mohlo vyústit v rozhodnutí o její vině a trestu
[shodně viz též rozsudek NSS ze dne 24. 9. 2015, č. j. 6 As 89/2015 - 51, podle jehož právní věty
„[ž]aloba proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení (§97 odst. 3 správního řádu z roku 2004), kterým
bylo zrušeno rozhodnutí o zastavení řízení ve věci správního deliktu z důvodu, že nebyl naplněn některý ze znaků
skutkové podstaty správního deliktu, je přípustná, neboť jde o rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s.“].
[33] Řešení této situace, vyvolané deklarovanou nicotností rozhodnutí o rozkladu,
které krajský soud zvolil, však není správné, a to ani z hlediska procesních práv žalobkyně,
neboť ta cílila své žalobní námitky především na rozhodnutí o rozkladu. Poněvadž to bylo
shledáno nicotným, žalobkyně de facto nedostala možnost soustředit svoji pozornost a uplatnit
příslušné žalobní námitky právě vůči rozhodnutí v přezkumném řízení. Jak uvedeno výše, přitom
vada, kterou krajský soud sám aktivně vyhledal ve vztahu k posledně uvedenému rozhodnutí,
není vadou, kterou by měl soud zkoumat z úřední povinnosti.
[34] Krajský soud se ve svých úvahách opřel o usnesení rozšířeného senátu NSS
č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, podle jehož právní věty je krajský soud „[o]právněn zrušit rozhodnutí
správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání
přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů “ (zvýraznění přidal nyní rozhodující
senát).
[35] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že dle odkazovaného usnesení
rozšířeného senátu NSS závažné vady, jež krajský soud musí zkoumat z úřední povinnosti, jsou
pouze ty případy, v nichž „rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu z hlediska žalobních
námitek. Tato vadnost a nemožnost podrobit rozhodnutí zkoumání musí být zjevná buď ze spisu (či z jeho
absence), nebo z rozhodnutí samého, pokud bude postrádat srozumitelnost či důvody v takové
míře, že vylučuje zkoumání důvodnosti žaloby , anebo ji soud sezná na základě jiných rozhodných
skutečností, jež se dostanou do jeho sféry“ (zvýraznění bylo přidáno).
[36] Vada správního řízení, kterou vytkl stěžovateli krajský soud ve svém zrušovacím důvodu,
se vůbec netýká kvality odůvodnění rozhodnutí v přezkumném řízení či jeho (ne)srozumitelnosti,
ale týká se pouze zákonnosti postupu správního orgánu před vydáním tohoto rozhodnutí,
tj. že Rada ERÚ měla rozhodovat na návrh rozkladové komise. Z výše uvedeného plyne,
že zatímco se krajský soud musí zabývat vadami vedoucími k nepřezkoumatelnosti správního
rozhodnutí ex offo, jinými vadami řízení se může zabývat jen v mezích žalobních bodů. To platí
(kromě vady nepřezkoumatelnosti) ještě s výjimkou vad takové intenzity, že by způsobily
nicotnost rozhodnutí, avšak v nyní projednávaném případě o takové vady (ve vztahu
k rozhodnutí v přezkumném řízení) nejde; ostatně krajský soud k takovému závěru též nedospěl.
[37] Za těchto okolností (a in absentiam odpovídající žalobní námitky) Nejvyšší správní soud
nepovažuje za vhodné zodpovídat otázku, k níž se z vlastní vůle vyjádřil krajský soud
a s níž polemizuje i stěžovatel v kasační stížnosti, tedy zda k rozhodnutí v přezkumném řízení
bylo třeba návrhu rozkladové komise či nikoli.
[38] Současně však Nejvyšší správní soud považuje za nutné osvětlit řešení situace,
v níž se (bez jakéhokoli svého přičinění) žalobkyně ocitla – tj. rozhodnutí o rozkladu bylo
shledáno nicotným, avšak nadále existuje rozhodnutí v přezkumném řízení. Z důvodu zachování
základních subjektivních práv žalobkyně (zejména práva na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny
základních práv a svobod) považuje soud za nezbytné, aby žalobkyně měla možnost za nové
procesní situace (tj. odklizení rozhodnutí o rozkladu z důvodu nicotnosti) předestřít žalobní body
proti rozhodnutí v přezkumném řízení, již se znalostí autoritativního výroku správních soudů
ohledně nicotnosti rozhodnutí o rozkladu.
[39] Na tuto otázku je třeba pohlížet skrze závěry judikované Ústavním soudem. Ústavní soud
v nálezu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11, konstatoval, že nesprávné poučení
v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně má následky i pro běh lhůty pro podání žaloby.
Uvedl, že „[p]okud stěžovatel podal proti rozhodnutí správního orgánu opravný
prostředek, vycházeje z jeho nesprávného poučení, nelze mu přičíst k tíži,
že za rozhodující skutečnost pro počátek běhu lhůty pro podání správní žaloby považoval
až doručení sdělení o vyřízení tohoto opravného prostředku . […] Trvání obecných soudů
na tom, že v dané věci měla být lhůta podle uvedených ustanovení počítána již od doručení napadeného správního
rozhodnutí, totiž ve svém důsledku znamená odepření spravedlnosti, resp. přístupu k soudu, neboť za situace,
kdy byl stěžovatel na základě poučení v dobré víře v existenci opravného prostředku, od něj nebylo možné očekávat
podání žaloby. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby se počátek předmětné lhůty odvíjel až ode dne,
kdy bylo stěžovateli doručeno rozhodnutí příslušného správního orgánu o předmětném
opravném prostředku, případně kdy byl tímto správním orgánem, příp. správním
orgánem, jenž vydal původní napadené rozhodnutí, o nesprávnosti v něm obsaženého
poučení vyrozuměn.“
[40] Obdobně také judikoval NSS v rozsudku ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 - 50.
V tomto rozsudku též uvedl, že „[z]ákonná úprava lhůt k podání žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu, žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nebo žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu,
popř. návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jiných návrhů, jimiž se lze dle §4 s. ř. s. domáhat ochrany
veřejných subjektivních práv před soudy ve správním soudnictví sleduje legitimní cíl, jímž je právní jistota nastolená
akty správních orgánů, popř. vázanost adresátů jinými zákonnými postupy. Zákonná lhůta, v níž lze uplatnit
právo u soudu, vychází i ze zásady, že každý si střeží svá práva. Musí však být objektivně nastavena
tak, aby existovala reálná možnost adresáta své právo na soudní kontrolu uplatnit,
aby nešlo o ochranu pouze iluzorní “ (zvýraznění bylo přidáno).
[41] V projednávané věci byla žalobkyně nesprávně poučena stěžovatelem (v opravném
usnesení č. j. 07962-4/2018-ERU), že je oprávněna podat proti rozhodnutí v přezkumném řízení
rozklad (což také učinila), ačkoli byl dle zákona tento opravný prostředek nepřípustný. Ve své
žalobě podané ke krajskému soudu pak žalobkyně brojila proti rozhodnutí o rozkladu (ze svého
subjektivního hlediska oprávněně, neboť si nebyla vědoma jeho nicotnosti), nicméně v části své
žalobní argumentace namítala i nedostatek zákonných podmínek pro zahájení přezkumného
řízení a v žalobním návrhu se (vedle zrušení rozhodnutí o rozkladu) domáhala též zrušení
rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (v prvním stupni). Takového výroku rozsudku se sice
žalobci s ohledem na ustanovení §69 s. ř. s. za běžných okolností domáhat nemohou, nicméně
autoritativní konstatování nicotnosti rozhodnutí o rozkladu vede ke zpětné konvalidaci tohoto
žalobního návrhu.
[42] Správními soudy autoritativně konstatovaná nicotnost rozhodnutí o rozkladu spolu
se zrušením výroku II. napadeného rozsudku (viz výrok II. tohoto rozsudku) zároveň žalobkyni
otvírá prostor k tomu, aby mohla, pokud to bude považovat za potřebné, rozvést svoje
argumenty směřující přímo proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení. Takový postup
považuje Nejvyšší správní soud za odpovídající ústavnímu právu na spravedlivý proces a bere
tím v úvahu změnu těžiště přezkumné činnosti soudu.
[43] Kasační soud však podotýká, že i kdyby tak neučinila, žaloba je bez dalšího doplnění
projednatelná, neboť žalobkyně v ní brojí i proti rozhodnutí v přezkumném řízení
s tím, že chyběl zákonný předpoklad pro jeho zahájení (viz zejména text žaloby na č. l. 3
soudního spisu).
[44] S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost stěžovatele
nedůvodnou (viz odstavce [22] až [27] výše), v části směřující proti výroku I. napadeného
rozsudku ji zamítl za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1 in fine s. ř. s. (viz výrok I. tohoto
rozsudku).
[45] Jelikož však kasační soud z úřední povinnosti zjistil existenci vady soudního řízení, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (viz odstavce [30] a násl. tohoto
rozsudku), dále zrušil výroky II. a III. rozsudku krajského soudu a věc mu v tomto rozsahu vrátil
k dalšímu řízení; viz výrok II. tohoto rozsudku. V něm je krajský soud vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud v pokračujícím řízení posoudí
žalobní námitky vztahující se k rozhodnutí v přezkumném řízení. Bude přitom vycházet z toho,
že jím původně vytčená vada, o níž pojednal v napadeném rozsudku, není vadou, kterou by měl
zkoumat z úřední povinnosti
[46] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. března 2022
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu