ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.37.2016:36
sp. zn. 3 As 37/2016 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Radovana Havelce , v právní věci žalobce: P. Š.,
zastoupen Mgr. Lucií Stejskalovou, advokátkou se sídlem Brno, Heršpická 813/5, proti
žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Praha 1, Staroměstské náměstí 6, o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 3. 2. 201 6, č. j. 62 A
10/2016 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn á v á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Příslušný stavební úřad povolil žalobci dne 24. 6. 2013 ve spojeném územním a stavebním
řízení, rozhodnutím č. j. MUPO 15232/2013, jeho stavební záměr, a to vybudování nových hal
a přístavby jedné haly stávající. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 11. 7. 2013. Na základě
podnětu ze dne 3. 11. 2014 vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor plánování
a stavebního řádu, dne 9. 3. 2015 rozhodnutí č. j. JMK 31039/2015, kterým zahájil dle §95 odst.
1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), přezkumné řízení ve výše
zmíněné věci. Žalobce podal proti rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím
ze dne 3. 11. 2015, č. j. MMR-24574/2015-83/1760 (dále jen „napadené rozhodnutí“), zamítl.
Žalobce proti napadenému rozhodnutí podal žalobu ke K rajskému soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“), který ji odmítl usnesením ze dne 3. 2. 2016, č. j. 62 A 10/2016 – 31
(dále jen „napadené usnesení“), pro nepřípustnost dle §46 odst. 1 písm. d) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s., neboť napadené
rozhodnutí nenaplňuje znaky „rozhodnutí “ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Krajský soud s odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 6. 2006,
č. j. 4 As 65/2005 – 70, uvedl, že dle ustálené judik atury je ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. nutno
vykládat tak, že v režimu správního soudnictví lze přezkoumávat jen taková rozhodnutí, kterými
je negativně dotčena právní sféra žalobce. Tato podmínka v nyní posuzované věci nebyla splněna,
neboť k dotčení právní sféry žalobce může dojít až v momentě, kdy bude přezkumné řízení
ukončeno a správní rozhodnutí, které je přezkoumáváno, bude zrušeno nebo změněno. Teprve
vůči takovému rozhodnutí pak bude žalobce, při splnění zákonných podmínek, moci brojit
žalobou dle §65 s. ř. s., přičemž bude moci uplatnit i námitky nesplnění podmínek pro zahájení
přezkumného řízení. Krajský soud zdůraznil, že z úřední činnosti je mu známo, že žalobce proti
rozhodnutí, jímž bylo přezkumné řízení ukončeno, žalobu podal.
Krajský soud dospěl k závěru, že po formální stránce tak sice jde o rozhodnutí, nikoli
však po stránce materiální, neboť žádným způsobem nezasahuje do veřejných subjektivních práv
účastníků řízení. Připomenul též závěr usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu
ze dne 26. 6. 2007, č. j. 5 As 13/2006 – 46, že „žaloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem
z moci úřední nařízena obnova řízení, je přípustná, jde -li o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Takový případ
nastává např. tam, kde je s rozhodnutím o nařízen í obnovy řízení spojen odkladný účinek“. V této souvislosti
poznamenal, že v nyní posuzovaném případě však napadené rozhodnutí, resp. rozhodnutí
I. stupně, nebylo rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., neboť se zahájením přezkumného řízení
odkladný účinek spojen není a do žalobcovy právní sféry tak nebylo nijak zasaženo.
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému usnesení včasnou kasační
stížnost. V ní namítl, že krajský soud se měl v řízení zabývat tím, zda obecně lze po době delší
než 12 měsíců věcně přezkoumávat pravomocné stavební povolení. Dále rozporoval oprávněnost
zahájení přezkumného řízení s ohledem na běh lhůt a ochranu jeho dobré víry. Podotkl,
že krajskému soudu lze obecně dát za pravdu, že soudy mají přezkoumávat jen taková
rozhodnutí, jimiž je negativně dotčena právní sféra žalobce, a právě v tomto smyslu zdůraznil,
že zahájením přezkumného řízení se ocitá v nejistotě, zda mu územní rozhodnutí a stavební
povolení nebudou zrušena. Negativní dotčení jeho právní sféry v takovém případě dovozuje
z rizika zmaření jeho záměru. To je nyní umocněno skutečností, že v mezidobí přijala obec
Malešovice, v jejímž katastru je stavba umístěna, nový územní plán, který nedovoluje stavební
záměr realizovat v jeho původní podobě.
Dotčení své právní sféry dovozuje rovněž z toho, že do nastalé situace se dostal
zaviněním stavebního úřadu. Zdůraznil také, že přezkumné řízení se řídí správním řádem,
a to mu zakládá řadu práv, mimo jiné i právo na odvolání proti usnesení o zahájení přezkumného
řízení (které je skoro conditio sine qua non, pokud se chce dále něčeho relevantně domáhat ). Lze tedy
konstatovat, že pro zachování práv v budoucnu musí vyčerpat řádné opravné prostředky a dané
usnesení napadnout odvoláním. Usnesení o zahájení přezkumného řízení mu navíc zakládá
povinnosti, neboť musí být přinejmenším připraven poskytnout správnímu orgánu součinnost,
na výzvu doložit důkazní prostředky, sdělit rozhodné skutečnosti, přebírat poštu a reagovat na ni.
Ke krajským soudem odkazovanému rozsudku č. j. 9 As 183/2014 - 34 poznamenal,
že jeden případ, kdy byl zdejší soud ochoten v rámci přezkumu finálního rozhodnutí přezkoumat
i prvotní „startovací“ akt ještě neznamená, že by zákon nedovoloval i svébytné posouzení
takového rozhodnutí. Naopak si dokáže představit, že by se mu nemuselo ze strany soudu dostat
zastání u námitek proti zahájení přezkumného řízení vznesených až při řešení finálního
rozhodnutí s tím, že je měl uplatnit v rámci předcházejícího řízení. Z důvodu právní jistoty tak
musí reagovat i na tuto možnost, když tato materie zatím nebyla v judikatuře Nejvyššího
správního soudu řešena. Poukázal, že například judikatura zdejšího soudu ohledně povahy
závazných stanovisek také nebyla zprvu jednotná.
Jestliže je přezkumné řízení zahajováno z vlastní vůle správního orgánu, měl by být
takový úkon, podle stěžovatele, o to víc podroben soudní kontrole. Výjimečnost tohoto institutu
akcentoval i zdejší soud v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014,
č. j. 2 As 74/2013 - 45. Stěžovatel rovněž namítl, že napadené usnesení krajského soudu
jednoznačně nevyložilo, proč by mu měl být upřen nárok na soudní přezkum.
Stěžovatel dále uvedl, že správní orgán I. stupně ještě téhož dne, co rozhodl o zahájení
přezkumného řízení, vydal též rozhodnutí o předběžném opatření č. j. JMK 31134/2015 , jímž
mu uložil zdržet se realizace stavby. Nastoupily tak zcela srovnatelné účinky, jako by rozhodnutí
o zahájení přezkumného řízení mělo odkladný účinek. V souvislosti s tím tak došlo
k významnému zásahu do jeho právní sféry. Proti rozhodnutí o uložení předběžného opatření
podal odvolání, o kterém však žalovaný rozhodl až dne 5. 11. 2015, ačkoliv měl rozhodnout
nejpozději do 30 dnů od obdržení spisu. Správní orgán I. stupně nakonec zrušil územní
rozhodnutí a stavební povolení a žalovaný toto rozhodnutí potvrdil, čímž stěžovatel ztratil právo
provádět stavbu, a zrušil rovněž rozhodnutí o předběžném opatření. Vzhledem k tomu „neměl
stěžovatel jak se proti danému rozhodnutí o předběžném opatření soudně bránit, protože v době jeho platnosti ještě
nevyčerpal všechny řádné opravné prostředky dle správního řádu a neměl se jak na soud obrátit. V okamžiku,
kdy již může, zase krajský soud tvrdí, že není k danému kompetentní.“ Tím je stěžovateli upírán přístup
k soudu.
Závěrem stěžovatel vyjádřil názor, zda krajský soud neměl před odmítnutím žaloby
s ohledem na §64 s. ř. s. využít §118 a 118a občanského soudního řádu (dále „o. s. ř.“), a vyzvat
jej k případnému dalšímu doplnění žaloby, a zda tak neporušil procesní práva stěžovatele.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný vyslovil přesvědčení, že zahájením správního
řízení nejenže nedochází k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv či povinností,
ale ani k dotčení právní sféry stěžovatele ve smyslu usnesení r ozšířeného senátu
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, či ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86.
Žalovaný zdůraznil, že zahájení přezkumného řízení je ú konem správního orgánu, jímž
se upravuje řízení před správním orgánem, a vztahuje se tak na něj vedle §70 písm. a) s. ř. s. též
výluka dle písm. c) citovaného ustanovení. Dále se žalovaný vyjádřil k otázce subjektivní
a objektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení, resp. k okamžiku počátku jejich běhu, a v té
souvislosti zdůvodnil, proč konec lhůty pro zahájení nezkumn ého řízení připadá
až na 11. 7. 2015. Závěrem pak vyjádřil přesvědčení, že vzhle dem ke zjevné účelovosti kasační
stížnosti mu vzniklo právo na náhradu nákladů řízení ve výši paušální náhrady hotových výdajů
ve výši 300 Kč podle §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o o dměnách a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (dále „advokátní tarifů), za každý úkon učiněný žalovaným
v tomto řízení. Odkázal přitom na nález Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS
39/13, bod 45.
Ve spojitosti s uplatněným kasačním důvodem dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř . s. zdejší
soud připomíná svou judikaturu, v souladu s níž platí, že odmítl-li krajský soud žalobu jako
neprojednatelnou a nezabýval-li se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním řízení jen to, zda
krajský soud správně posoudil nesplnění pr ocesních podmínek; věcný obsah žaloby přezkoumávat nemůže
(viz rozsudek ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 – 65). Proto se Nejvyšší správní soud zaměřil
především na posouzení právních úvah krajského soudu směřujících k odmítnutí stěžovatelovy
žaloby.
Krajský soud v napadeném usnesení jistě správně odkázal na ustálenou judikaturu
zdejšího soudu k otázce pojmu „rozhodnutí “ jak jej má na mysli §65 odst. 1 s. ř. s. V souladu
s rozsudky ze dne 14. 6. 2006, č. j. 4 As 65/2005 – 70, respektive ze dne 16. 6. 2011,
č. j. 2 As 38/2011–70 platí, že v každém případě se musí jednat o úkon, zasahující do právní sféry
žalobce. Rozhodnutí je tedy v uvedeném smyslu vždy vymezeno materiálními znaky, formálními
znaky pak v případech, kdy tak stanoví zákon.
Klíčovou otázku kasační stížnosti představuje přípustnost žaloby dle §65 s. ř. s. proti
usnesení o zahájení přezkumného řízení. Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že možnost
uplatnit argumentaci také proti usnesení o zahájení přezkumného řízení až rámci žaloby,
respektive také v kasační stížnosti, brojící proti závěrečnému rozhodnutí přezkumného řízení,
potvrdil také v rozsudku ze dne 24. 9. 2015, č. j. 6 As 89/2015 – 51, tedy nikoli jen v jediném
případě rozsudku č. j. 9 As 183/2014 - 34, jak tvrdí stěžovatel. Je tedy namístě závěr, že uvedený
postup představuje bezpochyby zákonnou a legitimní cestu, kterou se mohl stěžovatel domáhat
ochrany svých práv.
Stěžovateli lze však dát za pravdu v tom, že možnost postupovat způsobem výše
uvedeným nemusí sama o sobě vylučovat možnost žaloby již proti usnesení o zahájení
přezkumného řízení. To připustil zdejší soud v rozsudku ze dne 25. 2. 2011,
č. j. 5 Ans 6/2010 - 43, ve kterém posuzoval právě povahu usnesení o zahájení přezkumného
řízení ve vztahu k požadavkům na „ rozhodnutí “ podle §65 s. ř. s. Tak jako krajský soud v nyní
napadeném usnesení, odkázal tehdy i zdejší soud na usnesení rozšířeného senátu
č. j. 5 As 13/2006 - 46, a v něm provedený rozbor povahy rozhodnutí o povolení obnovy řízení.
K této problematice poznamenal, že „[o]bdobný závěr platí i ve vztahu k přezkumnému řízení podle §94
a násl. správního řádu. Usnesení, jímž bylo z moci úřední zahájeno přezkumné řízení, je rozhodnutím podle §65
s. ř. s., tj. rozhodnutím, kterým se zaklád ají, mění, ruší nebo závazně určují veřejná subjektivní práva nebo
povinnosti, pokud příslušný správní orgán zároveň rozhodl usnesením podle §95 odst. 5 správního řádu
o pozastavení vykonatelnosti nebo jiných právních účinků přezkoumávaného rozhodnutí . To ovšem platí pouze
za předpokladu, že pozastavení vykonatelnosti či jiných právních účinků přezkoumávaného rozhodnutí je v době
vydání usnesení možné, tedy pokud jsou vykonatelnost či jiné právní účinky s přezkoumávaným rozhodnutím
spojeny a nedošlo dosud k jejich vyčerpání.“
V nyní projednávané věci se přezkumné řízení týkalo rozhodnutí, kterým byl stěžovateli
povolen jeho stavební záměr, tedy na základě kterého stěžovatel zahájil stavební práce, v nichž
pokračoval až do dne 9. 3. 2015. V tento den vydal správní orgán I. stupně nejen usnesení
o zahájení přezkumného řízení, ale v návaznosti též předběžné opatření č. j. JMK 31134/2015,
kterým stěžovateli uložil zdržet se stavby. V kontextu výše citované judikatury z toho vyplývá,
že usnesení o zahájení přezkumného řízení, ve spojení s rozhodnutím o předběžném opatření,
zasáhlo do právní sféry stěžovatele, in concreto do jeho práva realizovat stavbu na základě
stavebního povolení, tedy naplnilo požadavky ustanovení §65 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud však zároveň nemůže přehlédnout, že v nyní projednávané věci
bylo před podáním žaloby (7. 1. 2016) již přezkumné řízení ukončeno, a to rozhodnutím
správního orgánu I. stupně ze dne 11. 5. 2015, č. j. JMK 57454/2015, které bylo následně
potvrzeno žalovaným dne 3. 11. 2015, rozhodnutím č. j. MMR-233448/2015-83/1692. Tímto
postupem tak došlo ke konzumaci usnesení o zahájení přezkumného řízení a s ním spojeného
rozhodnutí o předběžném opatření. Stěžovatel se za této situace mohl bránit žalobou ve smyslu
shora uvedené judikatury, včetně uplatnění argumentů proti usnesení o zahájení přezkumného
řízení. Krajský soud přitom v napadeném usnesení připomněl, že stěžovatel tak také učinil
a řízení je u daného soudu vedeno pod sp. zn. 62 A 9/2016. Stěžovateli proto nelze dát
za pravdu, že by mu „ stát odpíral možnost se bránit proti razantnímu zásahu do jeho právní sféry “.
Možnost obrany měl totiž stěžovatel plně ve své dispozici jak v době od zahájení přezkumného
řízení do dne vydání konečného rozhodnutí, tak rovněž po tomto dni
(vůči konečnému rozhodnutí v přezkumném řízení). Nárok na soudní přezkum mu upřen nebyl
a také ho přiměřeným způsobem využil.
K námitkám stěžovatele směřujícím k tvrzení, že zahájení přezkumného řízení
představuje zásah do jeho právní sféry již proto, že v něm vyvolává nejistotu, zda přezkoumávané
rozhodnutí může být případně zrušeno, respektive, že musí tomuto řízení věnovat pozornost,
poskytovat součinnost správnímu orgánu atd., zdejší soud podotýká, že jde o přirozené „ průvodní
jevy“ přezkumného řízení, respektive správního řízení obecně, které samotné bez dalšího nejsou
schopny vyvolat zásah do právní sféry adresáta usnesení, tedy naplnění znaků „rozhodnutí “
ve smyslu §65 s. ř. s. S argumentací stěžovatele v tomto směru se tak nelze ztotožnit.
Nejvyšší správní soud rovněž připomíná, že „mimořádnost “ institutu přezkumného
opatření, jakožto dozorčího prostředku, zahajovaného výhradně ex offo, reflektuje sama právní
úprava, když konkrétně ustanovení §94 odst. 4 a 5 explicitně ochranu práv nabytých v dobré víře
zmiňuje. Rozsudek rozšířeného senátu zdejšího soudu, z nějž stěžovatel cituje v kasační stížnosti
(č. j. 2 As 74/2013 - 45), uvedený princip respektuje, když zdůrazňuje „striktní podmínky“, které
zákonodárce s předmětným institutem spojil. Mezi ty spadá právě mimo jiné požadavek ochrany
práv nabytých v dobré víře.
Ve vztahu k další námitce stěžovatele (že odvolání se proti usnesení o zahájení
přezkumného řízení představuje „skoro conditio sine qua non, pokud se chce stěžovatel něčeho dalšího
relevantně domáhat – tedy lze konstatovat, že pro zachování práv v budoucnu stěžovatel musí vyčerpat řádné
opravné prostředky a dané usnesení napadnou odvoláním “) bude ve smyslu výše řečeného záležet, vůči
jakému „rozhodnutí “ bude žalobce svou žalobou brojit. Pokud půjde o usnesení o zahájení
přezkumného řízení, které bude mít parametry rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. , pak vyčerpání
řádných opravných prostředků bude jistě podmínkou přípustnosti žaloby ve smyslu §68 písm. a)
s. ř. s. Jestliže však žalobce bude napadat až konečné rozhodnutí přezkumného řízení, pak
rozhodné bude řádné uplatnění opravných prostředku toliko proti tomuto konečnému
rozhodnutí, nikoli proti usnesení o zahájení přezkumného řízení.
Stěžovatel dále namítá, že mu byl fakticky upírán přís tup k soudu ve vztahu k rozhodnutí,
jímž bylo uloženo předběžné opatření. Zde je třeba nejprve připomenout, že podle §68 písm. e)
s. ř. s., ve spojení s §70 písm. b) s. ř. s., je žaloba směřující proti rozhodnutí předběžné povahy
nepřípustná. „Přímé napadení“ rozhodnutí o předběžném opatření před správními soudy proto
není zásadně možné. Stěžoval však i v tomto případě může námitky proti předběžnému opatření
uplatnit v rámci žaloby, která bude směřovat proti rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., s nímž
se předběžné opatření pojí. Při naplnění předpokladů pro podání příslušné žaloby tak stěžovatel
mohl začlenit argumenty proti předběžnému opatření buď do žaloby proti usnesení o zahájení
přezkumného řízení, respektive v podmínkách nynějšího případu do žaloby proti konečnému
rozhodnutí přezkumného řízení.
Poslední námitkou stěžovatel vznesl otázku, zda krajský soud neměl před odmítnutím
žaloby s ohledem na §64 s. ř. s. využít §118 a 118a o. s. ř. Nejvyšší správní soud se touto
otázkou již ve své judikatuře zabýval, a to v rozsudku ze dne 28. 11. 2012,
č. j. 1 Afs 23/2012 - 102. Zdůraznil, že v případě přezkumu správních rozhodnutí správními
soudy se jedná o samostatný typ řízení, oddělený od systému civilního soudnictví. Přiměřené
použití občanského soudního řádu na základě §64 s. ř. s. je pak třeba považovat za výjimečné
a uplatňující se pouze v případech, na které ustanovení soudního řádu správního vůbec
nepamatují (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 13. 11. 2006, č. j. 8 As 33/2005 – 52). Nejvyšší
správní soud dále poukázal na to, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je
ovládáno zásadou dispoziční a zásadou koncentrace řízení. Současně platí, že zákonným
předpokladem pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je také to, že žalobce
napadá až rozhodnutí odvolacího správního orgánu, a tedy již zpravidla „prošel “ dvojinstančním
správním řízením. Uvedené aspekty správního soudnictví tak ústí v situaci, kdy „po podání žaloby
jsou správnímu soudu před projednáním žaloby k dispozici závěry správních orgánů I. a II. stupně podložené
správním spisem, názory účastníků správního řízení a názor žalobce. Z podaných opravných prostředků jsou navíc
zpravidla dopředu známy sporné body. Vzhledem k výše uvedené rozdílné výchozí pozici při jednání, dispoziční
zásadě a zásadě koncentrace řízení, již tedy není nutné jednání před správními soudy formalisticky procesně
svazovat tak, jak činí §118a o. s. ř.“ Nejvyšší správní soud se proto v nyní posuzované věci
s uvedenou námitkou stěžovatele neztotožňuje.
Jakkoliv byl tedy zdejší soud v určitých směrech nucen korigovat názory krajského soudu,
je zároveň zřejmé, že napadené usnesení je přezkoumatelné, řízení před krajským s oudem
netrpělo žádnou procesní vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost napadeného usnesení, a výrok
usnesení krajského soudu je věcně správný. Zdejší soud tedy dospěl k závěru, že kasační důvod
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř . s. nebyl v posuzované věci dán a kasační stížnost proto jako
nedůvodnou v souladu s §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s . ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšnému žalovanému, kterému
však v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec jeho úřední činnosti, proto mu soud
právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal. Tvrzení žalovaného, že podaná kasační stížnost
je zjevně účelová, přitom zdejší soud nemohl přisvědčit, když dospěl k závěru, že stěžovatel byl
ve svém procesním postupu zjevně veden procesní opatrností. Ta sice přípustnost kasační
stížnosti nezakládá, avšak dle zdejšího soudu svědčí proti tvrzení o její „ zjevné účelovosti “.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu