ECLI:CZ:NSS:2020:3.AS.60.2018:31
sp. zn. 3 As 60/2018 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce P. M.,
zastoupeného Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem, se sídlem Opatovická 4, Praha 1, proti
žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem Jungmannova 29, Praha 1, ve věci
ochrany před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
Praze ze dne 18. 7. 2018, č. j. 14 A 62/2018 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se u městského soudu domáhal ochrany před nezákonným zásahem. Požadoval,
aby městský soud určil, že kontrola žalovaného zahájená vůči žalobci dne 15. 2. 2018 v Praze
na ulici X a ukončená posledním kontrolním úkonem dne 16. 2. 2018 byla nezákonná. Kontrolu,
kterou při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě formálně provedl X, zahájili
kontrolní jízdou dva pověření zaměstnanci hlavního města Prahy. Žalobce namítal, že k zahájení
kontroly neměly přizvané osoby zákonné zmocnění, proto je provedená kontrola nezákonná.
[2] Městský soud žalobu zamítl. Uvedl, že v předložené věci nebyly kumulativně splněny
všechny podmínky stanovené v §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“) pro poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem. Zásah žalobce nezkrátil na jeho
veřejných subjektivních právech, neboť pověřené osoby během kontrolní jízdy neprováděly
žádné faktické úkony, které by se vymykaly standardnímu průběhu jízdy. Žalobce tedy nemusel
činit ani strpět žádné úkony než ty, které by učinil při jízdě s běžným zákazníkem. Kontrolní jízda
proto nijak do jeho subjektivních práv nezasáhla. Zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní
řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“) nestanoví povinnost přizvaných
osob vykonávat svá práva vůči kontrolované osobě jen spolu s kontrolujícím. Kontrolní jízda
provedená přizvanými osobami, které nejsou kontrolované osobě známy, minimalizuje
manipulaci s objektem kontroly a je proto nezbytná pro zjištění objektivních kontrolních
výsledků.
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítl, že se městský soud vůbec
nezabýval stěžejními otázkami, které v žalobě předestřel. Jedenáctistránkovou kasační stížnost
obhajuje v podstatě jedinou právní úvahou, podle které nemohou přizvané osoby zahájit
kontrolu, neboť kontrolní řád toto oprávnění přiznává pouze kontrolujícímu. Zkrácení svých
veřejných subjektivních práv stěžovatel spatřuje právě v tom, že kontrolu, které se musel
podrobit, zahájily osoby bez zákonného zmocnění. Nezákonnost provedené kontroly pak spočívá
i v tom, že přizvané osoby neměly řádné pověření k účasti na kontrole, neboť kontrolní orgán
je nepověřil ke konkrétní kontrole, jak vyžaduje kontrolní řád.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kontrola byla provedena v souladu
s kontrolním řádem, proto k žádnému zásahu do práv žalobce nedošlo. Kontrolní řád žalovaného
opravňuje, aby ke kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizval další fyzickou osobu.
Aby kontrola na úseku silniční dopravy měla smysl, je důležité, aby řidič nevěděl, že právě
přepravuje kontrolní pracovníky. Identita kontrolorů, které žalovaný pro tento účel zaměstnává,
je však osobám podnikajícím v osobní přepravě vesměs známa. Žalovaný proto musel přizvat
další osoby, aby při kontrole zajistil dostatečnou anonymitu a minimalizoval tak riziko, že řidič
kontrolujícího odhalí a kontrola tak nesplní svůj účel.
[5] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, ke kterým by musel přihlížet i bez návrhu
(§103 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] V posuzované věci žalovaný provedl kontrolu zaměřenou na dodržování zákona
č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon o silniční dopravě“). Žalovaný objednal
dopravní službu přes aplikaci Uber. Kontrolní jízdu zahájil prostřednictvím dvou přizvaných
osob (svých zaměstnanců) dne 15. 2. 2018 v 16:54 hod. v místě X, Praha 3 a ukončil posledním
kontrolním úkonem dne 16. 2. 2018.
[8] Nejvyšší správní soud se skutkově a právně obdobnými případy zabýval již v rozsudcích
ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 – 30 a ze dne 31. 10. 2019, č. j. 3 As 61/2018 – 32
(všechna rozhodnutí, která Nejvyšší správní soud cituje v tomto rozsudku, jsou dostupná
na www.nssoud.cz). Stěžovatel argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti nepřesvědčil Nejvyšší
správní soud o tom, že by se měl od již dříve vyslovených názorů odchýlit, proto z nich vychází
i v této věci.
[9] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností a dospěl
k závěru, že rozsudek městského soudu není nepřezkoumatelný. Stěžovatel sice namítá,
že městský soud nezodpověděl předestřené stěžejní otázky, ty však v kasační stížnosti
až na jedinou výjimku nijak nekonkretizuje. Pokud jde o otázku, zda přizvané osoby mohly
kontrolu zahájit kontrolní jízdou provedenou v nepřítomnosti kontrolora, tu městský soud
dostatečně zodpověděl na šesté a sedmé straně svého rozsudku: „v projednávané věci tedy byla účast
přizvaných osob zcela na místě, neboť smyslem kontroly bylo zjištění objektivního skutkového stavu a takové
informace mohly být zjištěny pouze za účasti osob, které nebyly žalobci známy jako osoba kontrolující. Kontrolní
řád nestanoví povinnost přizvaných osob vykonávat svá práva vůči kontrolované osobě jen spolu s kontrolujícím,
proto soud neshledal nezákonný postup, při kterém přizvané osoby prováděly kontrolní jízdu a při ní činily
zjištění, ke kterým byly pověřeny. Z protokolu je patrné, že vlastní kontrolu prováděl kontrolující pracovník.
Nelze proto shledat důvodným ani tvrzení žalobce, že přizvané osoby nemohly provádět kontrolní jízdu
a kontrolní nákup, protože tyto úkony mohl vykonávat pouze kontrolující. Jak soud výše uvedl, k provedení
dostatečně efektivní kontroly slouží právě možnost využití pověřených osob, které nejsou kontrolovanému známy,
v důsledku čehož lze předpokládat, že kontrolovaná osoba o prováděné kontrole nebude vědět a zjištění budou
zcela objektivní.“
[10] Nejvyšší správní soud se dále zabýval zákonností napadeného rozsudku. Stěžovatel
nesouhlasí s městským soudem, že provedená kontrola nikterak nezasáhla do jeho veřejných
subjektivních práv. Odkazuje přitom na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, ve kterém se rozšířený senát zabýval otázkou,
zda se proti vyřízení námitek proti daňové kontrole lze bránit až v žalobě proti rozhodnutí
o daňové povinnosti nebo je přípustná i žaloba na ochranu před nezákonným zásahem.
Rozšířený senát dospěl k závěru, že daňová kontrola, která vybočuje ze zákonných mezí, může
být nezákonným zásahem, proto se jí lze bránit žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu
správního orgánu. Z tohoto rozhodnutí však nelze vyvozovat závěr, který činí stěžovatel,
že k zásahu do právní sféry jednotlivce může bez dalšího dojít již samotnou kontrolní jízdou
přizvaných osob.
[11] Ochranu podle §82 s. ř. s. lze poskytnout pouze tehdy, jsou-li splněny tyto podmínky:
žalobce je přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným
(3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (4. podmínka), který byl
zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka). Není-li byť i jen jedna z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle
§82 s. ř. s. poskytnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 – 65). Jedním z nezbytných předpokladů proto je, aby namítaný zásah žalobce
reálně zkracoval na jeho právech. Nezkracuje-li, pak bez ohledu na případnou nezákonnost
takového postupu (3. podmínka), musí soud žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu
zamítnout.
[12] Tak tomu bylo i v posuzované věci, neboť městský soud dovodil, že kontrolní jízdou
nedošlo ke zkrácení stěžovatelových práv. Ten přitom zkrácení svých práv spatřuje pouze
ve skutečnosti, že kontrolní jízdu zahájily přizvané osoby, které podle jeho názoru neměly
k takovému úkonu samy pravomoc. Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem,
že samotnou kontrolní jízdou provedenou přizvanými osobami nedošlo ke zkrácení veřejných
subjektivních práv stěžovatele, neboť stěžovatel o probíhající kontrolní jízdě vůbec nevěděl,
přizvané osoby po něm během jízdy nic nechtěly, stěžovatel jim nemusel nic předkládat
ani jim na nic odpovídat. O jejich roli se tak dozvěděl až od kontrolujícího, a to po ukončení
kontrolní jízdy.
[13] I kdyby tedy zahájená kontrola byla provedena v rozporu se zákonem, což v posuzované
věci nebyla (o tom více dále), její provedení do právní sféry stěžovatele nijak nezasáhlo,
neboť stěžovatel při kontrolní jízdě nemusel vykonat žádné úkony navíc než ty, které činí
při běžné jízdě se zákazníkem a kontrolní jízda ho tak nijak reálně neomezila. V tom se kontrolní
jízda liší od daňové kontroly, v níž stěžovatel spatřuje základ pro svoji právní argumentaci,
neboť kontrolovaný daňový subjekt se na rozdíl od kontrolovaného dopravce musí podrobit řadě
povinností (např. musí zajistit vhodné místo a podmínky k provádění daňové kontroly,
poskytnout nezbytné informace o vlastní organizační struktuře, o pracovní náplni jednotlivých
útvarů, o oprávněních jednotlivých zaměstnanců, umožnit jednání s kterýmkoliv svým
zaměstnancem nebo jinou osobou, která vykonává jeho činnosti, předložit důkazy pro svá
tvrzení, atp.). V posuzované věci stěžovatel vykonal pouze objednanou jízdu tak, jako
s kterýmkoliv běžným zákazníkem, a ta mu byla zaplacena. Skutečnost, že přizvané osoby během
jízdy zkoumaly, zda přeprava odpovídá zákonným podmínkám, avšak od stěžovatele za tímto
účelem nic nevyžadovaly, jej nijak reálně omezit nemohla a ani neomezila.
[14] Názor městského soudu, že přizvaná osoba nemusí mít pověření ke konkrétní kontrole
je správný a odpovídá i závěrům Nejvyššího správního soudu. Ty přitom musí být právnímu
zástupci stěžovatele známy, neboť je Nejvyšší správní soud vyslovil dne 18. 7. 2018 (tedy před
doplněním nyní posuzované kasační stížnosti) v rozsudku č. j. 10 As 162/2018 – 30 o kasační
stížnosti, kterou tento právní zástupce podal za jiného klienta. Nejvyšší správní soud
proto připomíná, že kontrolní řád „vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole
[§4 odst. 3 písm. a)], avšak ve vztahu k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv ve vztahu k přizvané
osobě. Dle NSS musí mít i pověření přizvané osoby písemnou formu. Avšak nelze požadovat, aby každé takové
pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která se koná jen na určitém místě v určitý čas
a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho vozidlo. Takto exaktně ostatně ani nelze předvídat parametry
plánované kontroly na úseku silniční dopravy, a to zejména jde-li o kontrolu řidičů, kteří nabízejí a provozují
dopravu přes mobilní aplikace typu UBER.“
[15] Ačkoli již samotná skutečnost, že kontrolní jízda stěžovatele nikterak na jeho veřejných
subjektivních právech nezkrátila, stačí k zamítnutí kasační stížnosti, rozhodl se Nejvyšší správní
soud reagovat i na stěžovatelovu námitku, že přizvané osoby nemohou samostatně provádět
jednotlivé kontrolní úkony a už vůbec nemohou kontrolu provedením kontrolní jízdy zahájit.
[16] Základní procesní mechanismy kontroly upravuje kontrolní řád. Ten vymezuje kontrolu
jako činnost, při které kontrolní orgán zjišťuje, zda a jak kontrolovaná osoba plní povinnosti,
které ji vyplývají z právních předpisů, nebo které ji byly uloženy na základě těchto právních
předpisů (§2). Kontrolu vykonává fyzická osoba (kontrolující), kterou k tomu pověřil kontrolní
orgán (§4 odst. 1). Pověření musí mít formu písemného pověření k jednotlivé kontrole nebo
průkazu, vyžaduje-li ho jiný právní předpis (§4 odst. 3). Kontrola je zahájena prvním kontrolním
úkonem, kterým v odůvodněných případech může být i provedení kontrolního nákupu
bezprostředně předcházejícího předložení pověření ke kontrole [§5 odst. 2 písm. c) a §8 písm.
b)]. V zájmu dosažení účelu kontroly může kontrolní orgán k účasti na kontrole přizvat fyzickou
osobu (přizvanou osobu). V takovém případě je povinen jí vystavit pověření a poučit ji o jejích
právech a povinnostech. Kontrolovaná osoba má vůči přizvané osobě přiměřeně obdobná práva
a povinnosti, jako má vůči kontrolujícímu (§6).
[17] Stěžovatel se mýlí, pokud se domnívá, že kontrolní řád opravňuje ke kontrolním
nákupům (kontrolním jízdám) pouze kontrolujícího. Podstata jeho činnosti spočívá ve zjišťování
skutečného stavu a v následném porovnání zjištěného stavu se stavem žádoucím,
který předpokládají právní předpisy (v tomto případě zákon o silniční dopravě). Úkolem
kontrolujícího je proto shromáždit potřebné kontrolní podklady a na základě nich dospět
ke konkrétním kontrolním závěrům. Kontrolní podklady přitom nemusí shromáždit kontrolující
osobně, ale může za tímto účelem využít oprávnění kontrolního orgánu přizvat k účasti
na kontrole jinou fyzickou osobu, která potřebné podklady shromáždí. Účast na kontrole však
nelze vykládat tak, že by se přizvaná osoba mohla kontroly účastnit pouze v přítomnosti
kontrolujícího, neboť takovým výkladem by byl institut přizvané osoby nepřípustně zúžen
pouze na přizvání znalců nebo tlumočníků (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 – 30). Role přizvané osoby ale nespočívá pouze v poskytnutí
odborné podpory kontrolnímu orgánu, neboť jedinou podmínkou pro přizvání fyzické osoby
k účasti na kontrole je, že tato účast je nezbytná pro dosažení účelu kontroly. Přizvanou osobou
proto může být v případech, jako je tento, kdokoli, kdo nestranně dosvědčí faktický průběh
zkoumané jízdy. Přizvaná osoba se tak může kontroly účastnit nejen v přítomnosti kontrolujícího,
ale může i sama jednotlivý kontrolní úkon provést, což zahrnuje i možnost, že sama kontrolu
provedením prvního úkonu zahájí [§5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu].
[18] Žalovaný jako kontrolní orgán přesvědčivě zdůvodnil, proč byla účast přizvaných osob
na kontrole nezbytná a městský soud z toho vyvodil správné závěry. Nejvyšší správní soud
souhlasí s městským soudem, že cíl kontroly by byl zmařen, pokud by stěžovatel dopředu věděl,
že přepravuje kontrolní pracovníky. Při těchto typech kontroly je totiž nezbytné, aby její prvotní
úkony probíhaly v utajení, neboť jen tak lze objektivně zjistit reálné plnění zákonných povinností.
Zahájení kontroly provedením kontrolní jízdy přizvanými osobami proto Nejvyšší správní soud
považuje za opodstatněné a souladné se zákonem.
[19] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl podle
§60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 9. října 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu