ECLI:CZ:NSS:2018:3.AS.84.2017:19
sp. zn. 3 As 84/2017 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Aleše Roztočila, v právní věci žalobce T. Č., zastoupeného
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Praha 4, Na Zlatnici 301/2, proti žalovanému
Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, se sídlem Brno, Žerotínovo nám. 3, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2017, č. j. 62 A
205/2015 – 44,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2017, č. j. 62 A 205/2015 – 44, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobce podal u Krajského soudu v Brně žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne
29. 9. 2015, č. j. JMK 125349/2015 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto jeho
odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Židlochovice ze dne 1. 9. 2014,
č. j. OD/62263/2014-4. Posledně jmenovaným rozhodnutím byla žalobci uložena pokuta ve výši
1500 Kč za spáchání správního deliktu provozovatele vozidla podle §125f odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „silniční zákon“). Krajský soud shledal žalobu důvodnou a svým
rozsudkem ze dne 2. 3. 2017, č. j. 62 A 205/2015 – 44, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[2] Žalobce namítal, že správní orgán I. stupně zahájil řízení o správním deliktu
provozovatele vozidla, aniž by učinil nezbytné kroky pro zjištění pachatele přestupku. Dále
rozporoval předpoklad, že porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích bylo zjištěno
prostřednictvím automatizovaného technického prostředku ve smyslu §125f odst. 2 písm.
a) silničního zákona. Třetím žalobním bodem žalobce brojil proti nedostatečnému vymezení
místa spáchání přestupku ve výroku správního rozhodnutí I. stupně. Namítal rovněž, že ve výzvě
k doplnění odvolání nebyl poučen o následcích nevyhovění této výzvě, a ta jej proto nemohla
zavazovat. Konečně žalobce uvedl, že došlo k promlčení postihu za správní delikt.
[3] Krajský soud neshledal předestřené žalobní námitky důvodnými, s výjimkou poslední
z nich. V jejím případě zdůraznil, že k zániku odpovědnosti za správní delikt je povinen
přihlédnout i z úřední povinnosti. Ve vztahu ke správnímu deliktu podle §125f a násl. silničního
zákona, ve spojení s §10 odst. 3 téhož zákona, poznamenal, že jakkoliv je zákonodárcem zvolená
varianta objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla v tuzemském právním řádu neobvyklá,
není dle ustálené judikatury správních soudů v rozporu s ústavním pořádkem.
[4] V rámci skutkových okolností případu krajský soud zdůraznil, že k porušení pravidel
silničního provozu vozidlem žalobce došlo dne 16. 5. 2014, přičemž napadené rozhodnutí bylo
vypraveno dne 1. 10. 2015, kdy rovněž nabylo právní moci. Ode dne spáchání správní deliktu
do jeho projednání tedy uplynul více než jeden rok. Novela silničního zákona, provedená
zákonem č. 230/2014 Sb. (dále též jen „novela“), která prostřednictvím ustanovení §125e odst. 3
téhož zákona výslovně upravila délku prekluzivní lhůty pro zánik odpovědnosti provozovatele
vozidla v případě nepodnikajících fyzických osob, nabyla účinnosti dne 7. 11. 2014. Krajský soud
shrnul, že ačkoliv nově (po novele) činí subjektivní prekluzivní lhůta 2 roky, respektive objektivní
lhůta 4 roky, platí, že ke dni spáchání správního deliktu, respektive ke dni zahájení správního
řízení, výslovná úprava v silničním zákoně chyběla. Prekluze tedy v danou dobu nebyla
podle názoru krajského soudu nijak upravena.
[5] V návaznosti na tento závěr krajský soud konstatoval, že s ohledem na princip právní
jistoty musela určitá prekluzivní lhůta existovat i v době před nabytím účinnosti novely silničního
zákona. Zánik odpovědnosti pachatele na základě plynutí času totiž představuje jeden
ze základních principů správního trestání a případná výjimka by tedy musela být zákonodárcem
založena zcela jednoznačně. Podle názoru krajského soudu se proto jedná o mezeru v zákoně,
kterou je třeba zaplnit pomocí analogie, a to při minimalizaci zásahu do žalobcovy právní sféry.
S odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 9. 2011, č. j. 9 As 47/2011 – 105, krajský soud
naznal, že jakkoliv je využití analogie iuris ve veřejném právu zásadně nežádoucí, mohou
se vyskytnout případy, tak jako je tomu i nyní, kdy je nutné této analogie využít (zde odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, č. j. 6 As 75/2015 – 17).
[6] Za nejbližší právní předpis, použitelný pro účely zaplnění předmětné mezery v zákoně,
označil krajský soud zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném v době spáchání
správního deliktu (dále jen „přestupkový zákon“), neboť „alespoň částečně ´kodifikuje‘ správní trestání
fyzických osob “. Podle jeho §20 potom platí, že přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho
spáchání jeden rok. Krajský soud proto dospěl k závěru, že při využití analogie iuris, „a to nikoli
v neprospěch pachatele“, činila lhůta pro zánik odpovědnosti žalobce za správní delikt provozovatele
vozidla jeden rok, přičemž v projednávaném případě došlo k jejímu překročení. Žalovaný proto
pochybil, jestliže věcně rozhodl za situace, kdy odpovědnost žalobce již zanikla. Krajský soud
z tohoto důvodu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojí proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Svou kasační
argumentaci fakticky vystavěl na převzetí právních závěrů, vyplývajících z rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 27. 4. 2016, č. j. 52 A 100/2015 – 63. Krajský soud
v odkazovaném rozhodnutí konstatoval, že i v době před nabytím účinnosti novely silničního
zákona musela existovat lhůta pro zánik odpovědnosti fyzické osoby za delikt provozovatele
vozidla. Za použití analogie dovodil, že touto lhůtou byla jednoroční lhůta upravená
v přestupkovém zákoně; po nabytí účinnosti novely však již není její aplikace možná. Pokud
ovšem kdy ke dni nabytí účinnosti novely jednoroční prekluzivní lhůta dosud běžela, došlo
k jejímu prodloužení v intencích nové úpravy silničního zákona. Dle názoru krajského soudu
tento výklad zákona nepředstavuje narušení důvěry občanů v právo a s tím souvisejícího zákazu
retroaktivity, neboť čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod dopadá na posuzování
trestnosti jednání, nikoli na posuzování doby, po kterou lze trestný čin stíhat, což je nepochybně
třeba vztáhnout i na správní delikty. Došlo-li tedy v důsledku změny silničního zákona
k prodloužení běžící jednoroční prekluzivní lhůty, nejedná se o problematiku trestnosti
předmětného jednání, ale toliko o otázku jeho postižitelnosti; prodloužení lhůty k postihu
deliktního jednání je tak z hlediska právní jistoty a legitimního očekávání žalobce únosné. To platí
tím spíše, že předmětná dvouletá subjektivní a čtyřletá objektivní prekluzivní lhůta dopadala
v době spáchání přestupku na zánik odpovědnosti právnických osob za totožný správní delikt.
Krajský soud v této souvislosti zdůraznil, že z hlediska trestnosti hodnoceného jednání, tedy
nikoli ve smyslu doby, po kterou lze pachatele za daný delikt postihnout, nedošlo novelou
silničního zákona k žádné změně. Judikatura týkající se zákazu retroaktivity při posuzování
trestnosti jednání tak na řešenou otázku prekluze odpovědnosti nedopadá.
[8] Stěžovatel uzavřel, že se s předestřenou argumentací Krajského soudu v Hradci Králové
plně ztotožňuje, a proto i v nyní projednávaném případě bylo možné uplatnit dvouletou,
respektive čtyřletou prekluzivní lhůtu obsaženou v §125e odst. 3 silničního zákona, i vůči
správnímu deliktu spáchanému přede dnem účinnosti novely, aniž by tím byl porušen zákaz
retroaktivity. Stěžovatel proto navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu
k dalšímu řízení.
[9] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109
odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] V projednávaném případě představuje jedinou spornou otázku podoba prekluzivní lhůty
pro zánik odpovědnosti nepodnikající fyzické osoby za správní delikt provozovatele vozidla
podle §125f silničního zákona, spáchaný v době před účinností novely silničního zákona, tj.
přede dnem 7. 11. 2014. Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že se předmětnou
otázkou ve své judikatuře již opakovaně zabýval, a to mj. v rozsudcích ze dne 22. 6. 2017, č. j. 10
As 308/2016 – 20, ze dne 3. 8. 2017, č. j. 9 As 346/2016 – 56, nebo ze dne 2. 10. 2017, č. j. 3 As
266/2016 – 28 (všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Závěry
učiněné zdejším soudem v odkazovaných případech lze plně vztáhnout i na nyní projednávanou
věc, neboť Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, pro který by bylo třeba se od svého
dosavadního právního názoru odchýlit.
[13] Nejvyšší správní soud nepopírá, že právní úprava lhůty pro zánik odpovědnosti
za spáchání předmětného správního deliktu byla před novelou silničního zákona provedenou
zákonem č. 230/2014 Sb. značně nejasná a působila nejednotnost v rozhodování správních
orgánů i soudů. Ustanovení §125e odst. 5 silničního zákona v této době stanovilo,
že „[n]a odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním,
se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické
osoby za správní delikt podle §125d “. Věta za středníkem tedy upravovala zánik odpovědnosti
nepodnikající fyzické osoby za správní delikty podle §125d, kterých se ale mohly dopustit kromě
právnických osob jen podnikající fyzické osoby, o čemž svědčí již nadpis citovaného
ustanovení („Správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob “). Text §125e odst. 5 silničního
zákona proto zmínkou o §125d vytvářel v souvislosti s nepodnikajícími fyzickými osobami
mylný dojem, že i taková osoba se může dopustit deliktu podle §125d téhož zákona. Takový
výklad je však nepřijatelný, neboť odporuje jak nadpisu, tak především samotnému obsahu
§125d citovaného zákona.
[14] Zmiňovanou novelou silničního zákona zákonodárce v ustanovení §125e odst. 5, in fine
změnil původní odkaz z „§125d “ na „ §125f “. Daný krok v důvodové zprávě k novelizačnímu
zákonu označil za „legislativně technickou úpravu“. Je tedy zřejmé, že zákonodárce předmětnou
novelizací nezamýšlel měnit stávající podmínky odpovědnosti za spáchání správních deliktů;
zdejší soud na ní nahlíží jako na nápravu zjevné chyby v textu zákona, protože odkaz v §125e
odst. 5 měl od počátku evidentně mířit právě na §125f silničního zákona. Toto ustanovení totiž
upravuje právě delikty právnických a fyzických osob bez rozlišení toho, zda podnikají, nebo ne.
Nejde přitom o běžnou konstrukci. V úpravě účinné před vstupem zákona č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“)
v účinnost, se obvykle jednání porušující normy správního práva dělilo na přestupky (které
páchaly nepodnikající fyzické osoby) a správní delikty (které páchaly právnické osoby a fyzické
osoby podnikající); k odpovědnosti za přestupek bylo třeba zavinění (oproti objektivní
odpovědnosti za správní delikty) a postihy za přestupky bývaly nižší. V případě §125f silničního
zákona ale zákonodárce záměrně sloučil právnické i fyzické osoby do jedné kategorie; vychází
se tu z předpokladu, že už samotný fakt provozování vozidla přináší značnou míru odpovědnosti
za vozidlo a jeho osud, přičemž tato odpovědnost tíží provozovatele stejnou měrou bez ohledu
na to, zda je osobou právnickou či fyzickou, podnikatele či nepodnikatele. Značná míra
odpovědnosti je potom vyvážena tím, že je plně v rukou provozovatele, komu své vozidlo svěří.
Není proto důvod v tomto ohledu jakkoli zmírňovat tuto odpovědnost právě u fyzických osoby
nepodnikajících, tím spíše, že pokuty za správní delikt podle §125f silničního zákona vycházely,
a nadále vycházejí, z výše pokut za přestupky spočívající v obdobném jednání a jsou relativně
nízké.
[15] Lze tedy konstatovat, že smyslem části poslední věty za středníkem v §125e odst. 5
silničního zákona je (a vždy bylo) vztáhnout pravidla o odpovědnosti právnických osob
i na fyzické osoby nepodnikající, dopustily-li správního deliktu podle silničního zákona. Jediným
ustanovením v celém silničním zákoně, které upravuje právě takový typ protiprávního jednání
nepodnikajících fyzických osob, byl a je §125f. Pokud tedy §125e odst. 5, in fine silničního
zákona ve znění před novelou nelogicky odkazoval na §125d, šlo o zjevnou chybu
a ve skutečnosti měl odkaz mířit k §125f.
[16] Ve prospěch tohoto výkladu svědčí i samotné pojetí institutu objektivní odpovědnosti
provozovatele vozidla. Podle §125f odst. 1 silničního zákona „se právnická nebo fyzická osoba dopustí
správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s §10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní
komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto
zákonem“. Z ustanovení §125f odst. 4 silničního zákona potom vyplývá subsidiarita odpovědnosti
za správní delikt provozovatele vozidla vůči odpovědnosti za přestupek. To znamená, že správní
orgán nejprve musí zjišťovat pachatele přestupku a až následně je oprávněn zaměřit se na postih
provozovatele vozidla za správní delikt. Bylo by proto proti koncepci a smyslu právní úpravy
správního deliktu provozovatele vozidla, pokud by odpovědnost za něj zanikala pro nepodnikající
fyzickou osobu ve stejné lhůtě jako odpovědnost za související přestupek řidiče vozidla. Obě
takto pojímané lhůty by se totiž překrývaly, což by ve své podstatě po provedení přestupkového
řízení vedlo zásadně k neprojednatelnosti správního deliktu provozovatele vozidla (nepodnikající
fyzické osoby), a to na rozdíl od delší lhůty, kterou by správní orgán měl v případě právnických
a podnikajících fyzických osob. Taková situace však nepochybně nebyla úmyslem zákonodárce.
[17] Pokud žalobce v žalobě podpořil uplatnění §20 odst. 1 přestupkového zákona tvrzením,
že správní delikt provozovatele vozidla „musí vykazovat znaky přestupku […], avšak po uplynutí
jednoleté lhůty tyto vykazovat nemůže, neboť jediným znakem přestupku po jednom roce od jeho spáchání je jeho
neprojednatelnost “, nejde o přiléhavý argument. Jak zdůraznil zdejší soud v rozsudku č. j. 9 As
346/2016 – 56, platí, že odkaz na „vykazování znaků přestupku“ [§125f odst. 2 písm. b) silničního
zákona] míří na typový popis chování. Ten se s uplynutím lhůty k projednání přestupku nemění.
Stále se může jednat o jednání, které vykazuje znaky přestupku, byť již neprojednatelného.
Otázka, v čem spočívalo ono jednání a zda naplnilo znaky přestupku (tedy ne zda jde o přestupek
– o tom by mohlo být rozhodnuto pouze v řízení o přestupku, které již nemusí být možné
zahájit), se bude posuzovat v řízení o správním deliktu provozovatele vozidla. Správní delikt
provozovatele vozidla, ač hmotně právně využívající definici jednání v přestupkovém zákoně,
obsahuje vlastní podmínky odpovědnosti za uvedený delikt. I když tedy jednání naplňující znaky
přestupku nemusí být projednatelné jako přestupek, může sloužit jako základ pro naplnění
podmínek odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla (srov. též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 337/2016 – 47).
[18] Z výše uvedených důvodů je proto zřejmé, že v nyní posuzované věci neměla být při
posuzování otázky prekluze postihu za správní delikt užita analogie ve vztahu
k §20 odst. 1 přestupkového zákona, nýbrž analogie ke lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní
delikt podle silničního zákona (§125e odst. 3), k jejímuž uplatnění zákonodárce ve smyslu výše
řečeného od počátku směřoval. Je vhodné dodat, že použití lhůty pro zánik odpovědnosti
za správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob (dvouleté subjektivní, respektive
čtyřleté objektivní) není v neprospěch žalobce, protože jinak by (pro konstatovanou
neaplikovatelnost §20 přestupkového zákona) jeho odpovědnost nebyla časově ohraničena
vůbec, což je zcela nepřijatelné. S ohledem na výše uvedený proces, při němž je třeba nejprve
zjišťovat pachatele přestupku, je tato lhůta i přiměřená. Pro úplnost lze odkázat i na nález
Ústavního soudu ze dne 21. 12. 1993, sp. zn. Pl. ÚS 19/93, podle něhož platí, že „otázka procesních
předpokladů trestní stíhatelnosti vůbec, a tím otázka promlčení, nepatří v České republice ani v jiných
demokratických státech do oblastí těch základních práv a svobod principiální povahy, jež jsou součástí ústavního
pořádku. Ústava ani Listina základních (a ne jiných) práv a svobod neřeší detailní otázky trestního práva, nýbrž
stanoví nesporné a konstitutivní principy státu a práva vůbec. Listina v čl. 40 odst. 6 se zabývá tím, které trestné
činy lze stíhat (totiž ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán), a neupravuje otázku, jak dlouho
lze tyto činy stíhat “.
[19] Zdejší soud se tedy neztotožňuje s názorem krajského soudu (ale i samotného
stěžovatele), že v projednávaném případě měla být aplikována analogie iuris ve vztahu
k §20 odst. 1 přestupkového zákona. Na projednávaný případ bylo naopak již v době
před účinností novely silničního zákona (7. 11. 2014) třeba vztáhnout lhůty podle §125e odst. 3
silničního zákonu, tedy dvouletou subjektivní a čtyřletou objektivní. Vzhledem ke skutkovým
okolnostem případu, kdy ke spáchání přestupku, na který je navázán správní delikt provozovatele
vozidla, došlo dne 16. 5. 2014, přičemž zahájení řízení bylo žalobci oznámeno dne 24. 7. 2014
(viz správní spis), je zřejmě, že k uplynutí prekluzivních lhůt podle §125e odst. 3 silničního
zákona v projednávaném případě nedošlo.
[20] I přesto, že právní argumentace předestřená stěžovatelem nebyla správná, pro posouzení
zákonnosti napadeného rozsudku je podstatné, že stěžovatel rozporoval klíčový závěr krajského
soudu, dle kterého byl postih posuzovaného správního deliktu žalobce již prekludován. S tímto
názorem, tedy že k prekluzi postihu nedošlo, se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. Jelikož
právě na tomto nesprávném právním názoru byla vystavěna argumentace krajského soudu, která
ho vedla ke zrušení rozhodnutí stěžovatele, lze kasační stížnost považovat za důvodnou. Fakt, že
ke stejnému závěru došel zdejší soud z převážně z jiných právních důvodů, než namítal
stěžovatel, není rozhodující.
[21] Nejvyšší správní soud konečně nepřehlédl, že po vydání napadeného rozsudku nabyl
ke dni 1. 7. 2017 účinnosti zákon o odpovědnosti za přestupky a s ním související zákon
č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti
za přestupky. Druhý z uvedených zákonů měl přitom zásadní dopad i na ustanovení §125e
a §125f silničního zákona, kdy v případě §125e vypustil (mj.) též ustanovení týkající se lhůt
pro zánik odpovědnosti pachatele, a §125f modifikoval v tom směru, že již nehovoří o „právnické
nebo fyzické osobě “ a „správním deliktu“, ale o „ provozovateli vozidla“ a „přestupku“. Skutková podstata
(nyní) přestupku provozovatele vozidla však zůstala totožná, včetně zachování objektivní
odpovědnosti nepodnikající fyzické osoby a konečně rovněž i výše možné sankce. Zákon
o odpovědnosti za přestupky potom v přechodných ustanoveních, in concreto v §112 odst. 2,
uvádí, že „[u]stanovení dosavadních zákonů o […] lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný
správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný
správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání
zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Vzhledem k tomuto
ustanovení a skutečnosti, že nová úprava není pro žalobce příznivější, se tak výše uvedené závěry
uplatní vůči jednání žalobce i po vstupu zákona o odpovědnosti za přestupky a souvisejících
zákonů v účinnost.
[22] Vzhledem k tomu, že důvody, pro které krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele,
z hlediska zákona neobstojí, Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první s. ř. s.). V něm bude krajský soud
v otázce prekluze práva k postihu žalobce za spáchání předmětného správního deliktu vycházet
z právního názoru vysloveného v tomto rozsudku (§110 odst. 4. s. ř. s.).
[23] V novém rozhodnutí ve věci krajský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2018
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu