ECLI:CZ:NSS:2006:3.AS.34.2005
sp. zn. 3 As 34/2005 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce E., s. r. o.,
proti žalovanému Českému telekomunikačnímu úřadu, se sídlem Praha 9, Sokolovská 219,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2005,
č. j. 5 Ca 24/2004 - 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) rozsudek
Městského soudu v Praze, kterým byla zrušena jeho rozhodnutí č. j. 21701/2002-611, ze dne
30. 8. 2002 a č. j. 27097/2002-611, ze dne 2. 12. 2002 a věc vrácena žalovanému k dalšímu
řízení. Prvně jmenovaným rozhodnutím stanovil stěžovatel podle §32 odst. 3 zákona
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o telekomunikacích“) a podle §7 vyhlášky č. 235/2001 Sb.
(dále též „vyhláška“), výši platby na účet univerzální služby tak, že prokazatelnou ztrátu
z poskytování univerzální služby společností Č. T., a. s., za rok 2001 stanovil ve výši
264 657 721 Kč. V příloze tohoto rozhodnutí pak žalovaný určil, že výše příspěvku
na univerzální služby činí v případě žalobce 62 181 176 Kč. Dále žalovaný v rozhodnutí
uvedl, že držitelé telekomunikačních licencí jsou podle §32 zákona o telekomunikacích
povinni přispívat na účet univerzální služby finančním příspěvkem stanoveným
výpočtem podle vzorce uvedeného v příloze č. 2 vyhlášky č. 235/2001 Sb. a že držitelé
telekomunikačních licencí mají povinnost zaslat finanční příspěvky do 14 dnů po obdržení
výzvy. Posléze uvedeným rozhodnutím stěžovatel nevyhověl odvolání žalobce. Ani v jednom
případě přitom nepostupoval v souladu se zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní
řád).
Městský soud v Praze vycházel při posouzení věci z právního názoru zdejšího soudu
vyjádřeného v rozsudku č. j. 3 As 40/2004 - 114, ze dne 8. 12. 2004. Zde se Nejvyšší správní
soud na základě kasační stížnosti T. C. R., a. s. zabýval posouzením právního charakteru
téhož správního aktu stěžovatele, jako v projednávané věci, tj. rozhodnutí č. j. 21701/2002-
611, ze dne 30. 8. 2002. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že předmětný správní akt
je rozhodnutím správního orgánu, jež mělo být vydáno podle obecných předpisů o správním
řízení. Úkon, jímž se s konečnou platností rozhodne o tom, jakou částku jsou povinni
jednotliví držitelé telekomunikačních licencí přispívat na univerzální účet, je totiž
nepochybně aktem způsobilým zasáhnout do práv a povinností držitelů telekomunikačních
licencí a za splnění dalších podmínek řízení (zejména §5 s. ř. s.) se proto jedná o rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. podléhající soudnímu přezkumu. Podle §102 odst. 1 zákona
o telekomunikacích se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem postupuje podle
obecných předpisů o správním řízení, pokud jednotlivá ustanovení tohoto zákona nestanoví
jinak. Ustanovení §32 zákona o telekomunikacích upravující úhradu prokazatelné ztráty
žádnou zmínku o tom, že by se uvedený postup neřídil obecnými předpisy o správním řízení,
neobsahuje. Proto je třeba mít za to, že v daném případě mělo být užito obecných předpisů
o správním řízení a podání odvolání proti předmětnému rozhodnutí žalovaného bylo
přípustné.
V projednávané věci podal žalobce proti výše uvedenému rozhodnutí odvolání, jemuž
však stěžovatel nevyhověl rozhodnutím č. j. 27097/2002-611, ze dne 2. 12. 2002. Přestože
ani prvostupňové rozhodnutí žalovaného, ani jeho rozhodnutí o odvolání nejsou označena
jako „rozhodnutí“ a nemají formální náležitosti správního aktu, materiálně se, jak vyplývá
z výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, o správní rozhodnutí jedná. Jelikož
stěžovatel zastával opačný právní názor, nevedl ve věci správní řízení a neřídil se při vydávání
napadených rozhodnutí obecnými předpisy o správním řízení. Městský soud v Praze dospěl
k závěru, že toto podstatné porušení ustanovení o řízení mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, a proto v souladu s ust. §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) ve spojení s ust. §78
odst. 3 s. ř. s. obě napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení.
V podané kasační stížnosti apeluje stěžovatel na Nejvyšší správní soud,
aby přehodnotil své výše popsané stanovisko, neboť je přesvědčen, že správní rozhodnutí
o finančním příspěvku na účet univerzální služby by bylo s ohledem na platnou právní úpravu
v době rozhodování rozhodnutím nicotným, vydaným nepříslušným správním orgánem,
kterému zákon neudělil pravomoc rozhodnout o věci postupem podle obecných předpisů
o správním řízení. Má za to, že předmětným dokumentem (rozhodnutím č. j. 21701/2002-611)
nezaložil, nezměnil ani neurčil povinnosti účastníka, neboť není v jeho pravomoci vydávat
ve věci příspěvků na účet univerzální služby správní akty, které by byly vykonatelné. Sám
nemá k dispozici žádné prostředky k tomu, aby povinné subjekty k úhradě finančních
příspěvků na účet univerzální služby donutil, s výjimkou pokut.
Žádný z postupů stěžovatele podle ust. §32 zákona o telekomunikacích není podle
něj postupem podle obecných předpisů o správním řízení. Z dikce ust. §32 odst. 3 a 4 zákona
o telekomunikacích a §5 vyhlášky vyplývá povinnost stěžovatele stanovit výši každého
finančního příspěvku na účet univerzální služby ověřením výpočtu realizovaného podle
podkladu povinného držitele telekomunikační licence, a to podle vzorce stanoveného
vyhláškou bez možnosti odchylky od takového postupu. Podle ust. §32 odst. 4 za správnost
zúčtování finančního příspěvku a výše prokazatelné ztráty odpovídají výhradně držitelé
telekomunikačních licencí. V žádném případě tedy stěžovatel nerozhoduje o věci při užití
vlastního uvážení na základě podkladů získaných v rámci správního řízení, jež by mělo
vyústit ve vydání rozhodnutí. Rovněž ust. §32 odst. 7 cit. zákona zavazuje stěžovatele
postupovat při výpočtu příspěvku na účet univerzální služby v souladu s vyhláškou, čímž
vylučuje uplatnění jakékoli formy jeho úvahy a rozhodování.
Závěry Nejvyššího správního soudu jsou proto podle stěžovatele v rozporu s právními
předpisy, včetně zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Žádá proto
Nejvyšší správní soud, aby napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení. Současně žádá, aby byl jeho kasační stížnosti přiznán
odkladný účinek.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
Stěžovatel se ve své argumentaci předně mýlí v tom, že se jeho rozhodnutím žádná
práva žalobce neurčují. Nejvyšší správní soud je naopak toho názoru, že se v daném případě
jedná o tzv. deklaratorní správní rozhodnutí, tj. rozhodnutí, jimiž se sice žádná práva
nezakládají, nemění ani neruší, nepochybně ovšem autoritativně stvrzují. Povinnost provést
platbu ve prospěch účtu univerzální služby podle ust. §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích
vzniká žalobci již zúčtováním prokazatelné ztráty vzniklé poskytováním univerzální služby
v předchozím kalendářním roce ve smyslu citovaného ustanovení a rozhodnutí stěžovatele,
jímž na základě takto předloženého zúčtování stanoví výši této platby, má proto pouze
deklaratorní charakter. Teoretickému dělení správních rozhodnutí podle jejich účinků
pak odpovídá dikce ust. §65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení se může žalobou domáhat
zrušení správního rozhodnutí (vyslovení jeho nicotnosti) ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti. Je zřejmé, že první část definice (úkon správního orgánu, jímž se zakládají,
mění či ruší práva nebo povinnosti fyzických nebo právnických osob) zahrnuje rozhodnutí
svojí povahou konstitutivní, druhá část (úkony správního orgánu, jimiž se práva a povinnosti
závazně určují) pak rozhodnutí deklaratorní, mezi něž patří i předmětné rozhodnutí
žalovaného. S ohledem na výše uvedené nepochybuje Nejvyšší správní soud ani o možné
vykonatelnosti tohoto rozhodnutí.
Stěžovatel dále namítá, že jeho postup podle ust. §32 zákona o telekomunikacích
nepodléhá obecné úpravě správního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že správní
řízení může být upraveno v zásadě trojím způsobem. Buď se ne něj vztahuje výlučně obecná
úprava, tzn. zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), resp. dnes zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, nebo je řízení
upraveno výlučně speciálním předpisem (varianta v našem právním řádu spíše výjimečná -
např. zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), anebo existuje pro dané správní řízení
zvláštní právní předpis, upravující určité dílčí speciální otázky (pojmy, instituty) odchylně
od úpravy obecné, za současné subsidiární, neboli podpůrné platnosti správního řádu.
Tato varianta je jednoznačně nejčastější a znamená, že ty oblasti, které zákonodárce
nepovažoval za důvodné upravit speciálně, se řídí obecnou úpravou správního řízení.
V projednávané věci je pak výslovně v ust. §102 zákona o telekomunikacích uvedeno,
že v řízení ve věcech upravených tímto zákonem se postupuje podle obecných předpisů
o správním řízení, pokud jednotlivá ustanovení tohoto zákona nestanoví jinak. Ustanovení
§32 cit. zákona pak jistě je ve vztahu ke správnímu řádu úpravou speciální, neboť „stanoví
jinak“ (to Nejvyšší správní soud nijak nepopírá), současně však platí pro postup stěžovatele
v souladu s ust. §102 zákona o telekomunikacích podpůrně správní řád. Ta jeho ustanovení,
jejichž aplikace není vyloučena kvůli rozdílné úpravě v zákonu o telekomunikacích, jsou
tudíž pro stěžovatele závazná.
V projednávané věci se jedná zejm. o ustanovení upravující náležitosti správního
rozhodnutí, tj. ust. §47 správního řádu. Rozhodnutí, jímž stěžovatel stanovil výši platby
na účet univerzální služby, tyto náležitosti v podstatě splňuje (chybí pouze otisk úředního
razítka a poučení o opravných prostředcích). Chybně však v prvním stupni rozhodoval
předseda Úřadu, jenž je podle ust. §102 odst. 2 zákona o telekomunikacích povolán
rozhodovat právě o opravných prostředcích. Rozhodnutí o odvolání (rozkladu) pak zcela
postrádá formální náležitosti rozhodnutí. Navíc zde rozhodovala ředitelka odboru ekonomické
regulace, namísto předsedy Úřadu. Právě absentující náležitosti správního rozhodnutí byly
důvodem, proč Městský soud v Praze napadená rozhodnutí zrušil za situace, kdy stěžovatel
úmyslně nedodržel předepsanou formu, neboť odmítl přiznat, že jeho akty mají charakter
správního rozhodnutí. Tím ovšem sám postupoval v rozporu s platnou právní úpravou.
Namítá-li pak stěžovatel, že postup stanovení výše platby na účet univerzální služby
je přesně upraven vyhláškou a že se od tohoto nemá možnost odchýlit, uvádí k tomu Nejvyšší
správní soud, že tato skutečnost na jeho výše uvedených závěrech ohledně charakteru
předmětného správního aktu nic nemění. Rozhodnutí správních orgánů, které mají srovnatelně
striktní právní úpravu předepsaných podmínek, existuje v rámci výkonné veřejné správy řada.
Jako příklad uvádí Nejvyšší správní soud agendu důchodového pojištění, kdy Česká správa
sociálního zabezpečení vydá ročně statisíce rozhodnutí obdobně „technickým“ postupem,
bez možnosti jakéhokoli vlastního uvážení. Rovněž zde se nepochybně jedná o formu
správního řízení, jehož výstupem je správní rozhodnutí, jež v sobě zpravidla spojuje jak prvky
deklaratorní – splnění předepsaných podmínek a vznik nároku na dávku v určité výši,
tak konstitutivní – nárok na výplatu dávky.
Podstatnou náležitostí správního rozhodnutí tedy není ani správní uvážení,
jak se implicite stěžovatel domnívá. Toto přichází v úvahu pouze tehdy, jestliže není
s existencí určitého skutkového stavu v příslušné právní normě jednoznačně spojen jediný
nutný právní následek, jinými slovy, dává-li normotvůrce správnímu orgánu možnost zvolit
po zvážení daných okolností jedno z více právní normou předvídaných řešení. Vyloučeno
bude naopak správní uvážení tam, kde norma správního práva váže na určitý skutkový stav
jediné možné právní řešení. V takovém případě vede aplikace správní normy k jedinému
možnému výsledku. Tento postup při rozhodování se uplatňuje i v projednávané věci.
Námitka rozporu závěrů zdejšího soudu se zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích je pak dle Nejvyššího správního soudu zcela nepřípadná. Podle ust. §75 s. ř. s.
vychází soud při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. V projednávané věci postupoval stěžovatel podle v té době
účinného zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích. Zákon č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích, byť jím byl zrušen zákon o telekomunikacích, je proto
pro danou věc zcela bez významu.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že na svých dřívějších závěrech (viz rozhodnutí
publikované ve Sb. NSS pod č. 479/2005; rozsudek ze dne 8. 12. 2004, č. j. 3 Ans 1/2004 -
115) nevidí důvod cokoli měnit, neboť jejich základní premisy stěžovatel nijak podanou
kasační stížností nezpochybnil. Proto kasační stížnost podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s
zamítl jako nedůvodnou.
Za této procesní situace již Nejvyšší správní soud nerozhodoval samostatně o návrhu
stěžovatele na přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobce měl ve věci
úspěch, žádné náklady řízení o kasační stížnosti mu však prokazatelně nevznikly. Soud
mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu