ECLI:CZ:NSS:2006:3.AS.32.2005
sp. zn. 3 As 32/2005 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobkyně: A. G.,
zastoupené advokátem Mgr. Davidem Strupkem se sídlem Jungmannova 31, Praha 1, proti
žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2005
č. j. 5 Ca 10/2004 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně podala včas kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 25. 3. 2005 č. j. 5 Ca 10/2004-24, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
ministra vnitra, jímž byl zamítnut její rozklad a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra
ze dne 8. 7. 2003 č. j. VS-969/53/2-2003, kterým nebylo podle ust. §7 odst. 1 zákona
č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky (dále jen „zákon
č. 40/1993 Sb.“) vyhověno její žádosti o udělení státního občanství České republiky.
Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že žalobkyně v žalobě tvrdila rozpor
napadeného rozhodnutí zejména s ust. §3, 46 a 47 odst. 3 správního řádu. Žalobkyně uvedla,
že je nesporné, že splňuje podmínky stanovené v §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. Žalobkyně
nezpochybňovala skutečnost, že ani splnění těchto podmínek nezakládá právní nárok
na udělení státního občanství. Při udělení státního občanství má správní orgán prostor
pro úvahy nad rámec podmínek stanovených zákonem – jedná se o tzv. správní uvážení.
Při něm však správní orgán nemůže postupovat libovolně, ale podle stanovených kritérií.
Zákon č. 40/1993 Sb. v ust. §7 odst. 1 stanoví základní podmínky, při jejichž splnění státní
občanství udělit lze, Ministerstvo vnitra je ale udělit nemusí. Rozhodne-li se pro neudělení
státního občanství, znamená to, že shledalo existenci zvláštních okolností nad rámec
podmínek uvedených ve shora uvedeném ustanovení, které svědčí v neprospěch žadatele.
Žalobkyně namítla že v jejím případě správní orgány zvolily logiku opačnou. Neuvádějí,
že shledaly existenci takových zvláštních okolností svědčících v neprospěch žalobkyně,
ale naopak uvádějí, že neshledaly existenci zvláštních okolností nad rámec stanovených
podmínek pro vyhovění žádosti. Rozhodnutí Ministerstva vnitra se omezuje na pouhá dvě
kritéria správního uvážení. Prvním jsou rodinné vazby na státní občany České republiky,
druhým je otázka, do jaké míry požívá žalobkyně jako osoba s povoleným trvalým pobytem
v České republice „téměř veškerých práv a výhod“ jako občan České republiky. Ministerstvo
vnitra ani tato dvě kritéria řádně neodůvodnilo. Žalovaný pak uvedené vady v řízení
o rozkladu neodstranil a s argumentací žalobkyně se nevypořádal. Pokud je manželství její
matky označeno za formální, žalobkyně nemůže nést odpovědnost za jednání třetích osob.
Žalobkyně uvedla, že se vyvázala ze státního svazku s Ruskou federací, na území České
republiky žije řádným a spořádaným životem přes osm let.
Žalovaný správní orgán ve vyjádření k žalobě uvedl, že udělení státního občanství
cizinci na jeho žádost je výrazem státní svrchovanosti. Každý stát má právo stanovit
podmínky, za kterých mohou cizinci nabýt jeho státního občanství a je zcela ve sféře volného
uvážení státu, zda cizinci státní občanství udělí. Na udělení státního občanství tedy není
právní nárok. V projednávané věci byly zjištěny konkrétní skutečnosti o tom, že matka
žalobkyně uzavřela zjevně účelové manželství s občanem České republiky, na základě
kterého byl postupně povolen trvalý pobyt všem členům rodiny žalobkyně. Matka žalobkyně
se rozvedla a tím pominul účel trvalého pobytu, který jí byl na území České republiky
povolen, a v návaznosti na to pominul účel trvalého pobytu i v případě žalobkyně. Otec
žalobkyně je ruským státním občanem, její matka a bratr jsou osobami bez státního občanství,
takže žalobkyně nemá žádné úzké rodinné vazby na české státní občany. Proto správní orgán
v rámci své diskreční pravomoci žádosti žalobkyně nevyhověl a žalovaný toto rozhodnutí
potvrdil. Žalobkyně je nezletilá (narozena 16.2.1988), žije ve společné domácnosti s rodiči,
na kterých je osobně i finančně závislá a kteří nemají české občanství. Žádost žalobkyně bylo
proto třeba posuzovat i v rodinném kontextu, v širších souvislostech daných jejími rodinnými
poměry. Žalovaný rovněž odmítl zpochybnění rodinných vazeb na české státní občany jako
jednoho z důležitých kritérií a hledisek pro posuzování žádostí o udělení českého státního
občanství. Státní občanství je charakterizováno jako trvalý svazek (vztah) mezi fyzickou
osobou a státem a trvalost tohoto vztahu je dána plnou integrací takové osoby ve společnosti.
Správní orgán prvního stupně i žalovaný při rozhodování přihlíželi ke všem uvedeným
skutečnostem. Žalovaný nesouhlasil s tím, že rozhodnutí nebyla dostatečně odůvodněna.
Žalovaný ve vyjádření uvedl, že v průběhu správního řízení postupoval správní orgán
prvního stupně i žalovaný v souladu s jednotlivými ustanoveními správního řádu i zákona
č. 40/1993 Sb. a správní uvážení, které bylo při rozhodování použito, nevybočilo z mezí
a hledisek stanovených právními předpisy a je v souladu s pravidly logického uvažování.
Vzhledem k tomu, že na udělení státního občanství není právní nárok a není tu tedy
subjektivní právo žalobkyně, aby její žádosti bylo vyhověno, navrhl žalovaný, aby soud
žalobu jako nepřípustnou odmítl, případně ji jako nedůvodnou zamítl.
Městský soud v Praze v odůvodnění rozsudku konstatoval, že na udělení státního
občanství není právní nárok. Ani v případě splnění všech zákonných podmínek pro udělení
státního občanství nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno. Stát rozhoduje
na základě zcela volné správní úvahy, zda cizinci státní občanství udělí. I v případě volného
správního uvážení však správní orgán musí respektovat stanovené procesní postupy a základní
principy správního rozhodování a jeho rozhodnutí musí být přezkoumatelné, aby při
rozhodování správního orgánu byla vyloučena libovůle. Správní rozhodnutí, které bylo
učiněno na základě volného správního uvážení, soud přezkoumává pouze z toho hlediska, zda
správní orgán nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je nezneužil
(§78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní – dále jen „s. ř. s.“). Jde-li o zcela
volné uvážení správního orgánu, jak je tomu v projednávané věci, je třeba za meze správního
uvážení považovat smysl a účel zákona č. 40/1993 Sb. a posoudit, zda správní uvážení
je v konkrétním případě logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Městský
soud v Praze proto dospěl k závěru, že není namístě žalobu odmítnout a tím žalobkyni odepřít
soudní ochranu.
Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a žalovaného je zřejmé,
že správní orgány se žádostí žalobkyně podrobně zabývaly, náležitě zjistily skutečný stav věci
a provedené důkazy řádně zhodnotily. Za základní kritérium pro rozhodnutí o udělení státního
občanství nezletilé žalobkyni zvolily správní orgány posouzení rodinných poměrů žalobkyně
s důrazem na její rodinné vazby na státní občany České republiky. Tuto skutečnost
nepovažuje soud za překročení zákonem stanovených mezí správního uvážení nebo
za zneužití správního uvážení. Soud považuje za logické, že se správní orgány zabývaly
rodinnými poměry žalobkyně v širších souvislostech a respektovaly jednotné státní občanství
v rodině. Adekvátní smyslu a účelu zákona je i to, že správní orgány přihlédly ke způsobu,
jakým žalobkyně a její rodina získala na území České republiky trvalý pobyt. Důvody, pro
které nebylo žádosti žalobkyně o udělení státního občanství vyhověno, jsou z odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i z odůvodnění rozhodnutí žalovaného zřejmé
a soud je považuje za dostatečné pro závěr, že správní orgány nerozhodovaly na základě
libovůle a při svém rozhodování nepřekročily zákonem stanovené meze správního uvážení ani
správní uvážení nezneužily.
Žalobkyně podala kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) s.ř.s.
Žalobkyně uvedla, že v žalobě nenapadla právní názor správních orgánů, podle
kterého dikce ust. §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., zejména je-li použita formulace „lze
udělit“, dává správnímu orgánu prostor pro správní uvážení i v případě, že žadatel splňuje
podmínky stanovené zákonem. V kasační stížnosti se však rozhodla ke korekci tohoto právní
názoru, a to proto, že v současné době se vyskytují doktrinální názory, které jsou ve vztahu
k limitu správního uvážení dokonce přísnější. Právní stav, kdy správní orgán i poté, co zjistí
splnění zákonem stanovených podmínek, může dle volné úvahy rozhodnout, že státní
občanství neudělí, bývá dokonce označován za protiústavní, když porušuje dvě ze základních
zásad právního státu – zásadu předvídatelnosti a zásadu určitosti zákona.
Podle právního názoru žalobkyně formulace „lze udělit“ znamená, že správní orgán při
splnění všech podmínek státní občanství udělí, pokud neshledá, že není splněna některá
z podmínek uvedených mimo rámec takového ustanovení. Musí se však jednat o podmínku
vyplývající ze zákona, aby byly dodrženy zásady předvídatelnosti práva a určitosti zákona.
Taková podmínka může vyplývat z ust. §10 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb., podle něhož musí
být udělení občanství v souladu s bezpečnostními zájmy státu. Nemůže se však jednat o jiné
podmínky a kritéria, která nelze na základě zákona předvídat. Žalobkyně se v této souvislosti
dovolává též rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové, které se týká výkladu slova
„může“ v ust. §17 zákona č. 216/1991 Sb., a z něhož vyplývá, že slovo „lze“ či „může“
vyjadřuje jen kompetenci orgánu. Podle názoru žalobkyně by tento výklad znamenal existenci
zákonného právního nároku v případě splnění zákonných podmínek. Na druhé straně je zde
názor Ministerstva vnitra, že správní uvážení je zcela volné a nepodléhá žádnému přezkumu.
Mezi těmito krajními názory se nachází stanovisko kompromisní, podle kterého slovo „lze“
znamená, že Ministerstvo vnitra je oprávněno posoudit splnění dalších kritérií, než jsou
uvedena v ust. §7 odst. 1 písm. a) až e) zákona č. 40/1993 Sb., ale jen intra legem, tj. pokud
taková kritéria vyplývají ze zákona; ministerstvo nemůže vytvářet podmínky nové, zákonem
nepředvídané.
Žalobkyně považuje za nespornou zásadu, že pokud lze správní uvážení aplikovat, pak
musí být prosto libovůle a musí se řídit základními právními zásadami, jako je zásada
rovnosti, proporcionality, důstojnosti a legitimního očekávání účastníků.
Žalobkyně v kasační stížnosti trvá na tom, že kritéria použitá v jejím případě nejsou
vhodná a nejsou kritérii, která by byla na základě textu zákona předvídatelná.
Žalobkyně uvedla, že nadále zůstává v platnosti její námitka nepřezkoumatelnosti,
„která se vztahuje jak na správní orgány, tak na městský soud.“
Žalobkyně navrhla, aby napadený rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Ministerstvo vnitra ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že státní občanství
je charakterizováno jako trvalý a pevný svazek mezi fyzickou osobou a Českou republikou.
Trvalost a pevnost tohoto svazku je dána plnou integrací fyzické osoby v české
společnosti. Tato integrace je charakterizována vazbami rodinnými, pracovními a sociálními
a dodržováním právního řádu České republiky.
Česká republika stanovila v zákoně č. 40/1993 Sb. konkrétní podmínky pro vznik
státoobčanského vztahu. V případech, kdy tento vztah nevzniká přímo ze zákona,
ale na základě rozhodnutí státního orgánu, má stát nezadatelné právo rozhodnout o tom, zda
určité fyzické osobě státní občanství udělí či nikoliv.
Výčet podmínek pro udělení státního občanství v ust. §7 zákona č. 40/1993 Sb. nelze
považovat za taxativní, protože ust. §10 odst. 3 tohoto zákona stanoví, že Ministerstvo vnitra
je povinno posoudit žádost o udělení státního občanství i z hlediska bezpečnosti státu. Rovněž
je třeba přihlédnout i k ust. §3 odst. 1 správního řádu. Při vyřizování žádosti o udělení
státního občanství je proto zcela namístě zabývat se pobytem a integrací fyzické osoby
v České republice v širších souvislostech s přihlédnutím ke všem okolnostem konkrétního
případu při respektování smyslu a účelu citovaných zákonů a mezí těchto zákonů. Nemůže jít
proto výhradně pouze o mechanické splnění podmínek uvedených v ust. §7 odst. 1 zákona
č. 40/1993 Sb. Splnění těchto podmínek je pouze prvním, ale nikoli jediným předpokladem
pro kladné vyřízení žádosti. V případě, že jsou podmínky pro udělení státního občanství
splněny, nastupuje fáze správního uvážení, při kterém správní orgán hodnotí další skutečnosti
významné z hlediska řízení, mimo jiné rodinné poměry žadatele, jeho pracovní integraci,
zdroje, původ a výši jeho příjmů, dodržování právních předpisů z jeho strany, způsob získání
pobytu v České republice. Tyto skutečnosti jsou hodnoceny individuálně vzhledem k osobním
poměrům žadatele, v případě nezletilého žadatele zejména s přihlédnutím k jeho věku
a fyzickým a rozumovým schopnostem. Tímto způsobem Ministerstvo vnitra v projednávané
věci postupovalo a jeho způsob byl předvídatelný. Žalobkyně jako nezletilá podléhá
zodpovědnosti rodičů. Proto nepřekračuje meze zákona a odpovídá jeho smyslu, že při
posuzování žádosti žalobkyně o udělení státního občanství České republiky byly proto vzaty
v úvahu její rodinné poměry, a to i ve vztahu ke státoobčanskému statusu jednotlivých členů
rodiny. Zákon sám s rodinnými vazbami počítá, jak vyplývá z jeho ust. §11 odst. 1.
Ministerstvo vnitra tedy nesdílí názor, že by již formální naplnění ust. §7 odst. 1
zákona č. 40/1993 Sb. a podmínek zde stanovených mělo za následek povinnost státní
občanství České republiky udělit a žadateli by vznikl nárok na udělení tohoto státního
občanství. Účel zamýšlený zákonem č. 40/1993 Sb., tedy přijetí žadatele do státního svazku
aktem správního orgánu, zajistí pouze správní uvážení příslušného správního orgánu.
Ministerstvo vnitra navrhlo zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Nejvyšší správní soud, vázán důvody a rozsahem kasační stížnosti (§109 odst. 2
a 3 s. ř. s.), posoudil věc
takto:
Podstata kasační stížnosti spočívá v posouzení otázky, zda, splňuje-li žadatel o udělení
státního občanství České republiky podmínky ust. §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb.,
mu vzniká právní nárok na udělení státního občanství České republiky.
Podle §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. státní občanství České republiky lze na žádost
udělit fyzické osobě, která splňuje současně podmínky uvedené v tomto ustanovení pod
písmeny a) až e).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu již jazykový výklad tohoto ustanovení
(„…lze na žádost udělit…“) nenasvědčuje tomu, že při splnění všech podmínek
ust. §7 odst. 1 uvedeného zákona žadateli vzniká právní nárok na udělení státního občanství
České republiky. V legislativní praxi se za slovem „lze“ nebo „může“ skrývají případy, kdy
právní předpis poskytuje správnímu orgánu prostor pro správní uvážení v rámci hranic, které
stanoví. Tato pravomoc správních orgánů je označována jako pravomoc diskreční.
Z hlediska legislativně technického, pokud by měla být diskreční pravomoc
Ministerstva vnitra vyloučena a žadateli o udělení státního občanství by měl při splnění
stanovených podmínek bez dalšího vzniknout právní nárok na udělení státního občanství,
by uvedené ustanovení muselo znít například „..se na žádost udělí fyzické osobě…“.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je však třeba především vzít v úvahu vlastní
institut státního občanství, který je charakterizován jako trvalý a pevný svazek fyzické osoby
s Českou republikou. Trvalost a pevnost tohoto svazku je dána plnou integrací fyzické osoby
v České republice, která se projevuje v rodinných, pracovních, sociálních a dalších vazbách.
Ministerstvo vnitra je proto nejen oprávněno, ale i povinno zkoumat okolnosti každého
jednotlivého případu (každé žádosti cizince o udělení státního občanství České republiky) při
respektování smyslu a účelu zákonů a mezí, které tyto zákony stanoví. Nemůže proto jít
o pouhé mechanické posouzení splnění podmínek uvedených v ust. §7 odst. 1 zákona
č. 40/1993 Sb., protože splnění těchto podmínek je prvním, nikoli však jediným
předpokladem pro udělení státního občanství České republiky. V případě, že jsou podmínky
uvedené ve shora citovaném ustanovení splněny, správní orgán hodnotí další skutečnosti
významné z hlediska žádosti o udělení státního občanství České republiky. Právě v této fázi
správního řízení nastupuje správní uvážení.
Nutno dodat, že správní uvážení nelze v žádném případě ztotožnit s libovůlí správního
orgánu. Meze správního uvážení jsou vytýčeny v ust. §78 odst. 1 s. ř. s. Toto ustanovení
považuje za nezákonné takové správní rozhodnutí, při jehož přezkumu soud zjistí, že správní
orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že rozhodnutí správního orgánu, které je opřeno
o volnou úvahu správního orgánu, je soudně přezkoumatelné, a to právě ze shora uvedených
hledisek. Soudně přezkoumatelné je i rozhodnutí správního orgánu o neudělení státního
občanství České republiky a proto také Městský soud v Praze v souladu se zákonem
rozhodnutí v projednávané věci přezkoumal právě z hledisek mezí správního uvážení či jeho
zneužití.
Žalobkyně v kasační stížnosti tvrdila, že ji podává též z důvodů uvedených
v ust. §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s., konkrétně však neuvedla, v čem měl Městský soud
v Praze tato ustanovení porušit. Nejvyšší správní soud proto nemůže, vázán důvody kasační
stížnosti, v tomto směru kasační stížnost přezkoumat.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná a podle
§110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobkyně nebyla ve věci úspěšná a žalovanému nevznikly náklady převyšující jeho běžnou
úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu