ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.3.2021:56
sp. zn. 3 As 3/2021 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Mgr. Ing. P. L., proti
žalovanému: Městský úřad Říčany, se sídlem Masarykovo náměstí 53/40, Říčany, za účasti:
I) RIM PROPERTY DEVELOPMENT, s. r. o., se sídlem Helénská 1799/4, Praha 2,
zastoupená Mgr. Tomášem Krejčím, advokátem se sídlem Pařížská 204/21, Praha 1, II) I. S.,
III) Ing. H. D., zastoupená Mgr. Samuelem Havlíkem, advokátem se sídlem Senovážné náměstí
977/24, Praha 1, IV) J. V., V) K. J. G., VI) Hornoměcholupská City s. r. o., se sídlem
Plavínová 761/19, Říčany, VII) Mgr. Š. K., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2020, č. j. 43 A 113/2018 – 196,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení ne m a jí právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný kolaudačním rozhodnutím ze dne 31. 7. 2018,
č. j. 70984/2018-MURI/OSÚ/00022, povolil užívání stavby „X“ na stavebních pozemcích p. č.
XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XH, XI, XJ a pozemcích p. č. XK, XL, XM, XN v katastrálním
územím Ř. (dále jen „kolaudovaná stavba“).
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Praze
(dále jen „krajský soud“). Krajský soud shledal žalobu nedůvodnou a zamítl ji rozsudkem ze dne
18. 12. 2020, č. j. 43 A 113/2018 – 196.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že žalobce nemá k podání žaloby aktivní věcnou legitimaci.
Nebyl totiž účastníkem kolaudačního řízení, neboť nepatří mezi zákonem vymezený okruh
účastníků dle §122a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „stavební zákon“). Není ani
vlastníkem nemovitosti, která bezprostředně sousedí se stavbou (vyjma pozemku parc. č. XK,
kde se nachází plynová přípojka a část parkovacích míst). Jeho řadový rodinný dům je od stavby
vzdálen 40 metrů. Krajský soud sice obecně připustil, že kolaudační rozhodnutí může žalobou
napadnout i osoba, která není účastníkem kolaudačního řízení; avšak může se tak stát jen
výjimečně, pokud je kolaudační rozhodnutí způsobilé zasáhnout do jejích veřejných subjektivních
práv. Krajský soud ovšem žádné z předestřených tvrzení o dotčení subjektivních práv žalobce
neshledal důvodným.
[4] Žalobce dovozoval dotčení svých práv především z toho, že kolaudovaná stavba
způsobuje zvýšení hustoty dopravního provozu a ztíží možnost parkování. Krajský soud nejprve
připomněl, že jednotlivé fáze procesu vzniku stavebního záměru podle stavebního zákona
na sebe sice navazují, jednotlivá rozhodnutí podmiňují rozhodnutí navazující, současně se však
jedná o fáze věcně oddělené. Předmět každé z fází schvalovacího procesu je odlišný,
přičemž otázky řešené v té které fázi nelze zaměňovat a podrobovat je přezkumu v rámci řízení,
jehož předmět je odlišný. Stavební řízení, potažmo řízení kolaudační, nejsou pokračováním řízení
územního. Stěžovatelem předestřená otázka, zda lze záměr umístit z hlediska hustoty zástavby
(a tedy „zalidnění“), z hlediska zatížení dopravy, hlukových a dalších imisních limitů, obecně tedy
jeho zasazení do území, je hodnocena právě v územním řízení. Krajský soud poté poukázal
na umístění žalobcova domu a jeho vzdálenost od kolaudované stavby. Uvedl, že pozemky
ve vlastnictví žalobce jsou od stavby rodinných domů vzdáleny několik desítek metrů, nadto mezi
pozemkem žalobce a záměrem leží několik dalších rodinných domů, které tvoří určitou bariéru
mezi žalobcovými pozemky a kolaudovanou stavbou.
[5] Krajský soud nepřisvědčil žalobnímu tvrzení o jediné příjezdové cestě ke kolaudované
stavbě. Jedinou přístupovou komunikací k nemovitostem žalobce skutečně je část pozemku
p. č. XK - ulice L. Přístup ke kolaudovanému záměru je však možný též ulicemi K. a B., které
také leží na pozemku p. č. XK. Ulice L. může být příjezdem pro žalobce a vlastníky nových bytů,
výjezd z lokality je však veden jinými komunikacemi, podél pozemků, na nichž je kolaudovaný
záměr, ulicí P. a S., případně T. Tvrzení ohledně nemožnosti „rozprostření“ dopravy do dalších
ulic proto krajský soud nepovažoval za pravdivé.
[6] Poměřením umístění žalobcových pozemků a jeho rodinného domu s umístěním
kolaudované stavby, jejich velikostí, vzájemným odstupem a celkovou situací v území,
dospěl krajský soud k závěru, že hypotetická míra ovlivnění pozemků ve vlastnictví žalobce
kolaudovanou stavbou je minimální. Čím vzdálenější je vzájemné umístění stavby a nemovitostí
osoby tvrdící dotčení svých práv, tím silnější a konkrétnější musí být tvrzený negativní vliv takové
stavby, který musí být v soudním řízení též prokázán. I v případě pozemků vzdálenějších
od stavby lze uvažovat o dotčení práv jejich vlastníků v důsledku užívání stavby, v takovém
případě však musí jít o provozy s výraznými imisemi (hlukovými, pachovými, prachovými aj.,
např. továrny, velkochovy, spalovny apod.). V daném případě však o takovou situaci zcela zjevně
nejde.
[7] Zásah do práv nelze spatřovat dle krajského soudu ani v obecném tvrzení o snížení
intimity bydlení v důsledku zvýšení počtu obyvatel. Žalobce blíže nespecifikoval, jak se konkrétně
užívání kolaudované stavby promítne v jeho právní sféře. Ze snímků dané lokality, katastrální
mapy a ortofotomapy je přitom patrné, že s ohledem na způsob a hustotu zástavby nelze v dané
lokalitě o intimitě bydlení hovořit.
[8] Ve vztahu k dalším žalobním tvrzením (především, že kolaudovaná stavba nebyla
provedena v souladu s územním rozhodnutím a stavebním povolením) krajský soud uvedl,
že v jejich rámci se žalobce ani nepokouší tvrdit, jakým způsobem jím namítané skutečnosti
zasahují do jeho práv. Jde o prostý výčet údajných nezákonností.
[9] Proti rozsudku krajského soudu brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Polemizuje se závěrem krajského soudu, že nebyl k podání žaloby aktivně věcně
legitimován. Podle stěžovatele krajský soud posoudil tuto otázku „zcela formálně“ a tvrzení
stěžovatele bagatelizuje. Stěžovatel dovozuje dotčení svých práv především z „flagrantního
nerespektování“ územního rozhodnutí a stavebního povolení ze strany stavebníka
(osoby zúčastněné na řízení I – pozn. NSS).
[11] Krajský soud zmínil existující zvýšenou hustotu zástavby (viz odstavec [7] výše)
jako argument proti dotčení subjektivních práv stěžovatele. Ten však chápe situaci opačně:
existující stav odůvodňuje jeho „vyšší citlivost“ na další významné zhoršení situace. Pokud krajský
soud hovoří o možném dotčení práv vlastníka vzdálenější nemovitosti ve vztahu ke stavbě jen
za výjimečných okolností (viz odstavec [6] výše), pomíjí podle stěžovatele jako zdroj imisí
dopravu a pohyb osob. Tyto imise nejsou navázány na bezprostřední kontakt s kolaudovanou
stavbou a stěžovatele nepříznivě zasáhnou.
[12] Stěžovatel nesouhlasí ani s argumentem krajského soudu ohledně dopravních alternativ
(viz odstavec [5] výše) pro přístup ke kolaudované stavbě. Připouští existenci alternativních cest,
avšak podle něj neexistuje žádný prostředek, jak řidiče donutit, aby nejeli nejkratší cestou ulicí L.
[13] Co se týče závěru krajského soudu o relativní samostatnosti územního, stavebního
a kolaudačního řízení, stěžovatel uvádí, že tento závěr je v rozporu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 22. 10. 2019,
č. j. 6 As 211/2017 – 88. Krajský soud měl vyčkat výsledku soudního řízení ohledně přezkumu
správního rozhodnutí o určení, zda platnost stavebního povolení zanikla. Na různých místech
kasační stížnosti a mimo jiné též v souvislosti s posledně uvedenou námitkou stěžovatel dále
odkazuje na rozsudek krajského soudu ze dne 31. 5. 2019, č. j. 43 A 95/2018 – 56, jímž krajský
soud zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“), ze dne
11. 6. 2018, č. j. 072694/2018/KUSK, kterým krajský úřad zamítl pro nepřípustnost odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením.
[14] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel poukazuje na to, že po vydání napadeného
rozsudku krajský úřad opětovně zamítl jeho odvolání jako nepřípustné; krajský soud však i toto
rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 16. 11. 2021, č. j. 43 A 80/2019 – 63. Následně krajský úřad
na základě odvolání stěžovatele dne 1. 12. 2021 zrušil rozhodnutí žalovaného o povolení změny
stavby před dokončením. Posledně uvedené rozhodnutí je podmiňujícím rozhodnutím ve vztahu
k rozhodnutí žalovaného o kolaudaci, což je nutné zohlednit vzhledem k výše zmíněnému
usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 6 As 211/2017 – 88.
[15] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje se závěry krajského soudu,
kasační stížnost označuje za nedůvodnou.
[16] Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a stěžovatel je advokátem, tedy má zákonem požadované vysokoškolské vzdělání
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Ve věci přitom
rozhodl bez jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věta první s. ř. s.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud předesílá, že již rozhodoval v blízce příbuzné věci téhož
stěžovatele, přičemž jeho kasační stížnost zamítl rozsudkem ze dne 25. 2. 2022,
č. j. 10 As 88/2021 – 60 (dále jen „rozsudek NSS z února 2022“; všechna judikatura tohoto soudu
je dostupná na www.nssoud.cz). V tehdejší věci bylo předmětem přezkumu ze strany krajského
soudu též kolaudační rozhodnutí části stavby (téhož stavebního záměru jako v nyní projednávané
věci), konkrétně kolaudačního rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 9. 2018, o povolení užívání
stavby jednoho rodinného domu z obytného souboru pěti dvojdomů na pozemku st. p. XH
v daném katastrálním území. Stěžovatel tehdy ve své kasační stížnosti uplatnil fakticky totožnou
argumentaci, jíž reagoval na - opět v zásadě totožnou – argumentaci krajského soudu, jako v nyní
projednávané věci. Nyní rozhodující senát nevidí důvod se od závěrů rozsudku NSS z února 2022
odchýlit a nadále z něj vychází i při posouzení právě projednávané kasační stížnosti.
[20] Vycházíme-li z toho, že stěžovatel měl aktivní procesní legitimaci, k čemuž dospěl
krajský soud, je jádrem sporu, zda měl stěžovatel aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby
proti kolaudačnímu rozhodnutí. Krajský soud dospěl k závěru, že nikoli; stěžovatel naopak
má za to, že ano. Ve věci je nesporné, že stěžovatel po právu nebyl účastníkem kolaudačního
řízení, neboť nespadá do okruhu vymezených osob dle §122a stavebního zákona, které účastníky
jsou. Ve věci je též zřejmé, že k této otázce existuje judikatura kasačního soudu (rozsudek ze dne
18. 4. 2014, č. j. 4 As 157/2013 – 33), podle níž je výjimečně možné, aby osoba, která po právu
účastníkem správního řízení nebyla, měla legitimaci k žalobě proti rozhodnutí, byla-li jím přímo
dotčena její subjektivní práva.
[21] Stěžovatel dovozuje dotčení svých práv především z „flagrantního nerespektování“ územního
rozhodnutí a stavebního povolení ze strany stavebníka. V tom však relevantní dotčení
subjektivních práv spatřovat nelze. Stěžovatel totiž není „strážce zákonnosti“ a nemůže užívat
žaloby správnímu soudu jako obecného prostředku (actio popularis) k nápravě možných
nezákonností kolaudačního rozhodnutí ve veřejném zájmu. V rozsudku NSS z února 2022
kasační soud vhodně upozornil, že v této námitce stěžovatel neuvádí, jak se měla tato skutečnost
projevit v jeho právní sféře. Přitom pouze otázka, zda byla kolaudačním rozhodnutím zasažena
subjektivní práva stěžovatele, je předmětem nynějšího řízení. Tato námitka tedy není důvodná.
[22] Konkrétní tvrzení o dotčení svých práv stěžovatel předkládá ve vztahu k hustotě provozu
a kapacitě parkovacích míst. Krajský soud na obdobná tvrzení obsáhle reagoval v napadeném
rozsudku (odstavce 45 až 53) a přesvědčivě je vyvrátil. V kasační stížnosti k tomu stěžovatel
nepřednesl nic, co by bylo způsobilé závěry krajského soudu zvrátit. Uvádí pouze, že existující
hustotu zástavby chápe jako argument ve prospěch své „zvýšené citlivosti“ na další zvýšení hustoty
dopravy. Nejvyšší správní soud připouští, že zvýšení dopravního provozu s sebou může nést
určitou míru nepohodlí pro majitele rodinného domu, vzdáleného 40 metrů od kolaudované
stavby, avšak určitá (byť zcela pochopitelná) subjektivní nespokojenost stěžovatele nepostačuje
k tomu, aby v tomto ohledu kasační soud shledal přímý zásah do stěžovatelových subjektivních
práv. Krajský soud totiž správně zdůraznil výjimečnost situace, za níž by mohl být dotčen
v právech vlastník nemovitosti, která nesousedí bezprostředně s kolaudovanou stavbou.
[23] Stěžovatel má obecně pravdu, že případná zvýšená doprava v místě může produkovat
zvýšené imise. I zde by však bylo třeba dosáhnout vyšší, intenzivnější míry takových imisí,
aby bylo možné uvažovat o dotčení práv stěžovatele. Krajský soud ostatně v této souvislosti
trefně uvedl jako příklad provozy s výraznými imisemi (odstavec 52 napadeného rozsudku),
přičemž Nejvyšší správní soud dodává, že by se typicky jednalo o průmyslové továrny, skládku
odpadů apod., nikoli jen prosté zvýšení automobilového provozu, nota bene za situace,
kdy je notorietou, že stoupá počet elektromobilů, které bezprostředně žádné imise neprodukují.
Stěžovatelův poukaz v kasační stížnosti na neochotu užívat alternativních cest je pouhou
spekulací a nevyvrací přesvědčivě argument krajského soudu, jenž na tyto alternativy správně
poukázal. Ostatně obdobné argumentaci krajského soudu přisvědčil zdejší soud i v rozsudku NSS
z února 2022 (viz jeho odstavec 11).
[24] Stěžovatel se též odvolává na rozsudky krajského soudu, týkající se rozhodnutí krajského
úřadu o nepřípustnosti odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o povolení změny stavby před
dokončením, které je podmiňujícím rozhodnutím kolaudačního rozhodnutí. Dvě rozhodnutí
krajského úřadu byla zrušena krajským soudem pro nepřezkoumatelnost. Následně krajský úřad
dne 1. 12. 2021 zrušil i rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením. K této námitce
se vyjádřil zdejší soud již v rozsudku NSS z února 2022. Uvedl, že tato skutečnost
na výsledek nynějšího řízení nemá žádný vliv. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS
č. j. 6 As 211/2017 – 88, je třeba zohlednit zrušení podmiňujícího rozhodnutí v řízení o žalobě
proti kolaudačnímu rozhodnutí. Tak tomu ale v daném případě nebylo, neboť ke zrušení
rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením došlo až v době, kdy již bylo řízení
o žalobě proti kolaudačnímu rozhodnutí pravomocně ukončeno. Tak tomu je i v nyní
projednávané věci (napadený rozsudek nabyl právní moci dne 4. 1. 2021, ke zrušení rozhodnutí
o povolení změny stavby před dokončením došlo až rozhodnutím krajského úřadu ze dne
1. 12. 2021).
[25] Nejvyšší správní soud v odkazovaném rozsudku dále uvedl, že „[n]elze souhlasit
se stěžovatelem ani v tom, že krajský soud pochybil, pokud řízení o žalobě nepřerušil a nevyčkal na výsledek
řízení o stěžovatelově odvolání proti rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením. Byť je zpravidla
vhodné, aby v případě, že je žalobou napadeno podmiňující rozhodnutí, soud v řízení o žalobě proti podmíněnému
rozhodnutí vyčkal na výsledek řízení o žalobě proti podmiňujícímu rozhodnutí, nemusí se tak dít vždy.
Jak správně uvádí krajský soud v nynější věci, případné zrušení rozhodnutí o povolení změny stavby
před dokončením (jakožto podmiňujícího rozhodnutí kolaudačního rozhodnutí) by soud musel zohlednit toliko
v případě námitky aktivně věcně legitimovaného žalobce (stěžovatele). Tak tomu ale v daném případě nebylo,
neboť stěžovatel k žalobě aktivně věcně legitimován nebyl (žádné tvrzené dotčení v jeho právní sféře shledáno
nebylo). Krajský soud tedy nepochybil, pokud řízení o žalobě nepřerušil, neboť i kdyby o žalobě rozhodoval v době,
kdy bylo rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením zrušeno, nemohlo to mít pro stěžovatele jiný
(příznivější) výsledek.“ Uvedené též dopadá na nyní projednávanou věc.
[26] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadený rozsudek není zatížen tvrzenými vadami
a je v souladu se zákonem, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
jako nedůvodnou zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů
nenáleží. Toto právo by měl procesně úspěšný žalovaný, kterému však v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto
,rozhodl tak, že se žádnému z účastníků nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[28] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, popř. jí soud
může na návrh z důvodů zvláštního zřetele přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení.
V daném případě soud neuložil osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost a tyto osoby
neuvedly žádné důvody hodné zvláštního zřetele, které by odůvodňovaly přiznání práva
na náhradu nákladů řízení. Proto jim (za použití §120 s. ř. s.) právo na náhradu nákladů řízení
nevzniklo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 25. srpna 2022
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu