ECLI:CZ:NSS:2020:3.AS.60.2019:39
sp. zn. 3 As 60/2019 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobců a) doc. Mgr. J. P . V.,
Ph.D. a b) Ing. T. P ., obou zastoupených JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Brno,
Bubeníčkova 502/42, proti žalovanému Magistrátu města Olomouce, se sídlem Olomouc,
Horní náměstí 583, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně a) proti usnesení Krajského soudu
v Ostravě ze dne 24. 1. 2019, č. j. 64 A 1/2019-21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobci n em a jí právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 25. 10. 2018, č. j. SMOL/258031/2018/OS/PS/Mol, zastavil
žalovaný s odkazem na ustanovení §129 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), řízení o odstranění stavby „Novostavba rodinného
domu s pergolou, terasou, se zahradním skladem vč. opěrných zdí, přípojky vody, kanalizace a plynu, sjezdu
a oplocení “ na pozemcích parc. č. X, parc. č. X a parc. č. XD v k. ú. N. Žalovaný v poučení uvedl,
že toto rozhodnutí se pouze poznamenává do spisu a nelze se proti němu odvolat.
[2] Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ostravě, v níž
tvrdili, že byli dotčeni na svých právech tím, že jim bylo odepřeno podat proti napadenému
rozhodnutí odvolání. Krajský soud žalobu usnesením ze dne 24. 1. 2019, č. j. 64 A 1/2019-21,
podle §46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) ve spojení
s §70 písm. a) s. ř. s. jako nepřípustnou odmítl. Shledal, že napadeným rozhodnutím nebyla
dotčena veřejná subjektivní práva žalobců a toto rozhodnutí nemohlo ani zasáhnout jejich právní
sféru, neboť se jednalo o rozhodnutí vydané v řízení zahájeném z moci úřední; k tomu odkázal
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018,
č. j. 9 As 79/2016-41, publ. pod č. 3779/2018 Sb. NSS a rozsudek téhož soudu ze dne
6. 12. 2018, č. j. 3 As 217/2017-40 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[3] Krajský soud uvedl, že řízení o odstranění stavby, které bylo napadeným rozhodnutím
zastaveno, je řízením zahajovaným podle §129 odst. 1 a 2 stavebního zákona ex offo, tedy
nezávisle na vůli účastníka řízení. Práva či povinnosti žalobců jako účastníků řízení nejsou
(samotným) vedením tohoto řízení nijak zasažena; k zásahu do jejich práv může dojít teprve
vydáním meritorního rozhodnutí – v daném případě rozhodnutím o odstranění stavby
či rozhodnutím o dodatečném povolení stavby, neboť pouze takovým rozhodnutím správní
orgán autoritativně rozhoduje o právech či povinnostech účastníka, případně deklaruje právní
stav.
[4] Rozdíl oproti správnímu řízení zahájenému na žádost, respektive oproti usnesení
o zastavení řízení podle §66 odst. 1 správního řádu, které podléhá přezkumu ve správním
soudnictví, spočívá v tom, že toto řízení je zahájeno z vůle účastníka. Žadatel má tedy na vydání
rozhodnutí ve věci právní nárok a je v jeho zájmu, aby bylo o žádosti meritorně rozhodnuto.
I zastavením řízení o žádosti je tak zasažena právní sféra žadatele, neboť mu bylo odepřeno
meritorní posouzení jeho žádosti. Tento rys řízení zahájené ex offo postrádá. S tím koresponduje
i odlišná právní úprava usnesení o zastavení řízení o žádosti (§66 odst. 1 správního řádu)
a usnesení o zastavení řízení zahájeného z moci úřední (§66 odst. 2 správního řádu). Zatímco
řízení o žádosti se zastavuje usnesením, které se účastníkům oznamuje ve smyslu §72 správního
řádu a lze se proti němu odvolat, řízení vedené z moci úřední se zastavuje usnesením, které
se pouze poznamená do spisu, účastníci se o něm pouze vhodným způsobem vyrozumí
a odvolání proti němu není přípustné.
[5] Krajský soud konstatoval, že úprava obsažená v §129 odst. 4 stavebního zákona, podle
kterého stavební úřad zastaví řízení o odstranění stavby, pominou-li u staveb specifikovaných
v tomto ustanovení důvody, pro které bylo toto řízení zahájeno, je úpravou speciální
k §66 odst. 2 správního řádu. Vzhledem k tomu, že podání odvolání proti rozhodnutí podle
§66 odst. 2 je zákonem vyloučeno, nemohli být žalobci vydáním napadeného rozhodnutí dotčeni
na svých veřejných subjektivních právech a toto rozhodnutí se ani nemohlo dotknout jejich
právní sféry. Na uvedeném ničeho nemění ani skutečnost, že žalovaný aplikoval stavební zákon
v nesprávném znění. I v případě, že by žalovaný správně aplikoval znění zákona účinné
do 31. 12. 2012 (tj. před účinností novely č. 350/2012 Sb.), byl by namístě postup podle
§129 odst. 3 stavebního zákona, podle něhož „bude-li stavba dodatečně povolena, (správní orgán)
řízení o odstranění stavby zastaví “ ; i toto rozhodnutí by bylo v souladu s §66 odst. 2 správního řádu
pouze poznamenáno do spisu. Krajský soud tak uzavřel, že proti postupu stavebního úřadu
mohou žalobci účinně uplatnit námitky teprve v žalobě proti meritornímu rozhodnutí.
[6] Proti tomuto usnesení podává žalobkyně a) - dále jen „stěžovatelka“ - kasační stížnost,
kterou opírá o důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[7] Stěžovatelka trvá na tom, že zastavením řízení byla zkrácena na právu na projednání věci
ve dvou instancích. Její právní sféra byla dotčena v tom, že jí bylo znemožněno namítat
především předčasnost zastavení řízení za situace, kdy se dodatečné povolení stavby (tj. důvod
pro zastavení řízení o jejím odstranění) vztahovalo pouze na část předmětné stavby. S touto
argumentací se krajský soud nevypořádal.
[8] Stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu, že z §129 odst. 4 stavebního zákona
vyplývá zákonný postup žalovaného. Toto ustanovení, ve znění účinném pro nyní projednávanou
věc, upravuje zastavení řízení o odstranění stavby, která nevyžaduje územní rozhodnutí, stavební
povolení ani ohlášení stavby. O takovou stavbu se však v tomto případě nejedná. V dané věci bylo
vedeno řízení o odstranění stavby podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, tedy stavby,
která byla od počátku realizována bez příslušného veřejnoprávního oprávnění. Krajský soud tedy
aplikoval nesprávnou úpravu a jeho argumentace jde mimo rámec předmětu řízení.
[9] Nelze se ztotožnit ani se závěrem, že i v případě aplikace správného ustanovení
(§129 odst. 3 stavebního zákona) by žalovaný musel postupovat stejně. Správní řád jednoznačně
stanoví, která usnesení se pouze poznamenávají do spisu; ostatní usnesení se standardně doručují
účastníkům a je možno se proti nim bránit opravným prostředkem. Usnesení podle
§129 odst. 3 stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2017 však nestanoví nic o tom, že se usnesení
o zastavení řízení pouze poznamená do spisu. Na toto ustanovení přitom nelze vztáhnout
§66 odst. 2 správního řádu, neboť jeho hypotéza nedopadá na danou procesní situaci. V nyní
projednávané věci je řízení zastavováno výhradně z důvodů uvedených ve stavebním zákoně.
Ustanovení §66 odst. 2 správního řádu lze použít pouze v případě, že budou kumulativně
splněny tyto dvě podmínky: v řízení nelze pokračovat s právními nástupci a současně odpadl
důvod řízení. V této věci však nedošlo k naplnění ani jedné z uvedených podmínek: s účastníky
bylo možné pokračovat v řízení a důvod řízení po jeho zahájení neodpadl, žalovaný pouze zjistil,
že stavba byla dodatečně povolena, a není tak důvod nařídit její odstranění. Za této situace
žalovaný pochybil, pokud řízení zastavil usnesením poznamenaným do spisu a krajský soud
tomuto postupu přisvědčil s odkazem na §66 odst. 2 správního řádu.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadené rozhodnutí bylo
rozhodnutím Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 24. 4. 2019 na podkladě odvolání
žalobců zrušeno; toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 29. 4. 2019.
[11] Žalobce b) se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[13] Stěžovatelka se v zásadě domáhá pokračování řízení o odstranění stavby specifikované
v bodu [1] tohoto rozsudku. Trvá na tom, že jí mělo být umožněno podat proti napadenému
rozhodnutí odvolání, a uplatnit tak námitky proti zastavení řízení; odepřením této možnosti byla
dotčena její právní sféra. S touto argumentací se kasační soud ztotožňuje, jak ovšem bude
uvedeno dále, usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby přesto z hlediska zákona obstojí.
Kasační stížnost proto důvodná není.
[14] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné vyjádřit se úvodem k otázce aplikovatelné
právní úpravy. V projednávané věci bylo opatřením žalovaného ze dne 9. 11. 2012 zahájeno řízení
o odstranění shora specifikované stavby podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Toto
řízení bylo zastaveno žalobou napadeným usnesením dne 25. 10. 2018. V mezidobí, dne
1. 1. 2013, nabyla účinnosti novela stavebního zákona č. 350/2012 Sb., která v čl. II bodu
14 stanoví, že správní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti
této novely, se s výjimkou řízení uvedených v písm. a) a b) tohoto článku dokončí podle
dosavadních právních předpisů. Vzhledem k tomu, že na řízení o odstranění stavby v této věci
se nevztahuje žádná z těchto výjimek, bylo třeba řízení o odstranění stavby dokončit podle
příslušných ustanovení stavebního zákona ve znění před účinností citované novely, tedy
do 31. 12. 2012. Zastavení řízení o odstranění stavby podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona bylo do 31. 12. 2012 upraveno v §129 odst. 3 tohoto zákona. Lze tedy přisvědčit
stěžovatelce, že řízení v dané věci mohlo být zastaveno pouze na základě tohoto ustanovení.
Současně je pravdou, že ustanovení §129 stavebního zákona v rozhodném znění nikde
nestanovilo, jakým typem rozhodnutí může stavební úřad řízení o odstranění stavby zastavit. Tuto
otázku vyřešila teprve judikatura Nejvyššího správního soudu, jak bude rozvedeno níže.
[15] Krajský soud opřel svůj závěr o nepřípustnosti žaloby proti napadenému usnesení
žalovaného především o rozsudek tohoto soudu č. j. 3 As 217/2017-40, z něhož se podává,
že usnesení o zastavení řízení podle §66 odst. 2 správního řádu, které se pouze poznamenává
do spisu, není způsobilé zasáhnout do právní sféry účastníků řízení, a není proto způsobilým
předmětem soudního přezkumu. Tento závěr je nepochybně i nadále platný, krajský soud ovšem
přehlédl jiná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, podle nichž řízení o odstranění stavby
nelze zastavit postupem předvídaným v §66 odst. 2 správního řádu v případě, kdy správní orgán
shledá, že stavba nebyla postavena bez příslušného povolení nebo v rozporu s ním.
[16] V rozsudku ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011-93, kasační soud posuzoval případ
stěžovatelů, kteří se domáhali přezkoumání usnesení o zastavení řízení o odstranění stavby
v odvolacím řízení, neboť měli za to, že tato stavba od počátku neměla příslušná povolení. Jejich
odvolání jako nepřípustné zamítl odvolací správní orgán s poukazem na to, že řízení bylo
zastaveno podle §66 odst. 2 správního řádu, a proto proti němu není přípustné odvolání; krajský
soud pak tomuto názoru přisvědčil. Nejvyšší správní soud ve shora uvedeném rozsudku tento
názor odmítl a konstatoval, že správní orgán je oprávněn řízení zastavit usnesením
poznamenaným do spisu, bez toho aniž by toto usnesení oznamoval, pouze za předpokladu,
že odpadl důvod řízení a současně se jedná o řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní
nástupci. Vzhledem k tomu, že v uvedené věci ani jedna z těchto podmínek neodpadla
(s účastníky řízení bylo možné řízení zahájit i pokračovat v něm a taktéž důvod řízení po jeho
zahájení neodpadl; stavební orgán pouze zjistil, že stavba byla postavena v souladu se stavebním
povolením, a není tak důvod nařídit její odstranění), měl správní orgán vydat rozhodnutí podle
§67 správního řádu, neboť hypotéza §66 odst. 2 správního řádu nebyla naplněna.
[17] Tyto závěry následně potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 8. 2013,
č. j. 8 As 76/2012-35, v němž se zabýval situací obdobnou nyní projednávané věci, kdy objekt,
který byl předmětem řízení o odstranění stavby, byl dodatečně zlegalizován (zde ohlášením).
Konstatoval, že podstatou nepřípustnosti zastavení řízení o odstranění stavby podle
§66 odst. 2 správního řádu je potřeba zachovat procesní práva ostatních účastníků správního
řízení. Společným rysem předpokladů zastavení řízení podle citovaného ustanovení je, že v jejich
důsledku nemohou utrpět práva účastníků řízení. Proto také není třeba, aby byl k dispozici
opravný prostředek proti takovému usnesení. Pokud by ovšem stavební úřad zastavil řízení
o odstranění stavby usnesením podle §66 odst. 2 správního řádu, „nejenže by účastníkům upřel právo
podat proti rozhodnutí opravný prostředek, ale rovněž by neměl povinnost jim takové usnesení doručit. Takový
postup by byl nepochybně v rozporu s požadavkem předvídatelnosti rozhodování správního orgánu a rovněž
by tím stavební úřad zabránil účastníkům řízení uplatnit v řízení své stanovisko.“
[18] Vzhledem k tomu, že v nyní projednávané věci žalovaný zastavil řízení o odstranění
stavby proto, že předmětná stavba byla dodatečně povolena, lze na tento případ shora uvedené
judikaturní závěry beze zbytku vztáhnout. Napadené usnesení o zastavení řízení tedy
je rozhodnutím způsobilým zasáhnout do právní sféry účastníků řízení o odstranění stavby,
a je proti němu přípustné odvolání. Konsekventně pak platí, že případně následně vydané
rozhodnutí o odvolání může být předmětem soudního přezkumu podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[19] Napadené usnesení žalovaného však v rozporu s výše uvedenými závěry obsahuje
nesprávné poučení, že se podle §76 odst. 5 správního řádu proti němu nelze odvolat .
Stěžovatelka a žalobce b) tedy žalobou brojili proti rozhodnutí správního orgánu vydanému
v prvním stupni.
[20] Na tyto případy dopadá ustanovení §46 odst. 5 s. ř. s., podle kterého podal-li navrhovatel
návrh proto, že se řídil nesprávným poučením správního orgánu o tom, že proti jeho rozhodnutí není přípustný
opravný prostředek, soud z tohoto důvodu tento návrh odmítne a věc postoupí k vyřízení opravného prostředku
správnímu orgánu k tomu příslušnému. Byl-li návrh podán včas u soudu, platí, že opravný prostředek byl podán
včas. Z žaloby podané v nyní projednávané věci je nicméně patrné, že stěžovatelka a žalobce b),
i přes chybné poučení žalovaného, z procesní opatrnosti současně s žalobou podali i odvolání
ke Krajskému úřadu Olomouckého kraje a toto odvolání k žalobě přiložili (z předloženého
správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že podané odvolání posoudil krajský úřad
v souladu s §83 odst. 2 správního řádu jako včasné a rozhodnutím ze dne 24. 4. 2019,
č. j. KUOK 43098/2019, sp. zn. KÚOK/34022/2019/OSR/7099, napadené usnesení
žalovaného zrušil). V těchto případech judikatura Nejvyššího správního soudu (viz například
rozsudek ze dne 3. 2. 2016, č. j. 3 As 214/2015-96) dovodila, že pokud žalobce spolu s žalobou
podal, v rozporu s poučením správního orgánu, i opravný prostředek dle procesních předpisů
správního práva, není možné aplikovat postup podle §46 odst. 5 s. ř. s. Nelze totiž říci,
že se žalobce řídil nesprávným poučením správního orgánu. Smyslem postupu podle
§46 odst. 5 s. ř. s. je uchránit účastníka před tím, aby nepromeškal lhůtu k podání opravného
prostředku podle procesních předpisů správního práva jen proto, že namísto tohoto prostředku
podal pro nesprávné poučení rovnou správní žalobu.
[21] V daném případě stěžovatelka a žalobce b) v důsledku nesprávného poučení
o nepřípustnosti odvolání takovému nepříznivému důsledku vystaveni nebyli a lhůtu
nepromeškali, neboť podali jak odvolání, tak žalobu; možnost přezkumu napadeného usnesení
odvolací správní instancí tak zmařena nebyla. Podmínky pro odmítnutí jejich žaloby postupem
podle §46 odst. 5 s. ř. s. proto splněny nebyly. To však neznamená, že nebyly dány jiné zákonné
důvody pro odmítnutí žaloby. Za dané procesní situace bylo totiž třeba žalobu odmítnout podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., a to z důvodu vyplývajícího z §68 písm. a) s. ř. s., neboť stěžovatelka
a žalobce b) nevyčerpali před podáním žaloby řádný opravný prostředek v řízení před správním
orgánem, kterým bylo v dané věci odvolání.
[22] Krajský soud tedy dospěl k nesprávnému závěru, že důvodem pro odmítnutí žaloby
pro nepřípustnost byl fakt, že se žalobci domáhali přezkoumání úkonu správního orgánu, který
není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., na což pamatuje kompetenční výluka
uvedená v §70 písm. a) s. ř. s. I přes toto pochybení však jeho rozhodovací důvod,
tj. nepřípustnost žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., obstojí. Žaloba totiž byla, jak shora
uvedeno, skutečně nepřípustná, ovšem z důvodu nevyčerpání opravného prostředku ve správním
řízení před podáním správní žaloby [§68 písm. a) s. ř. s.]. Výsledkem soudního řízení
jak v případě nepřípustnosti podle §70 písm. a) [za použití §68 písm. e) s. ř. s.] i podle
§68 písm. a) s. ř. s. je vždy usnesení o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Pouze
pro úplnost lze poznamenat, že v době rozhodování krajského soudu nebylo dosud napadené
usnesení odvolacím orgánem odklizeno (zrušeno) a nepřipadalo tak v úvahu odmítnutí žaloby
postupem dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro nedostatek (obecné) podmínky řízení z důvodu
neexistence jeho předmětu.
[23] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že výrok o odmítnutí
žaloby z hlediska zákona obstojí a kasační stížnost tak není důvodná. Za podmínek vyplývajících
z §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji proto rozsudkem zamítl.
[24] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Uvedený závěr lze vztáhnout
i na žalobce b), který je účastníkem řízení o kasační stížnosti, přestože sám kasační stížnost
nepodal (srov. §105 odst. 1 s. ř. s.). Aproboval-li totiž kasační soud postup krajského soudu, který
odmítl žalobu věcně projednat, lze tento konečný výsledek soudního řízení považovat za procesní
neúspěch obou žalobců. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě
nebylo prokázáno, že by mu v soudním řízení před Nejvyšším správním soudem jakékoliv
důvodně vynaložené náklady vznikly; soud tak žalovanému náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. dubna 2020
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu