ECLI:CZ:NSS:2017:3.AZS.272.2017:17
sp. zn. 3 Azs 272/2017 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: D. P., st. přísl.
Ukrajina, zast. Mgr. Michalem Poupětem, advokátem se sídlem Štěpánská 27,
Praha 1, proti žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie,
Olšanská 2, Praha 3, o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 25. 5. 2017
č. j. CPR-10044-3/ČJ-2017-930310-C232, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 7. 8. 2017, č. j. 4 A 65/2017 – 34,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 8. 2017, č. j. 4 A 65/2017 – 34, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy,
Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort ze dne 10. 3. 2017,
č. j. KRPA-87487-15/ČJ-2017-000022-ZAM, bylo žalobci uloženo správní vyhoštění a stanovena
doba jednoho roku, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie.
Rozhodnutím žalované ze dne 25. 5. 2017, č. j. CPR-10044-3/ČJ-2017-930310-C232, bylo
následné odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zamítnuto
jako nepřípustné, neboť žalobce se svého práva na odvolání vzdal.
[2] Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem
ze dne 7. 8. 2017, č. j. 4 A 65/2017 – 34, jako nedůvodnou zamítl.
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost,
v níž uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s . Stěžovatel konkrétně uvedl,
že jak v odvolacím řízení, tak i ve správní žalobě opakovaně namítal, že vzdání se práva
na odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebyl jeho svobodný projev vůle;
tento byl stěžovatelem totiž učiněn v hektické situaci, pod nátlakem prvostupňového orgánu
a bez porozumění danému jednání. K prohlášení o vzdání se práva na odvolání nelze přihlížet,
neboť nenaplňuje znaky vyžadované zákonem pro relevantní právní jednání a je v rozporu
se základními zásadami práva na spravedlivý proces. K prokázání skutečnosti, že na něj byl
vyvíjen nátlak (a projev jeho vůle tak nebyl svobodný), stěžovatel kromě svého čestného
prohlášení navrhoval svědecké výpovědi osob zajištěných žalovanou téhož dne v rámci akce
„Rohlík 2017“ (stěžovatel v kasační stížnosti označil několik konkrétních osob). Žalovaná
ani městský soud se přitom otázkou uvedeného nátlaku (ač ta je pro posuzovaný případ stěžejní)
náležitě nezabývaly a s důkazními návrhy stěžovatele se nevypořádaly.
[4] Stěžovatel dále vyjádřil přesvědčení, že s ním od začátku bylo jednáno způsobem
nasvědčujícím skutečnosti, že správní orgán prvního stupně měl již před provedením dokazování
jasno o výsledku. V této souvislosti poukázal stěžovatel zejména na pokládání dle jeho názoru
sugestivních a kapciózních otázek (např.: „Jste si plně vědom svého protiprávního jednání v souvislosti
s vaším neoprávněným výkonem pracovní činnosti na území České republiky a možných důsledků
z něj vyplývajících“). I z této okolnosti stěžovatel nepřímo dovozuje, že byl jako zajištěný cizinec
vystaven nepřiměřenému nátlaku ze strany správního orgánu prvního stupně, kdy pod hrozbou
citelnější újmy tomuto nátlaku podlehl.
[5] Městský soud dle názoru stěžovatele pochybil i v tom, že nesprávně posoudil vzdání
se práva na odvolání jako podání učiněné v souladu s §37 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
Ze správního spisu nelze dovodit, že by se stěžovatel vzdal svého práva na odvolání ústně,
tento úkon tudíž musí být posuzován jako písemný. V takovém případě však nejsou splněny
požadavky předepsané v §37 odst. 2 správního řádu, zejména, komu je podání adresováno,
místo trvalého pobytu, popřípadě jiné adresy pro doručování. Dle stěžovatele není bez významu
ani to, že dané vzdání se práva na odvolání předpřipravil správní orgán prvního stupně,
aniž by o to stěžovatel sám žádal. Správní orgán prvního stupně tak podle judikatury Nejvyššího
správního soudu (rozsudek ve věci sp. zn. 5 As 120/2011) překročil svou poučovací povinnost.
Takový postup je zjevným porušením základních zásad správního řízení a právního státu.
[6] Závěrem kasační stížnosti vytkl stěžovatel správním orgánům několik vad správního
řízení. Předně poukázal na skutečnost, že tlumočník mu byl ustanoven až po zahájení řízení;
stěžovateli tak nebyla přetlumočena prvotní listina, včetně poučení o jeho právech. Celé správní
řízení pak dle jeho názoru bylo zkratkovité, hektické a vymykající se standardní praxi správních
orgánů v obdobných věcech. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve stručnosti odkázala na odůvodnění
přezkoumávaného rozhodnutí i napadeného rozsudku, s nímž se ztotožnila.
[8] Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 věta první
s. ř. s.), je přípustná (§102 věta druhá a §104 s. ř. s. a contrario) a stěžovatel je řádně zastoupen
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[9] Při přezkoumání napadeného rozsudku postupoval zdejší soud podle §109 odst. 3 s. ř. s.,
dle něhož je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné
[§103 odst. 1 písm. c)], nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné
[§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se otázkou soudního přezkumu správního rozhodnutí, kterým bylo
odvolání správního orgánu zamítnuto pro nepřípustnost nebo opožděnost, zabýval již v rozsudku
ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 – 91, v němž uvedl: „[r]ozhodnutí odvolacího orgánu
o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo nepřípustnost podle §92 odst. 1 správního řádu není rozhodnutím,
v němž by se správní orgán věcně zabýval odvoláním účastníka řízení. Rozhodnutím podle §92 odst. 1 správního
řádu odvolací správní orgán zamítá odvolání z důvodu jeho opožděnosti či nepřípustnosti, tj. z důvodu nenaplnění
jedné ze základních procesních podmínek, bez níž nelze podané odvolání meritorně posoudit, proto také není
odvoláním napadené rozhodnutí na základě opožděného či nepřípustného odvolání současně potvrzováno.
V souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu je tedy soud v případě žaloby proti rozhodnutí
o zamítnutí odvolání jako opožděného nebo nepřípustného oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze
to, zda se skutečně jednalo o opožděné nebo nepřípustné odvolání a zda byl žalobce zkrácen na svých právech
neprovedením odvolacího přezkumu.“
[12] Z uvedeného vyplývá, že městský soud, pokud jde o žalobní námitky stěžovatele, mohl
přezkoumat rozhodnutí žalované pouze z toho hlediska, zda bylo odvolání stěžovatele po právu
zamítnuto jako nepřípustné, či zda žalovaná v tomto směru pochybila. Městský soud se zabýval,
resp. se měl zabývat tím, zda lze dospět k závěru, že stěžovatel učinil úkon spočívající ve vzdání
se odvolání dobrovolně či jeho projev vůle lze hodnotit jako nesvobodný a vynucený; v takovém
případě by vskutku tento úkon stěžovatele nemohl být považován za svobodný projev vůle,
který by byl schopen vyvolat právní účinky vzdání se práva. K tomu měl vyhodnotit veškeré
okolnosti, za nichž k zadržení stěžovatele došlo, které z obsahu odvolání stěžovatele vyšly najevo,
jakož i samotný průběh správního řízení.
[13] Nejvyšší správní soud nejprve zdůrazňuje, že případy, kdy lze zpochybnit úkon účastníka
řízení, kterým se vzdává práva na podání odvolání, jsou výjimečné. Vzdání se práva podat
odvolání je projevem dispoziční zásady, kterou je ovládáno zahájení odvolacího řízení. Účastník
řízení může svého dispozičního práva využít a výslovným projevem vůle se možnosti napadnout
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvoláním vzdát. Pokud o těchto skutečnostech
nepanuje žádná pochybnost, pak nastává právem předpokládaná situace, kdy je třeba na jeho
posléze podané odvolání nahlížet jako na nepřípustné, neboť je podáno subjektem, jemuž právo
podat odvolání již nepřísluší (§81 odst. 2 správního řádu). Vzdání se práva na odvolání je totiž
nevratným procesním úkonem účastníka řízení, jehož právní následky, včetně nabytí právní moci
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, je třeba respektovat. To ovšem neplatí za situace,
kdy by se prokázalo, že vzdání se práva na odvolání není právně účinné, např. z důvodu
chybějících náležitostí vůle či nedostatečné procesní způsobilosti k tomuto úkonu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2017, č. j. 4 Azs 174/2017 – 51; všechna rozhodnutí
zdejšího soudu uvedená v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[14] V rámci posouzení přípustnosti odvolání je proto nutné zkoumat též podmínky,
za kterých bylo vzdání se práva na odvolání učiněno; je nutné zvážit i případné důvody
zpochybňující zdánlivě jasnou skutečnost, že se účastník řízení svého práva na odvolání opravdu
vzdal. Jak bylo uvedeno výše, vzdání se práva na odvolání je projevem vůle účastníka řízení,
o němž nesmí být pochybnosti. Pokud stěžovatel tvrdil okolnosti svědčící o nedostatku vůle
ohledně obsahu tohoto úkonu, musí být postaveno najisto, zda vzdání se bylo učiněno svobodně,
vážně, určitě a srozumitelně tak, aby se jednalo o právně relevantní projev vůle, či zda jde naopak
o právní jednání zdánlivé, neexistující. V této souvislosti je třeba uvést, že není pravdou,
že by stěžovatel v žalobě navrhoval soudu provedení důkazů výslechem svědků, jak uvádí
nyní v kasační stížnosti, nicméně tyto návrhy vznesl v doplnění podaného odvolání, vyplynuly
tedy ze správního spisu; žalovaná je přitom ponechala bez povšimnutí. Proto měl městský soud
v rámci posouzení skutkového i právního stavu věci a pro učinění závěru o validitě učiněného
vzdání se práva na odvolání, potažmo závěru o zákonnosti rozhodnutí žalované, tuto skutečnost
brát v potaz.
[15] Městský soud s odkazem na obsah správního spisu konstatoval, že úkon spočívající
ve vzdání se práva na odvolání byl učiněn písemně a v souladu s §37 správního řádu; dovodil
dále, že není pochyb o tom, jaký úkon byl učiněn a kdo jej učinil. Městský soud současně
konstatoval, že stěžovatel je dospělá svéprávná osoba, a jeho úkony je tak nutno považovat
za právně účinné.
[16] Nejvyšší správní soud závěry městského soudu zcela nesdílí. Stěžovatel v odvolání
i v žalobě namítl nestandardnost, rychlost a připravenost celého řízení ze strany správního
orgánu, jednání pod tlakem, totožný postup žalované vůči desítce cizinců, kteří se rovněž
„vzdali“ práva na odvolání (na tomto místě Nejvyšší správní soud upozorňuje na zákaz
kolektivního vyhoštění dle §118 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a čl. 4 Protokolu č. 4 k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod) a neporozumění právním následkům vzdání
se práva na odvolání.
[17] Nelze pominout ani to, že v odvolací lhůtě stěžovatel podal odvolání, v němž rozporuje
skutková a právní zjištění, a domáhá se tedy meritorního přezkumu. Tyto skutečnosti ve svém
kontextu nenasvědčují vážně míněnému projevu vůle vzdát se práva na odvolání. Bylo proto věcí
městského soudu tyto skutečnosti posoudit v souvislostech konkrétních událostí a odůvodnit,
proč námitky stěžovatele považuje za vyvrácené, resp. za liché. Nejvyšší správní soud tedy
uzavírá, že v dané věci určité pochybnosti existovaly a městský soud měl v návaznosti na žalobní
námitky zkoumat, zda stěžovatel nebyl neprovedením odvolacího přezkumu zkrácen na svých
právech.
[18] V posuzovaném případě navíc stěžovatel ani vlastnoručně výslovně neuvedl, že se práva
na odvolání vzdává. Pod textem formulářového vzdání se práva na odvolání je sice připojen
podpis stěžovatele a rukou dopsáno „[o]dvolávat se nebudu“, tuto formulaci však dle názoru
zdejšího soudu nelze postavit naroveň úkonu spočívajícího ve vzdání se práva na podání
odvolání. S trochou nadsázky lze takové prohlášení vyložit jako pouhé konstatování, že stěžovatel
nepodá odvolání; neplyne z něj nicméně výslovná vůle, že stěžovatel by se chtěl svého práva
podat odvolání vzdát (jinými slovy mu nic nebrání v tom, aby se i přesto rozhodl odvolání
podat). V této skutkové okolnosti se tak projednávaná věc zásadně odlišuje od některých
obdobných případů týkajících se uložení správního vyhoštění cizincům v rámci akce
„Rohlík 2017“, v nichž Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnosti stěžovatelů (jiných
vyhoštěných cizinců) důvodnými (viz rozsudky ze dne 9. 11. 2017, č. j. 4 Azs 196/2017 – 23
a č. j. 4 Azs 197/2017 – 23; v odkazovaných věcech sami stěžovatelé na poslední list rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně vlastní rukou připsali v rodném jazyce prohlášení přeložené
tlumočníkem jako „vzdávám se práva na odvolání“, které opatřili svým podpisem).
[19] Nejvyšší správní soud nad rámec uvedeného podotýká, že v rozsudku ze dne 6. 1. 2012,
č. j. 5 As 120/2011 – 80, vyslovil, že „[s]právní orgán zcela jistě může v řízení využít i formulářových
podání, jejich účelem je usnadnit procesní postupy účastníkům řízení (nikoli však správního orgánu). Takový
postup lze vnímat jako naplnění zásady poučovací obsažené v §4 odst. 2 správního řádu, která je součástí
ústavního práva na právní pomoc obsaženého v čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Poučovací
povinnost správního orgánu v řízení, které vede, je obecně zaměřena na poučení o procesních právech
a povinnostech, nelze ji však vnímat jako návod k tomu, jak mají účastníci řízení v daném případě jednat.
Správní orgán musí vždy, využívá-li předem připravená formulářová podání, postupovat tak, aby dostál
základním zásadám činnosti správních orgánů (§2 až 8 správního řádu) a nezasahoval nepřípustným způsobem
do ústavně garantovaných práv účastníků řízení. Svou pravomoc může správní orgán uplatňovat pouze
k těm účelům, k nimž mu byla zákonem svěřena a pouze v takovém rozsahu (zásada zákazu zneužití pravomoci
- §2 odst. 2 správního řádu). Při výkonu své pravomoci je správní orgán přitom vázán právními předpisy (zásada
legality), při jejichž aplikaci musí z výše uvedené zásady obsažené v §2 správního řádu a priori vycházet“
(podtržení v textu přidáno rozhodujícím senátem).
[20] V intencích uvedeného se měl městský soud zabývat i otázkou, zda správní orgán svým
postupem nevybočil z mantinelů poučovací povinnosti striktně vymezené v §68 odst. 5
správního řádu: „V poučení se uvede, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je možno
tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního
orgánu se odvolání podává.“ Pokud správní orgán použil „přichystané“ vzdání se práva na odvolání,
měl by přesvědčivě tento svůj postup, v jiných věcech správního vyhoštění nepoužívaný,
uspokojivě vysvětlit; jinými slovy zdůvodnit, proč v daném případě nerespektoval běžnou správní
praxi, kdy účastníkům vyhošťovacího řízení vzdání se práva na odvolání nepředkládá,
resp. proč v daném případě považoval připravené formulářové podání za výraz právní pomoci
ve smyslu §4 odst. 2 správního řádu, resp. čl. 37. Listiny základních práv a svobod.
[21] S ohledem na shora uvedené považuje Nejvyšší správní soud závěr žalované i městského
soudu, že podání obsažené ve správním spise je účinným vzdáním se práva stěžovatele na jeho
odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, přinejmenším za předčasný.
Městský soud proto v dalším řízení posoudí jednotlivé žalobní námitky související s účinností
stěžovatelova vzdání se práva na odvolání, a to v kontextu všech relevantních skutkových
okolností případu. Za tímto účelem by měl městský soud také zvážit, zda není namístě doplnit
dokazování např. o výslechy svědků (popřípadě i vyzvat účastníky, zda budou uplatňovat nějaké
další důkazní návrhy).
[22] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek městského
soudu v souladu s §110 odst. 1 větou první s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[23] V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.)
V Brně dne 23. listopadu 2017
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda
senátu