ECLI:CZ:NSS:2013:3.AS.78.2012:32
sp. zn. 3 As 78/2012 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně: W. Q.,
zastoupené Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Praha 1, Václavské náměstí 21, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věci pobytu cizinců, se sídlem
Praha 4, nám. Hrdinů 3, o přezkoumání rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby
cizinecké policie, ze dne 20. 11. 2008, č. j. CPR-10494-1/ČJ-2008-9CPR-C218, o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2012, č. j. 7 Ca 5/2009
– 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně v záhlaví uvedený rozsudek Městského
soudu v Praze (dále též krajský soud), jímž byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí právního
předchůdce žalovaného ve věci žádosti o povolení k trvalému pobytu.
Při posouzení věci vycházel krajský soud z následujícího skutkového stavu:
Dne 8. 11. 2007 podala žalobkyně žádost o povolení k trvalému pobytu za účelem
sloučení s rodinou občana České republiky K. F. Dne 8. 11. 2007 vydal orgán policie ČR
uvědomění o zahájení správního řízení ve věci žádosti o povolení k trvalému pobytu
s tím, že vyrozuměl manžela žalobkyně jako účastníka řízení. Manželovi bylo zasláno uvědomění
o zahájení správního řízení na adresu uvedenou v úředním tiskopise žádosti, tj. P. K.,
ale písemnost se vrátila s poznámkou doručovatele „adresa neexistuje“.
Dne 13. 11. 2007 byl vydán pokyn k provedení prověrky v místě hlášení k pobytu
žalobkyně. Dne 28. 11. 2007 sdělil orgán Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké
a pohraniční policie Praha, že byla provedena prověrka adresy z důvodu podání žádosti
o povolení trvalého pobytu na adrese uvedené ve spise, kterou cizinka nahlásila jako místo svého
pobytu. Jedná se o několikapatrový činžovní dům starší zástavby, na zvonku je uvedeno jméno S.,
na schránce je uvedeno taktéž jméno S. Byt se nachází ve 3. patře napravo. Na zvonění reagovala
paní S. M., která sdělila hlídce, že v bytě bydlí 3 muži a 2 ženy ukrajinské národnosti, žádný občan
čínské národnosti nebo české státní příslušnosti v bytě nebydlí.
Dne 23. 11. 2007 bylo oběma účastníkům zasláno předvolání k sepsání protokolu
o vyjádření na 3. 1. 2008. Předvolánka se vrátila s poznámkou doručovatele „adresát na uvedené
adrese neznámý“. Předvolánka adresovaná manželovi se vrátila s uvedením poštovního
doručovatele „uvedená adresa neexistuje“. Dne 3. 1. 2008 se nedostavila ani žalobkyně ani její
manžel. Dne 7. 1. 2008 zmocnila žalobkyně k zastupování zástupce W. K. Dne 8. 1. 2007 se
dostavil p. W. K., který doložil plnou moc k zastupování a dohodl nový termín na 6. 2. 2008
s tím, že zajistí účast účastníků. V tento den se dostavil p. J. M., který předložil substituční plnou
moc Mgr. Marka Sedláka, kterou byl pověřen k zastupování cizinky. Vzhledem k tomu, že tato
substituční plná moc byla podepsána v měsíci červnu 2007 a v žádosti nebyla doložena ani
generální plná moc na Mgr. Marka Sedláka, nemohl správní orgán tuto písemnost akceptovat. Byl
dohodnut nový termín 25. 2. 2008 a po telefonickém hovoru s Mgr. Petrem Václavkem byl určen
poslední termín pohovoru dne 11. 2. 2008. V souvislosti s tím žalobkyně dne 11. 2. 2008
zmocnila Mgr. Marka Sedláka k zastupování. Na uvedený termín se ale k sepsání protokolu
dostavil pouze Mgr. Václavek, který uvedl, že jsou splněny podmínky pro vyhovění žádosti a
k otázce, kde bydlí cizinka a s kým, se odmítl vyjádřit. Současně poukázal na to, že rozhodnutí
bylo vydáno až po uplynutí lhůty, tedy nezákonně. Následně byl žadatelce poskytnut dokonce
třetí termín pohovoru na 25. 2. 2008, i na tento termín chtěla pracovnice AK Marek Sedlák
a partneři pí. A. omluvit cizinku údajně z důvodu nemoci a poté co správní orgán požadoval
lékařské potvrzení, telefonoval Mgr. Václavek, že přijde týž den. Opět bylo jeho žádosti
vyhověno.
Mezitím dne 12. 2. 2008 vydal orgán Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké
policie Praha, Inspektorát cizinecké policie Praha oznámení o tom, že vzhledem ke zjištěným
skutečnostem neshledává důvody pro vyhovění žádosti o povolení k trvalému pobytu. Poukázal
na to, že podle informačního systému oddělení cizinecké policie přicestovala žalobkyně na území
ČR nelegálně v r. 2002 pod jménem L. K., nar. X, a poté požádala o azyl, který jí nebyl udělen.
Azylové řízení bylo pravomocně skončeno dne 28. 4. 2005 a od tohoto data pobývala na území
ČR opět nelegálně pod jménem W. Q., nar. X. Dne 28. 6. 2007 podal zmocněný zástupce
žádost o povolení k trvalému pobytu, která byla zamítnuta a žalobkyně byla od 13. 9. 2007
do 11. 11. 2007 oprávněna pobývat na území ČR na základě překlenovacího víza. S ohledem
na uvedené dospěl správní orgán k závěru, že by cizinka mohla závažným způsobem narušit
veřejný pořádek, a proto ji vyzval k vyjádření, zda hodlá svou žádost doplnit dalšími
skutečnostmi, příp. novými důkazy, které jsou považovány za důležité pro rozhodnutí správního
orgánu.
Dále pak doručoval správní orgán manželovi žalobkyně p. K. F. zásilky na adresu S., P.,
avšak i tyto zásilky se opět vracely s tím, že adresát si je v úložní době nevyzvedl. Dne 4. 3. 2008
zaslali účastníci řízení vyjádření správnímu orgánu, ve kterém uvedli, že spisový materiál
neobsahuje žádný relevantní důkaz, ze kterého by bylo možno dovodit závěry týkající se důvodů,
pro které bylo manželství uzavřeno a už vůbec ne závěry, dle kterých by bylo manželství
uzavřeno pouze s cílem získat povolení k pobytu. Navíc záznam o provedeném šetření nelze dle
účastníků řízení použít jako důkazní prostředek. Dne 6. 3. 2008 požádala policie ČR, Oblastní
ředitelství služby cizinecké policie, Inspektorát cizinecké policie Kladno o provedení prověrky
adresy trvalého pobytu K. F. a zjištění dalších skutečností důležitých pro rozhodnutí ve věci
žádosti žalobkyně. Žádala zejména o zjištění, zda se jmenovaný zdržuje na adrese trvalého
pobytu, s kým sdílí společnou domácnost, příp. zajistí výslech svědků z okruhu osob, které by
mohly sdělit skutečnosti důležité pro rozhodnutí. Dne 25. 3. 2008 obdržel dožadující orgán
záznam o provedení prověrky bydliště s tím, že K. F. se na adrese S., P. nezdržuje, jedná se o
zdevastovaný dům, stav domu je stejný alespoň půl roku, majitelem domu je firma a dům se
opravuje a přestavuje.
Ve spise se dále nachází oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění pí. W. Q.
ze dne 18. 7. 2007, oddací list o uzavření manželství mezi pí W. Q. a K. F. ze dne 27. 7. 2007
a vyrozumění Policie ČR, Oblastní ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Praha, odboru
pátrání a kontroly pobytu ze dne 28. 8. 2007 o zastavení řízení o vyhoštění.
Na základě výše uvedených skutečností vydal dne 20. 5. 2008 prvostupňový orgán
rozhodnutí, kterým zamítl žádost o vydání povolení k trvalému pobytu na území ČR, když dospěl
k závěru, že existuje důvodné nebezpečí, že by žadatelka mohla závažným způsobem narušit
veřejný pořádek. Správní orgán nejprve shrnul dosavadní průběh správního řízení, poukázal
na to, že z čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/E.S. o právu občanů
Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států
Evropské unie vyplývá, že opatření přijatá z důvodu veřejného pořádku musí být v souladu
se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby.
Vycházel z toho, že manželství cizinky s p. K. F. nelze považovat za prokazatelně funkční,
naopak na základě zjištěných skutečností se jedná pouze o svazek formální, jehož zpřetrhání by
nebylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, a proto zamítnutím žádosti o
povolení k trvalému pobytu nebude nepřiměřeně zasaženo do žadatelčina soukromého života.
Správní orgán dovodil, že není v zájmu žadatelky poskytnout správnímu orgánu dostatek
informací důležitých pro rozhodnutí ve věci, neboť si je jistě vědoma, že by informace a zjištění
vyznívala v její neprospěch a potvrzovala by konstatování správního orgánu, že manželství
bylo uzavřeno účelově. O tom svědčí i skutečnost, že zmocněný zástupce odmítl odpovědět
i na základní otázku týkající se místa pobytu žadatelky, přičemž hlášení místa pobytu na území ČR
je jednou z prvotních povinností při vstupu na území ČR. Správnímu orgánu tak není známo
skutečné místo pobytu žadatelky, přestože je povinna neprodleně informovat o jakýchkoliv
změnách, tedy i o změně ubytování. Správní orgán tak dospěl k závěru, že osobní chování
žadatelky představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení zájmu společnosti,
především zájmu veřejného pořádku. Uvedl, že zohlednil i skutečnost, že žalobkyně přicestovala
ilegálně již v r. 2002 a pod jinou identitou požádala o azyl. V průběhu celého azylového řízení
vědomě uváděla správním orgánům nepravdivé údaje týkající se totožnosti. V tom spatřuje
správní orgán závažné narušení veřejného pořádku a zejména zneužití azylové politiky v ČR.
Následně pak nelegálně pobývala na území ČR pod jménem W. K. Účelově pak uzavřela
manželství s občanem ČR, aby legalizovala svůj pobyt. Během celého pobytu žalobkyně
prokázala, že není ochotna respektovat základní pravidla chování a správní orgán na základě
všech popsaných skutečností zkonstatoval, že je důvodné nebezpečí, že by z její strany mohlo
v budoucnu dojít k opětovnému narušení veřejného pořádku, neboť je pro realizaci jejího záměru
ochotna zneužít instituce, které mají sloužit k upevnění základů společnosti, a nikoliv k integraci
jednotlivce.
Dne 18. 6. 2008 podala žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí blanketní odvolání,
které doplnila dne 3. 7. 2008. V odvolání uvádí totožné důvody jako v podané žalobě. Dne
21. 7. 2008 bylo odvolání postoupeno Ředitelství služby cizinecké policie Praha, cizineckému
oddělení, které rozhodlo dne 20. 11. 2008 napadeným rozhodnutím, kterým podané odvolání
zamítlo a původní rozhodnutí potvrdilo. Žalovaný nejprve shrnul dosavadní průběh řízení
a důvody, pro které prvostupňový správní orgán zamítl žádost žalobkyně o povolení k trvalému
pobytu na území České republiky, hodnotil shodně jako ve vyjádření k podané žalobě.
Konstatoval, že spisovým materiálem je doloženo, že žalobkyně v průběhu pobytu na území ČR
opakovaně porušila platné právní předpisy, z čehož žalovaný i prvostupňový správní orgán
usuzuje, že by v budoucnosti mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Odvolací
orgán pak dospěl k závěru, že osobní chování pí. W. Q. představuje skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení zájmu společnosti a to především zájmu veřejného. Ve veřejném
zájmu České republiky není, aby bylo vydáno povolení k trvalému pobytu cizinci, který svým
chováním a jednáním porušuje platné právní předpisy tohoto státu. Žalovaný tedy dospěl
k závěru, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobkyně není v rozporu s čl. 27 odst. 2 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/38/E.S. z 29. 4. 2004 a současně poukázal na čl. 35
této směrnice. Ve smyslu tohoto článku mohou členské státy přijímat potřebná opatření
k odepření, pozastavení nebo odnětí jakéhokoliv práva v případě zneužití práv nebo podvodu,
např. účelových sňatků. Rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu
je přiměřené z hlediska dopadu do soukromého a rodinného života žalobkyně, neboť uzavření
manželství bylo formálním právním úkonem a nemělo naplnit a také nenaplnilo definiční znaky
manželství. Povolení k trvalému pobytu, které je nejvyšší formou povoleného pobytu cizince
na území tohoto státu, není jediným druhem pobytu, na základě kterého se cizinec může v České
republice zdržovat. Závěrem tedy dospěl k závěru, že prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno
v souladu s platnými právními normami, a proto odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Krajský soud poté dospěl k závěru, že napadeným správním rozhodnutím nedošlo
k porušení procesních práv žalobkyně ani k nesprávné aplikaci ustanovení §87k zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. K výkladu pojmu „vážné narušení
veřejného pořádku“ pak uvedl, že veřejným pořádkem se rozumí soustava pravidel chování,
která jsou obsažena v právních předpisech, ale i pravidel, která v právních předpisech obsažena
nejsou, jestliže jejich zachovávání je podle obecného názoru lidí v určitém místě a čase nezbytnou
podmínkou pokojného stavu (například základní pravidla slušnosti, morálky, respektování práv
druhých). Dosáhne-li určité jednání takové intenzity, že je lze kvalifikovat jako porušení
či obcházení zákona, je nutno považovat je za porušení veřejného pořádku závažným způsobem
[(ustanovení §87k odst. 1 písm. b) tohoto zákona]. Nemusí jít přitom pouze o jednání, které
naplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu.“
Tento termín je používán v různých souvislostech a v různých právních odvětvích,
přitom je třeba vycházet při jeho výkladu z rámce daného těmito předpisy. Nelze se přitom
dle názoru krajského soudu ztotožnit s přístupem žalobkyně, která se snaží vymezit úzký okruh
norem, které mají spadat do vymezení veřejného pořádku ve smyslu ustanovení §87k odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců, přičemž tuto množinu norem zužuje pouze na skutkové
podstaty nejzávažnějších trestných činů. Tomu lze oponovat tvrzením, že ať už je veřejný
pořádek aplikován v souvislosti s kterýmkoli zákonem či právním odvětvím, vždy se vzpírá
jasnému vyjmenování norem, jež by do něj pro daný účel spadaly. Zároveň by ovšem nebylo
možno souhlasit ani s vnímáním veřejného pořádku odtrženým od souvislostí, v nichž
je vykládán, a označit za jeho porušení nesoulad s jakoukoli normou, jež je jeho součástí.
Krajský soud se poté ztotožnil s právním názorem Nejvyššího správního soudu,
vyjádřeným v rozsudku ve věci sp. zn. 2 As 7 8/2006, podle něhož je nutno zvolit výklad
funkcionální a při hledání odpovědi na otázku, jaké jednání je porušením veřejného pořádku
ve vztahu k danému právnímu předpisu, posuzovat souběžně jednak blízkost porušené normy
k zájmům, chráněným tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení. Jinak řečeno může
být za porušení veřejného pořádku označeno jak pouhé nemorální jednání napadající ovšem sám
účel zákona, při jehož aplikaci je tato otázka kladena, tak například spáchání závažného trestného
činu, který je tomuto účelu vzdálen. Při hledání odpovědi na otázku, zda posuzované jednání
může „závažným způsobem narušit veřejný pořádek“, potřeba souběžně zvažovat, jednak do jaké
míry je toto jednání obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry
narušuje právě zájmy chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu
pobytu vstupu cizinců na české území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy
České republiky jako celku, tak bude respektovat lidská práva těchto cizinců. Přitom právě proto,
že jsou posuzována dvě kritéria zároveň, je legislativně nevhodné, ba nemožné, určit jasnou
hranici jednání, které bude pro účely tohoto zákonného ustanovení pokládáno za narušení
veřejného pořádku závažným způsobem. Legislativa může tuto hranici nanejvýš korigovat
směrem k obecně větší či menší přísnosti, jak to činí NSS ve vykládaném ustanovení §87k odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců, když hovoří o důvodném nebezpečí narušení veřejného
pořádku „závažným způsobem“.
Krajský soud pak výše zdůvodněné závěry ohledně vymezení narušení veřejného pořádku
aplikoval při hledání odpovědi na otázku, zda nějaké jednání prokazuje důvodné nebezpečí,
že by žadatelka o trvalý pobyt mohla ve smyslu zákona o pobytu cizinců závažným způsobem
narušit veřejný pořádek. Dospěl přitom k závěru, že její jednání takové důvodné nebezpečí
založilo.
K tomuto závěru dospěl krajský soud i za současného zohlednění usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151, podle něhož
při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, respektive „závažné narušení veřejného pořádku“,
používaných v různých kontextech zákona o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba
brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem
vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. Narušením
veřejného pořádku podle ustanovení §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců na území
České republiky, může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (článek 27 odst. 2
Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno
zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.
Podle názoru krajského soudu je totiž ze skutkového stavu tak, jak byl zjištěn během
správního řízení, zjevné, že jednání účastnice řízení bylo správními úřady obou stupňů
zhodnoceno jako narušení veřejného pořádku závažným způsobem. Jedná se především
o skutečnosti zjištěné správním úřadem prvého stupně z dostupných informačních systémů
Policie České republiky a ze spisového materiálu účastnice řízení, podle nichž žalobkyně
přicestovala na území ČR nelegálně v r. 2002 pod falešným jménem L. K., nar. X, požádala
o azyl, který jí nebyl udělen. Azylové řízení bylo pravomocně skončeno dne 28. 4. 2005 a od
tohoto data pobývala na území ČR opět nelegálně pod jménem W. Q., nar.. Dne 28. 6. 2007
podal zmocněný zástupce žádost o povolení k trvalému pobytu, která byla zamítnuta a žalobkyně
byla od 13. 9. 2007 do 11. 11. 2007 oprávněna pobývat na území ČR na základě překlenovacího
víza. Dne 8. 11. 2007 podala novou žádost o povolení k trvalému pobytu na základě uzavření
manželství s K. F., přičemž v průběhu řízení vyšlo najevo, že toto manželství nelze považovat
za prokazatelně funkční. Z uvedeného běhu událostí, který byl popsán – podle názoru krajského
soudu dostatečně přehledně – v odůvodnění napadeného rozhodnutí, je zřejmé, že žalobkyně se
těchto různorodých protiprávních jednání dopouštěla postupně již od roku 2002 a z jejího
jednání nelze učinit závěr o tom, že by opatření státní moci měla na jednání žalobkyně jakýkoli
výchovný účinek. Podle názoru soudu tak bylo dostatečně prokázáno, že účastnice řízení není
dlouhodobě ochotna respektovat základní pravidla chování, vyjádřená právními předpisy nejen na
území České republiky. Svůj přístup k právnímu řádu a autoritě správních orgánů pak prokázala i
v průběhu správního řízení, kdy uváděla nepravdivé informace týkající se jejího pobytu i pobytu
jejího manžela, čímž znemožnila řádné provedení pobytové kontroly s tím, že správní orgán
neměl možnost zjistit skutečný stav soužití žalobkyně s jejím manželem. V důsledku toho pak
vznikly velmi důvodné pochybnosti o tomto soužití. Tímto žalobkyně porušila i další ze svých
primárních povinností – nahlásit místo pobytu na území ČR. Z uvedených skutkových okolností
správní úřad prvého stupně i žalovaný odvolací správní úřad důvodně posoudili jednání účastníka
řízení jako trvající ohrožení veřejného pořádku.
Klasifikace jednání žalobkyně jako závažného porušení veřejného pořádku je přitom
souladná nejen s českým právním řádem, ale i s právním řádem Evropských společenství,
na něž žalobkyně odkazuje v podané žalobě, jakkoliv aplikovatelnost tohoto práva na nyní
řešený problém je z hlediska obecných pravidel interpretace právních norem problematická.
Žalobkyně odkazuje zejména na znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/38/ES,
ze dne 29. 4. 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států.
Rozhodnutí právního předchůdce žalovaného správního úřadu podle názoru soudu
obstojí i při konfrontaci s pravidly, obsaženými v této směrnici. Ta uvádí v odstavci 23
své preambule, že „vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného
pořádku nebo veřejné bezpečnosti představuje opatření, které může vážně ohrozit osoby,
jež se poté, co využily práv a svobod přiznaných jim Smlouvou, skutečně integrovaly
do hostitelského členského státu. Rozsah využití těchto opatření by tedy měl být omezen
v souladu se zásadou přiměřenosti tak, aby byl brán v potaz stupeň integrace dotyčných osob,
délka jejich pobytu v hostitelském členském státě, jejich věk, zdravotní stav, rodinné
a ekonomické poměry a vazby na jejich zemi původu.“ Neudělení povolení k trvalému pobytu
žalobkyni přitom plně zohledňuje hlediska, jež jsou zde vyjmenována ve vztahu k vyhoštění
rodinných příslušníků občanů EU, a je tak spíše potvrzením než vyvrácením správnosti postupu
žalovaného za situace, kdy se žalobkyně integrovala do české společnosti pouze na základě
překlenovacího víza. Tento postup je v souladu i se článkem 27 odst. 2 Směrnice, podle
nějž „opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu
se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby.
Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí
s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“
Zamítnutí žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu bylo založeno výlučně na jejím
osobním chování, konkrétně na způsobu, jakým se snažil domoci tohoto povolení. Není pochyb
o tom, že výše popsaným chováním žalobkyně skutečně, aktuálně a dostatečně závažně ohrozila
základní zájem společnosti, kterým je v daném případě respektování právního řádu. Žalobkyni
bylo – mimo jiné - vytýkáno účelové uzavření jejího manželství. V této souvislosti žalobkyně
namítá, že ze správního spisu nevyplývá žádný důkaz, který by prokazoval, že manželství
účastníků bylo uzavřeno s jediným cílem získat povolení k trvalému pobytu. Zde však krajský
soud upozornil, že bylo na žalobkyni, aby prokázala, že splnila všechny podmínky pro udělení
trvalého pobytu, zejména své tvrzení o fungování manželství a o společném soužití. Pokud
ale žalobkyně po celou dobu správního řízení se správními orgány nekomunikovala a uváděla
nepravdivé, zavádějící údaje, není možné přičíst k tíži správních orgánů neopatření si relevantních
důkazů. Žalobkyně i její manžel se zcela prokazatelně vyhýbali objasnění skutkového stavu.
Za této situace museli počítat s tím, že v důsledku jejich nespolupráce a nesoučinnosti může být
žádost zamítnuta. Soud považuje za nutné připomenout, že se žalobkyně domáhá vydání
povolení k trvalému pobytu, což je nejvyšší možná forma pobytu, která může být cizinci udělena.
O to více proto zaráží chování žalobkyně v průběhu správního řízení, která naopak nedoložila
jediný relevantní důkaz o tom, že její manželství není účelově uzavřené za účelem obcházení
zákonů České republiky.
Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí však vyplývá, že důvodem, proč správní
úřady nevyhověly žádosti žalobkyně o vydání povolení k trvalému pobytu na území České
republiky, nebylo pouze a výlučně uzavření účelového manželství, tedy její jednání před podáním
žádosti o udělení trvalého pobytu, ale také a do jisté míry především i jednání předcházející, jehož
se žalobkyně na území České republiky dopouštěla v minulosti. Proto správní úřady správně
v souvislosti s její současnou žádostí hodnotily jednání žalobkyně i vzhledem k jejímu dřívějšímu
způsobu života na území České republiky, protože se domáhala vydání rozhodnutí, jehož účinky
by trvaly i do budoucna a správní úřady by na akceptaci porušování a obcházení zákona založily
vytvoření právního vztahu, trvajícího do budoucna.
Krajský soud proto uzavřel, že rozhodné skutkové okolnosti, zjištěné a popsané
správními úřady v obou rozhodnutích a aplikace ustanovení §87k zákona o pobytu cizinců
spojená s interpretací pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ žalovaným správním úřadem
odůvodňují závěr o tom, že nesplňuje žalobkyně podmínky pro vydání povolení k trvalému
pobytu na území České republiky.
Kasační stížnost podala žalobkyně (dále jen stěžovatelka) z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právní otázky a dále
v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy pro vadu řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti rozsudku.
K uvedeným stížním bodům předeslala, že žalobou napadeným rozhodnutím
(resp. rozhodnutím správního orgánu I. stupně) byla zamítnuta její žádost o udělení trvalého
pobytu, neboť správní orgán shledal v jednání stěžovatelky co do závažnosti jednání
tak nebezpečné, že jím tato aktuálně narušuje závažným způsobem veřejný pořádek. Stěžovatelka
- ostatně stejně jako v předchozím správním řízení - ve své žalobě primárně argumentovala,
že nebyly splněny podmínky pro aplikaci institutu výhrady veřejného pořádku závažným
způsobem. Městský soud v Praze se s argumentací stěžovatelky neztotožnil a žalobu zamítl.
Z dosavadního průběhu řízení ve věci je zřejmé, že pro posouzení, zda soud v předchozím řízení
správně posoudil právní otázku, je klíčové, zda relevantně interpretoval (a správní orgány
v předchozím řízení adekvátně aplikovaly) neurčitý právní pojem závažné narušení veřejného
pořádku.
V tomto kontextu pak stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009, který se primárně zabývá posouzením aplikace
a interpretace neurčitého právního pojmu veřejný pořádek správními orgány. Jak uvádí Nejvyšší
správní soud ve zmiňovaném rozsudku: výklad neurčitého právního pojmu správním orgánem
je, jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů, podroben soudnímu přezkumu. Při svém rozhodování
správní soud řeší otázku, zda určitý jev reálného života byl správním orgánem správně podřazen pod neurčitý
právní pojem. Soud musí mít možnost přezkoumat, zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu
správním orgánem je v souladu se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil,
zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout a zda jeho zjištění s těmito podklady
nejsou v logickém rozporu. Jestliže takový přezkum možný není, je rozhodnutí pro nedostatek důvodů
nepřezkoumatelné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007, č. j. 7 As 78/2005 - 62).
Stěžovatelka se plně v korelaci s výše specifikovaným judikátem Nejvyššího správního
soudu domnívá, že veřejný pořádek je v kontextu tzv. cizineckého práva adekvátně vymezen
ve směrnici Evropského Parlamentu a Rady ze dne 29. 4. 2004 č. 2004/38/ES o právu občanů
Evropské unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území
členských států (a v dříve platné směrnici Rady č. 64/221/EHS, která byla prvně jmenovanou
směrnicí nahrazena) a návazně v judikatuře Evropského soudního dvora. Obě uvedené směrnice
přiznaly členským státům Evropské unie právo tzv. výhrady veřejného pořádku,
a to prostřednictvím alternativy zakázat státním příslušníkům jiných členských států Evropské
unie a jejich rodinným příslušníkům vstup, případně pobyt na jejich území právě z důvodů
veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Dle čl. 27 odst. 2 Směrnice opatření přijatá
z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou
přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí
odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování
dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou
osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná. Evropský soudní dvůr vždy
zdůrazňoval, že výhrada veřejného pořádku představuje výjimku ze základní zásady volného
pohybu osob, kterou je třeba vykládat restriktivně a jejíž rozsah nemohou členské státy určovat
jednostranně (rozsudek ze dne 28. října 1975, Rutili, C-36/75, Recueil, rozsudek Bouchereau,
30/77 ze dne 27. 10. 1977, bod 33; rozsudek Calfa, C-348/96 ze dne 19. 1. 1999, rozsudek ze dne
29. dubna 2004, Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01 a C-493/01, Recueil; rozsudek Komise
v. Španělsko C-503/03 ze dne 31. 1. 2006, bod 45 a rozsudek Komise v. Německo C-441/02
ze dne 27. 4. 2006).
Ve výše specifikovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu je právní názor
stěžovatelky řízení explicitně potvrzován v následujícím textu: „Z existence odsouzení pro trestný
čin lze vycházet pouze tehdy, pokud okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, ukazují na osobní chování,
které představuje trvající ohrožení veřejného pořádku. Evropský soudní dvůr zdůrazňuje, že výhrada veřejného
pořádku představuje výjimku, kterou je třeba vykládat restriktivně a jejíž rozsah nemohou členské státy určovat
jednostranně (viz rozsudek Bouchereau, 30/77 či rozsudek ve věci Calfa , C-348/96). Směrnice a judikatura
Evropského soudního dvora vymezuje meze obsahu pojmu „veřejný pořádek“ a správní orgány a krajský soud
při aplikaci a interpretaci tohoto pojmu z těchto mezí nesmí vybočit. Ani opakované porušení zákonů České
republiky nutně nemusí být porušením veřejného pořádku ve smyslu eurokonformního výkladu a samo o sobě
nemusí znamenat trvající ohrožení veřejného pořádku. Z existence odsouzení pro trestný čin lze totiž vycházet
pouze tehdy, pokud okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, ukazují na osobní chování, které představuje
trvající ohrožení veřejného pořádku. Nejedná se tedy o všechna porušení práva, jak vyplývalo z výše uvedených
správních rozhodnutí. Odůvodnění, že je důvodné nebezpečí, že i v budoucnu osoba může závažným způsobem
veřejný pořádek narušit, protože opakovaně porušila platné právní předpisy, resp. preferovat de facto preventivní
opatření, je rovněž nepřípustné. Správní orgány musí prokázat, v čem konkrétně spatřují existenci skutečného,
aktuálního a dostatečně závažného ohrožení, kterým je dotčen základní zájem společnosti. Pokud tak neučiní,
zatěžují své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti. Správní praxe, která dovoluje postup, který umožňuje
vytvořit systematickou a automatickou spojitost mezi odsouzením pro trestný čin a opatřením k ukončení pobytu,
není v souladu se Směrnicí.
Výhradu veřejného pořádku je tedy nutno s ohledem na shora uvedenou směrnici a zejména konstantní
judikaturu Evropského soudního dvora interpretovat tak, že za narušení veřejného pořádku je třeba považovat
takové protiprávní jednání, které přinejmenším jednoznačně překračuje intenzitu jednání popsaného v některých
ze skutkových podstat trestných činů uvedených v trestním zákoně. Český zákonodárce navíc okruh protiprávních
jednání pro případnou aplikaci ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců dále zúžil, když stanovil
podmínku, že se musí jednat o narušení veřejného pořádku závažným způsobem. Presumuje tak jednoznačně
intenzivnější zásah, než pouhé narušení veřejného pořádku předpokládané směrnicí; nelze proto usuzovat
na všechny trestné činy, ale pouze trestné činy mimořádné závažnosti“.
Z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu lze v korelaci s obsahem
spisového materiálu shrnout, že je nutné při aplikaci tzv. výhrady veřejného pořádku
(resp. v daném kontextu ještě intenzivnější výhrady závažného narušení veřejného pořádku)
velmi pečlivě zvažovat výsledky provedeného dokazování a tyto pak kontextualizovat na situaci
účastníka řízení, respektive účastníků řízení. Jestliže ještě navíc v době vydání napadeného
rozhodnutí mohl žalovaný (byť pochopitelně i tak vzhledem k námitkám účastnice řízení
a relevantní judikatuře ESD evidentně nezákonně) hypoteticky dovozovat svoji interpretaci
neurčitého právního pojmu závažné narušení veřejného pořádku z již v současné době překonané
judikatury správních soudů, respektive judikatury Nejvyššího správního soudu z let 2007-2008,
pak Městský soud v Praze již rozhodoval o věci se znalostí aktuální judikatury rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ČR, ze které lze evidentně výše uvedenou argumentaci stěžovatelky
dovodit.
Usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011 č. j. 3 As
4/2010 - 151 totiž došlo k v podstatě závazné interpretaci neurčitého právního pojmu závažné
narušení veřejného pořádku, která prezentovanou argumentaci žalovaného (a potažmo soudu)
na daný případ v podstatě vylučuje: Při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení
veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným
okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. Narušením veřejného
pořádku....může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout
k jeho celkové životní situaci....Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že jednání cizince je narušením veřejného
pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona v prvé řadě tehdy, pokud je jeho jednání
skutečným, aktuálním a dostatečně závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti....Z toho
důvodu je nezbytné dané ustanovení aplikovat pouze v souladu se zásadou přiměřenosti, tedy pouze s ohledem
na danou situaci cizince, konkrétně tedy s ohledem na stupeň integrace cizince, jeho osobní a rodinné poměry, věk,
délku pobytu na území, zdravotní stav či vazby na zemi původu (srov. bod 23 preambule a čl. 28 odst. 1 směrnice
2004/38/ES).
Zejména a především je však - v kontextu odůvodnění napadeného rozhodnutí
žalovaného a rozsudku Městského soudu v Praze, který odkazoval z hlediska narušení veřejného
pořádku v podstatě výhradně na předchozí nelegální pobyt stěžovatelky, respektive na údajnou
účelovost manželství - nutno odcitovat výše specifikovaného usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011 č. j. 3 As 4/2010 – 151, bod 56: „Rozšířený senát
má pak za to, že skutečným, aktuálním a závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti jistě
není např. fakt samotného nelegálního vstupu či nelegálního pobytu na území ČR.“ a zejména Bod 57: Již sama
směrnice 2004/38/ES rozlišuje mezi důvody, na základě nichž je možné omezit právo vstupu a právo pobytu,
spočívajícími na jedné straně v ochraně veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti či veřejného zdraví (srov. zejm.
kapitola VI směrnice) a na straně druhé ve zneužití práv nebo podvodu, např. účelovém sňatku (srov. čl. 35
směrnice). Rovněž text cizineckého zákona vedle sebe v některých ustanoveních staví samostatně existující důvody
veřejného pořádku a důvody, jež tkví v obcházení zákona, zejména pak v účelovém uzavření manželství
či účelovém prohlášení otcovství (ve znění účinném do 20. 12. 2007 se jednalo pouze o důvod účelového uzavření
sňatku). Krom toho, že již samotné texty směrnice i zákona zavdávají dostatečnou příčinu k tomu, aby byl
odmítnut výklad, podle něhož by účelové uzavření manželství splývalo s důvody veřejného pořádku, použití dalších
kritérií posuzování narušení veřejného pořádku vymezených jak směrnicí, tak judikaturou Soudního dvora, tento
prvotní dojem pouze potvrzuje. Rozšířený senát má totiž za to, že samotný fakt účelového uzavření manželství
nelze považovat za narušení veřejného pořádku, neboť zpravidla nejde o skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, který by navíc sám o sobě odůvodňoval tak vážný zásah
do cizincových práv, jakým je vyhoštění z území České republiky.“
Lze tedy shrnout, že žalovaný postupoval nezákonně a v rozporu s relevantní judikaturou
a to nejen soudů českých, ale i Evropského soudního dvora a aplikoval na stěžovatelku
tzv. výhradu závažného narušení veřejného pořádku a její žádost v příčinné souvislosti s touto
nezákonnou interpretací aplikací neurčitého právního pojmu zamítl, přestože zcela evidentně
netrvá důvodné nebezpečí, že by stěžovatelka mohla při svém pobytu na území ČR ohrozit její
bezpečnost nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, jak je uvedeno v aplikovaném
ustanovení §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění v době vydání rozhodnutí.
Lze tedy shrnout, že Městský soud v Praze při posouzení věci pochybil, proto
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Vzhledem k povaze vytýkaných vad se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve námitkou
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, neboť pokud by tomu tak bylo, nebylo by již možno
posoudit spornou právní otázku.
Zde je ovšem nutno hned na úvod uvést, že z kasační stížnosti není tak zcela zřejmé,
v čem stěžovatelka tuto nepřezkoumatelnost spatřuje. Doktrína rozlišuje nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů. Mezi oběma typy není jasná
hranice, dá se pouze obecně vymezit, že nesrozumitelnost se dotýká především vad výroku.
Rozhodnutí je tedy nesrozumitelné tehdy, pokud není zřejmé, jak vlastně soud rozhodl nebo je-li
výrok vnitřně rozporný, případně je-li zásadní rozpor mezi výrokem rozsudku a jeho
odůvodněním. Nedostatkem důvodů se pak rozumí především nedostatek důvodů skutkových,
tedy takových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody rozsudku. Jednalo by se tak o případy,
kdy soud opřel své rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované nebo neopřené
o žádné důkazy. Za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů se nad rámec výše uvedeného
považuje také rozhodnutí soudu, které se v převážné míře nevypořádalo s žalobními námitkami
uplatněnými účastníkem.
Z hlediska výše uvedeného je zřejmé, že žádnou z výše uvedených vad napadený
rozsudek netrpí. Výrok rozsudku je srozumitelný, jednoznačný a formulovaný zákonem
předepsaným způsobem, odůvodnění rozsudku je s tímto výrokem v souladu, soud ve shodě
s provedenými skutkovými zjištěními formuloval své rozhodovací důvody a v rozsudku se také
vypořádal velmi podrobně a vyčerpávajícím způsobem s uplatněnými žalobními námitkami.
O tom, že napadený rozsudek je bez jakýchkoliv pochybností přezkoumatelný svědčí ostatně
i to, že s jeho závěry stěžovatelka ve své kasační stížnosti bez problému obsáhle polemizuje. Sama
skutečnost, že stěžovatelka s posouzením právní otázky soudem nesouhlasí, nepřezkoumatelnost
rozsudku nezakládá. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že kasační důvod podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. není dán.
V dalším pak posuzoval namítanou právní otázku, tedy to, zda byly pro zamítnutí žádosti
stěžovatelky dány správními orgány uplatněné důvody podle §87 k odst. 1 písm. b) a c) zákona
o pobytu cizinců na území České republiky ve znění účinném ke dni napadeného správního
rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka uplatnila žádost o povolení k trvalému pobytu
podle §87 h odst. 1 písm. b) tohoto zákona, zabýval se soud především důvodem uvedeným
pod písmenem c) výše citovaného ustanovení, tedy otázkou, zda je dostatečně odůvodněn závěr,
že stěžovatelka účelově uzavřela manželství s cílem získat povolení k trvalému pobytu.
K tomu Nejvyšší správní soud předesílá, že na řízení podle zákona o pobytu cizinců
na území České republiky se vztahuje správní řád s výjimkami uvedenými v §168 tohoto zákona.
Řízení o povolení k trvalému pobytu do těchto výjimek nepatří, uplatňují se zde tedy základní
zásady správního řízení upravující postupy správních orgánů i ustanovení o právech
a povinnostech účastníků.
Podle §3 správního řádu nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán
tak aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který
je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2.
Podle §50 odst. 1 správního řádu mohou být podklady pro vydání rozhodnutí zejména
návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady
od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. Podle
odst. 2 podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak,
jsou účastníci povinni při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu
orgánu veškerou potřebnou součinnost.
Podle §169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců na území České republiky je pak účastník
řízení povinen se na vyzvání účastnit osobně úkonů v řízení. Správní orgán je oprávněn
vyslechnout účastníka řízení, je-li to nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci, zejména
pro posouzení, zda se nejedná o obcházení tohoto zákona cizincem s cílem získat oprávnění
k pobytu na území, zejména zda účelově neuzavřel manželství nebo zda jeho účelově
prohlášeným souhlasem nebylo určeno otcovství. Účastník řízení je povinen vypovídat pravdivě
a nesmí nic zamlčet. Policie účastníka řízení poučí o důsledcích odmítnutí výpovědi a nepravdivé
nebo neúplné výpovědi.
Z hlediska výše uvedených ustanovení pak soud posoudil závěry žalovaného.
Ze skutkového stavu rekapitulovaného podrobně výše je zřejmé, že od podání žádosti o povolení
k trvalému pobytu až po vydání rozhodnutí správním orgánem stěžovatelka soustavně hrubým
způsobem porušovala své procesní povinnosti stanovené zákonem, především v rozporu
s ustanovením §50 odst. 1 správního řádu neposkytla správnímu orgánu žádnou součinnost
při úkonech směřujících k řádnému zjištění skutkového stavu, zneužívala procesních institutů,
jež primárně měly sloužit k ochraně jejích práv, k prodloužení doby řízení za zákonem
stanovenou lhůtu, v příkrém rozporu s ustanovením §169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců mařila
pod různými záminkami provedení výslechu k otázce účelového uzavření manželství a nakonec
odmítla k této otázce vypovídat zcela (pro absenci poučení jí však nemohla být uložena pokuta
za přestupek podle §157 odst. 1 písm. q) citovaného zákona), a to vše za situace, kdy správní
orgán vyšel stěžovatelce při svém postupu velmi vstříc a udělal v rámci daných možností
maximum k naplnění požadavku řádného zjištění skutkového stavu pro rozhodnutí ve věci
ve smyslu §3 správního řádu.
Byť tedy v probíhajícím řízení byly v podstatě pouze vyvráceny všechny informace
poskytnuté stěžovatelkou či jejím manželem o místě jejich skutečného pobytu (když pokusy zjistit
další skutečnosti o jejich manželském soužití jmenovaní v rozporu se zákonem zmařili), takže
správní orgán mohl na účelovost manželství usuzovat kromě výše uvedeného pouze z dalších
okolností případu (stěžovatelka ilegálně vstoupila na území České republiky, pod falešným
jménem zde vedla azylové řízení, ilegálně zde nadále po určitou dobu pobývala a manželství s K.
F. uzavřela 9 dní poté, co s ní bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, přičemž krátce na to
podala předmětnou žádost), je s přihlédnutím k těmto skutečnostem dostatečně odůvodněn
závěr, k němuž správní orgán dospěl, že stěžovatelka uzavřela manželství účelově, právě s cílem
získat povolení k trvalému pobytu. Zjištěné skutečnosti ve svém souhrnu takovémuto závěru
nasvědčují, přičemž stěžovatelka se nemůže dovolávat toho, že skutkový stav nebyl zjištěn úplně
a bez jakýchkoliv pochybností, neboť důkazní nouzi ona a její manžel způsobili cíleně sami svým
protiprávním chováním a jiné prostředky zjistit rozhodné skutečnosti správní orgán neměl.
Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů přitom k této otázce obsahují příslušnou
úvahu, která v souladu se zásadami logického uvažování a s vyloučením libovůle hodnotí zjištěné
skutečnosti, úvahu ve výše uvedeném duchu učinil k dané otázce i krajský soud v napadeném
rozsudku. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozhodnutí správních orgánů o zamítnutí
žádosti stěžovatelky o povolení k trvalému pobytu (a tím i napadený rozsudek ve výroku
o zamítnutí žaloby proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu) obstojí ohledně důvodu
uvedeného v ustanovení §87 k odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České
republiky, což by již samo o sobě bylo dostatečným důvodem pro zamítnutí kasační stížnosti.
Oba správní orgány ve svých rozhodnutích a následně krajský soud v napadeném
rozsudku však učinily těžištěm posuzování žádosti stěžovatelky o povolení k trvalému pobytu
otázku hrozby vážného narušení veřejného pořádku. K posouzení této otázky také směřovala
většina výtek obsažených v kasační stížnosti. Byť to pro celkový výsledek řízení o kasační
stížnosti již není zcela nezbytné, považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené
za vhodné vyjádřit se alespoň stručně i k tomuto problému.
Stěžovatelka se ve své kasační stížnosti dovolává především čl. 27 odst. 2 směrnice
Evropského parlamentu a Rady č. 2004/38/ES, judikatury Soudního dvora k této otázce
a též výkladu pojmu závažné narušení veřejného pořádku, který učinil senát Nejvyššího správního
soudu v rozsudku ze dne 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 – 68 a dále rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151. Nejvyšší správní soud
však názor stěžovatelky na výklad uvedeného ustanovení a následné judikatury nesdílí. Předně
je třeba upozornit, že krajský soud se v napadeném rozsudku zabýval jak citovaným článkem
směrnice, tak i judikaturou Nejvyššího správního soudu k otázce závažného narušení veřejného
pořádku, včetně rozhodnutí rozšířeného senátu, a s argumentací stěžovatelky, která byla použita
již v žalobě proti správnímu rozhodnutí, se řádně vypořádal. S názorem zde vysloveným
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a na podrobnou a vyčerpávající argumentaci odůvodnění
napadeného rozsudku odkazuje.
K věci dodává pouze následující: Směrnice č. 2004/38/ ES je ve smyslu čl. 288 Smlouvy
o fungování Evropské unie součástí sekundárního práva EU, a je závazná pro každý stát, kterému
je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, avšak volba formy a prostředků
se ponechává vnitrostátním orgánům. Jako každá jiná směrnice byla tedy i tato transponována
do českého právního řádu a její jednotlivé články, případně k nim se vztahující judikatura
Soudního dvora, nadále slouží jako interpretační vodítko při výkladu vnitrostátních předpisů.
Citovaný článek směrnice uvádí, že „opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné
bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním
chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových
opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné,
aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění,
která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“
Právě takto byl ovšem případ stěžovatelky posuzován. Předmětem řízení v daném případě
bylo právo trvalého pobytu na území, tedy právo, které je v citované směrnici upraveno v čl. 16
v odstavcích 1 a 2. Rodinným příslušníkům občanů Unie, kteří sami nejsou státními příslušníky
členského státu, vzniká podle těchto ustanovení právo trvalého pobytu, pokud s občanem Unie
v hostitelském členském státě nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Česká vnitrostátní
úprava jde v tomto směru cizincům vstříc a v aplikovaném ustanovení §87 h odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců na území České republiky stanoví nutnou dobu kratší, což zajisté
evropské předpisy nezakazují. Ustanovení §87 k odst. 1 písm. b) zákona pak pro zamítnutí
žádosti o povolení k trvalému pobytu obsahuje i výhradu vážného narušení veřejného pořádku.
Zde je ovšem třeba upozornit na rozdíly mezi ustanovením §119 odst. 2 písm. b) citovaného
zákona, jehož výkladu provedeného rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu
se stěžovatelka dovolává, a předmětným ustanovením zákona. Zatímco ustanovení §119
(a obdobně také §120) pracuje s pojmem „závažně narušuje veřejný pořádek, §87k hovoří pouze
o „důvodném nebezpečí, že by žadatel mohl narušit veřejný pořádek“. Zatímco tedy v případě
správního vyhoštění vyhodnocují správní orgány konkrétní činy cizince z toho hlediska,
zda k vážnému narušení veřejného pořádku již došlo, v případě žádosti o trvalý pobyt činí
na základě jeho dosavadního chování určitou úvahu, zda takovéto narušení z jeho strany reálně
hrozí. Takováto úvaha samozřejmě nesmí být svévolná a musí vyplývat přímo z chování dotyčné
osoby, na rozdíl od předchozího však pro závěr správního orgánu není nutné, aby cizinec
již čin nebo činy, jenž by mohly být hodnoceny jako závažné narušení veřejného pořádku,
spáchal. Stačí, že takovouto hrozbu lze z jeho dosavadního chování důvodně presumovat. Stejně
tak z hlediska požadované přiměřenosti opatření nelze přehlédnout rozdíly mezi instituty
vyhoštění a povolení k trvalému pobytu. Zatímco v případě vyhoštění se jedná ve svých
důsledcích o masivní zásah do práva pobytu cizince na území, v případě zamítnutí žádosti
o povolení k trvalému pobytu se jeho pobytový status nijak nemění a dosavadní právní titul
k pobytu na území bez dalšího nezaniká. O nějakém významnějším zásahu do pobytového
statusu cizince se tak v zásadě ani nedá hovořit.
Z výše uvedeného je zřejmé, že v případě povolení k trvalému pobytu má správní orgán
mnohem širší prostor k úvaze, zda umožní za zákonem stanovených podmínek cizinci pobyt
na území, než je tomu u správního vyhoštění. V projednávané věci správní orgány pečlivě
vyhodnotily dosavadní chování stěžovatelky od okamžiku jejího vstupu na území České republiky
až po samotné řízení o povolení k trvalému pobytu. Jestliže vzaly v úvahu, že stěžovatelka
vstoupila na území České republiky ilegálně, poté zneužívala azylové procedury a uváděla
v rozporu se zákonem v průběhu řízení falešné údaje o své totožnosti, bez jakéhokoliv právního
titulu dále na území pobývala a nakonec se v průběhu samotného řízení o povolení k trvalému
pobytu chovala v rozporu se zákonem a mařila snahu správních orgánů zjistit skutečnosti
podstatné pro rozhodnutí ve věci, pak považuje Nejvyšší správní soud za odůvodněný závěr,
že z chování stěžovatelky lze dovodit její neochotu dlouhodobě respektovat základní pravidla
vyjádřená v zákonech České republiky i její velmi nízký stupeň integrace, a že v jejím případě
existuje důvodná obava, že v dosavadním chování bude pokračovat a že v důsledku toho dojde
v budoucnu k závažnému narušení veřejného pořádku. Nejvyšší správní soud přitom nesdílí
interpretaci pojmu závažného narušení veřejného pořádku tak, jak ji předestřela stěžovatelka.
Je jasné, že tuto hrozbu nelze dovozovat jen z jednotlivého izolovaného protiprávního činu
žadatele, byť by tento čin byl na úrovni činu trestného, to ostatně vyplývá jak z citované
směrnice, tak i rozhodnutí rozšířeného senátu, jedná-li se však o soustavné chování, svědčící
dostatečně o zcela negativním přístupu žadatele k jeho základním povinnostem stanoveným
zákony, lze učinit tento závěr i při menší intenzitě jednotlivých narušení. Porovná-li navíc soud
intenzitu porušování zákona ze strany stěžovatelky na straně jedné a výše popsané dopady
zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu na straně druhé, pak je zřejmý závěr, že přijaté
opatření splňovalo kriteria přiměřenosti a odpovídalo požadavkům zákona i směrnice.
Odvolává-li se tedy stěžovatelka ve své kasační stížnosti v rozsáhlých citacích na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 – 68 a za překonaný naopak
označuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007 č. j. 2 As 78/2006 - 64,
pak je nutno k věci dodat, že překonané jsou oba a senát rozhodující ve věci vycházel především
z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011 č. j. 3 As 4/2010 –
151, jenž se právě rozporem mezi oběma rozsudky zabýval. Svoje rozhodnutí sice rozšířený senát
učinil na půdorysu problematiky správního vyhoštění a tomu odpovídá i věta II. jeho usnesení,
pro posouzení daného případu je však relevantní právní věta I., kterou ostatně citoval i krajský
soud ve svém rozsudku, podle níž „při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení
veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy,
ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž
jsou tyto pojmy užity. Přesně to správní orgány i krajský soud při posouzení podmínek
pro povolení k trvalému pobytu stěžovatelky učinily a v souladu s tímto pokynem rozhodly.
Nejvyšší správní proto uzavírá, že i druhý důvod pro zamítnutí žádosti stěžovatelky
o povolení k trvalému pobytu uvedený v ustanovení §87 k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců na území České republiky obstojí.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal naplnění tvrzených důvodů
ani podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ani podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
ze zákona, správní orgán byl ve věci úspěšný, nevznikly mu však náklady přesahující běžný rámec
jeho úřední činnosti. Nejvyšší správní soud tak nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému
z účastníků (§60 odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 13. června 2013
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu