ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.60.2006
sp. zn. 3 As 60/2006 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci
žalobce J. D., zastoupeného JUDr. Zdeňkou Doležílkovou, advokátkou se sídlem Přívozská
6, Ostrava – Moravská Ostrava, proti žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského
kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
29. 9. 2005, č.j. 21538/2005/DSH/Lip/0003, vedené u Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn.
58 Ca 42/2005, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze
dne 16. 5. 2006, č. j. 58 Ca 42/2005 – 22,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 5. 2006, č. j. 58 Ca 42/2005 – 22,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného (dále též „stěžovatel“) ze dne 29. 9. 2005,
čj. 21538/2005/DSH/Lip/0003, bylo ve smyslu §59 odst. 2 spr. ř. [v celém textu míněn zákon
č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů; s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen
zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem, ve znění pozdějších předpisů – pozn. soudu]
na základě žalobcova odvolání změněno rozhodnutí Městského úřadu Český Těšín, odboru
živnostenského a dopravy (dále též „správní orgán prvního stupně“), ze dne 22. 6. 2005,
čj. ŽaD/D/5822/04/Rec, kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku proti
bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle §22 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), za což mu
byla uložena pokuta ve výši 3500 Kč, vysloven zákaz činnosti řízení motorových vozidel
na dobu osmi měsíců od právní moci rozhodnutí a povinnost nahradit náklady řízení.
Přestupek spáchal žalobce tím, že při řízení osobního automobilu zezadu narazil do jízdního
kola cyklisty, který nárazem upadl na vozovku, přičemž žalobce nezastavil, pokračoval dále
v jízdě a následně přední částí svého vozidla narazil do parkujícího nákladního automobilu.
Po objetí tohoto vozidla bočně narazil do osobního automobilu a aniž by zastavil, z místa
dopravní nehody ujel, a poté narazil přední částí svého vozidla do pravé části parkujícího
vozidla, přičemž toto bylo po nárazu odhozeno vpřed a vytočením narazilo do sloupu
veřejného osvětlení. Žalobce i v tomto případě z místa nehody ujel a své vozidlo odstavil
na zcela jiném místě. Žalovaný nevyhověl návrhu žalobce na případně zrušení či snížení
sankce zákazu činnosti a ve výroku odvolacího rozhodnutí toliko částečně změnil a doplnil
napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že se do výroku rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně „se za ust. §5 odst. 1 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb.,
vkládá ust. §47 odst. 2 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb.“, s tím, že „ostatní části výroku
a odůvodnění rozhodnutí zůstávají beze změny“. Žalovaný své měnící rozhodnutí – resp.
vložení a uvedení další právní kvalifikace skutku – odůvodnil poukazem na již v řízení
před správním orgánem prvního stupně zjištěné zaviněné porušení právní povinnosti podle
§22 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona pro porušení §4 písm. a), b), §5 odst. 1 písm. b),
§47 odst. 2 písm. a) a §47 odst. 4 písm. a), b), c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na
pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon č. 361/2000 Sb.“), a má tak za prokázané, že se žalobce dopustil shora uvedeného
zaviněného protiprávního jednání. Žalovaný dále uvedl, že správní orgán prvního stupně
postupoval při ukládání druhu a výše správní sankce v souladu s právními předpisy, sankce
má preventivní i represivní účinky. Žalovaný rovněž posoudil, zda při úvaze o sankci správní
orgán prvního stupně dostatečně hodnotil a přihlédnul ke kritériím uvedených v §12 odst. 2
přestupkového zákona. Žalovaný se proto plně ztotožnil se skutkovými i právními závěry
správního orgánu prvního stupně, které však dílčím způsobem doplnil o kvalifikaci podle §47
odst. 2 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb., a souhlasil s uloženými sankcemi co do druhu a výše.
Ze všech uvedených důvodů žalovaný neshledal důvody pro změnu, či zrušení rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně.
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 5. 2006, č. j. 58 Ca 42/2005 - 22,
bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno pro vady řízení a věc vrácena žalovanému k dalšímu
řízení. Žalobce namítal, že skutkový závěr žalovaného i správního orgánu prvního stupně
nemá oporu v provedeném dokazování, dopravní nehody byly zaviněny z jeho strany toliko
z nevědomé nedbalosti a že při určování sankce zákazu činnosti nebyl respektován §12
odst. 1 přestupkového zákona. Soud vycházel při rozhodování o žalobě z rozhodnutí
žalovaného a shledal jej z hlediska obsažených výroků a požadavků kladených správním
řádem na rozhodnutí odvolacího orgánu za nepřezkoumatelné. Soud argumentoval §59
odst. 2 spr. ř., podle něhož se žalovaný dopustil vady řízení, neboť měl rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně toliko změnit nebo zrušit, jinak odvolání zamítnout a rozhodnutí
potvrdit a podle názoru soudu nelze z tohoto ustanovení dovodit, že odvolací orgán může
rozhodnout tak, že ponechává výrok napadeného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
beze změny. Soud shledal, že rozhodnutí žalovaného trpí vadou řízení, která má za následek
nepřezkoumatelnost výroku rozhodnutí žalovaného a činí jej nesrozumitelným, proto
se ani nezbýval jednotlivými žalobními námitkami a podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Proti rozsudku podal žalovaný včasnou kasační stížnost, v níž vycházel z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení otázky soudem v předcházejícím řízení
a z nezákonnosti pramenící z nedostatku důvodů pro rozhodnutí soudu ke zrušení napadeného
rozhodnutí. Žalobou napadené rozhodnutí podle stěžovatele netrpělo vadou řízení způsobující
jeho nepřezkoumatelnost. Stěžovatel k tomu uvedl, že jím provedená změna rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a následná věta, že „ostatní části výroku a odůvodnění
rozhodnutí zůstávají beze změny“ měla pouze zdůraznit, že se změna nevztahuje
ke konkrétním pasážím v přezkoumávaném rozhodnutí. K tomu stěžovatel dodává,
že se nejednalo o samotný výrok o právech a povinnostech a o větu, která je nezávislá
na výroku o změně rozhodnutí, nýbrž že měla pouze představovat jasnější a přesnější
vymezení způsobu změny výroku ve smyslu §59 odst. 2 spr. ř. Stěžovatel má za to, že výše
uvedené otázky byly posouzeny nesprávně a vedou k nezákonnosti rozsudku soudu a proto
navrhl, aby rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 5. 2006, č. j. 58 Ca 42/2005 – 22,
byl zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označil kasační stížnost za zcela
nedůvodnou a ztotožnil se se závěry krajského soudu prvního stupně, že napadené rozhodnutí
je nesrozumitelné, neboť nelze seznat, jak vlastně žalovaný rozhodl. Změna by měla být podle
něj transponována do výroku napadeného rozhodnutí; přitom odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 5. 2003, č. j. 7 A 181/2000 – 29, publikovaný pod č. 11/2003 Sb.
NSS. Žalobce se přiklonil k závěru soudu, že výrok žalovaného nemá oporu v zákoně a činí
rozhodnutí nesrozumitelným. Výrok žalovaného je natolik nesprávný, že působí
nepřezkoumatelnost rozhodnutí jako celku. Žalobce proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti
a náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podle §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní uplatňuje důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán, pokud neshledá vady, k nimž by s ohledem
na §109 odst. 3 s. ř. s. byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu nesprávného
posouzení právní otázky soudem předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky
spočívá v tom, že je na správně zjištěný skutkový stav aplikována nesprávná právní norma,
popřípadě je aplikována správná právní norma, která je však nesprávně vyložena. V souladu
s §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí soudu prvního stupně, která může spočívat v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě též v jiné vadě řízení, mohla-li mít tato vada za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti shledal pochybení
Krajského soudu v Ostravě, které vedlo k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
krajského soudu. Ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s. se jedná o vadu, k níž je Nejvyšší správní
soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti a není přitom vázán důvody kasační stížnosti.
Stěžovatel v dané věci uplatnil mj. stížnostní důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
z důvodu „nezákonnosti pramenící z nedostatku důvodů pro rozhodnutí soudu“.
Poznamenává se, že stěžovatel měl ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. uplatnit stížnostní
námitku nikoli s poukazem na nezákonnost, nýbrž pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatku důvodů odůvodnění. I přes tuto nepřesnost v kasační stížnosti Nejvyšší správní
soud shledal, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný z důvodů spočívajících
v nesrozumitelnosti soudního rozhodnutí.
Nesrozumitelným, a tudíž ve svém důsledku i nepřezkoumatelným, byl shledán
rozsudek soudu prvního stupně v jeho části odvodnění. Podle §157 odst. 2 o. s. ř. použitého
přiměřeně podle §64 s. ř. s., je soud v odůvodnění povinen uvést, čeho se žalobce domáhal
a z jakých důvodů a jak se ve věci vyjádřil žalovaný, stručně a jasně vyložit, které skutečnosti
má prokázány a které nikoli, o které důkazy opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami
se při hodnocení důkazů řídil, proč neprovedl další důkazy, jaký učinil závěr o skutkovém
stavu a jak věc posoudil po právní stránce. Při tom, což Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
má soud dbát o to, aby odůvodnění rozsudku bylo přesvědčivé. V těchto zákonných
požadavcích krajský soud v souzené věci pochybil, neboť blíže a podrobněji neuvedl,
v čem spatřuje nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud nemůže při své přezkumné činnosti akceptovat odůvodnění
rozhodnutí spočívající v doslovných citacích právních předpisů, aniž by tyto citace byly
bez dalšího rozvedeny, doplněny, vyloženy a aplikovány na konkrétní projednávaný případ.
Krajský soud podrobně neuvedl, v čem je jím zrušované rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelné, čímž se samo jeho rozhodnutí stalo nepřezkoumatelným. Nejvyšší správní
soud nemůže ponechat bez následků nepřezkoumatelný rozsudek, který sám vyslovuje
nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu. Nepřezkoumatelným způsobem nelze
rozhodnout o nepřezkoumatelnosti. Právní názor soudu navazující na citaci právních předpisů
v rozsudku krajského soudu je podle Nejvyššího správního soudu sám o sobě nesrozumitelný.
Krajskému soudu lze tedy vytknout, že porušil povinnost uvést, jak věc posoudil po právní
stránce, a to právě pokud jde o požadavek přesvědčivosti. Při bližším zkoumání totiž
odůvodnění rozsudku může vést k nesprávnému závěru, že odvolací správní orgány mohou
při své činnosti ve smyslu §59 odst. 2 spr. ř. toliko napadené prvostupňové rozhodnutí jako
celek potvrdit zamítnutím odvolání, nebo je jako celek zrušit, nebo je jako celek změnit,
přičemž jiný postup by podle tvrzení soudu nebyl, při jeho nedostatečném výkladu správního
řádu, přípustný a možný. Takový závěr by byl navíc i zcela nepřípustný a odporující
judikatuře správních soudů i rozhodovací praxi správních orgánů. Podle právního názoru
Nejvyššího správního soudu je odvolací správní orgán oprávněn ve smyslu §59 odst. 2 spr. ř.,
shledá-li pro to patřičné důvody, napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, jinak odvolání
zamítnout a rozhodnutí potvrdit. Zde je třeba podotknout, že taková změna nebo i zrušení
se může vztahovat vůči celému rozhodnutí (resp. všem jeho jednotlivým výrokům), nebo
jen k jeho jednotlivým výrokovým částem. V takovém případě je však nezbytně nutné
postupovat s ohledem na §59 odst. 2 spr. ř. in fine tak, že obstojí-li část výroku u odvolacího
orgánu, ve zbylém rozsahu se odvolání zamítá a rozhodnutí se tím potvrzuje. Má-li správní
rozhodnutí více výroků, je třeba řádně uvést, jak odvolací správní orgán naložil se všemi
jednotlivými výroky, které zrušil či změnil, a které naopak potvrdil zamítnutím odvolání.
Nejvyšší správní soud je však, při nedostatku výslovné právní úpravy ve správním
řádu, ochoten akceptovat i výrok odvolacích správních orgánů při vyslovení částečné změny
výroku, že ve zbylém rozsahu je napadené a přezkoumávané rozhodnutí „ponecháno beze
změny“ či obdobné výroky, lze-li však beze všech pochybností dovodit, jak bylo naloženo
s napadeným rozhodnutím jako celkem a všemi jeho případnými jednotlivými výroky.
Výslovně však tuto dosud mnohdy problematickou správní praxi řeší s účinností od 1. 1. 2006
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, podle jehož §90 odst. 1 písm. c) odvolací správní orgán,
dojde-li k závěru, že napadené rozhodnutí je vadné, buď z důvodů věcné nesprávnosti nebo
i ze širšího důvodu nezákonnosti, „napadené rozhodnutí nebo jeho část změní“ Částečná
změna rozhodnutí správního orgánu je pak výslovně řešena v §90 odst. 5 in fine zákona
č. 500/2004 Sb., tak, že dojde-li ke zrušení nebo změně rozhodnutí jen v jeho části, ve zbytku
je povinen odvolací správní orgán napadené rozhodnutí potvrdit. Nejvyšší správní soud
odkazem na novou právní úpravu jen deklaruje, že takový postup měl být aplikován
i za předcházející právní úpravy dané zákonem č. 71/1967 Sb. a tato výslovná právní úprava
nepředstavuje tudíž žádnou novinku vztahující se k přezkumné činnosti odvolacích správních
orgánů. Obdobný postup by měl být aplikován i v případě částečného zrušení rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, kdy ve zbytku by mělo být napadené rozhodnutí potvrzeno.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že rozsudek
Krajského soudu v Ostravě je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a proto tento rozsudek
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Věc současně vrátil Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu
řízení, v němž je tento soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán výše vysloveným právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s.
Krajský soud v Ostravě v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. ledna 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu