ECLI:CZ:US:2021:3.US.1430.21.1
sp. zn. III. ÚS 1430/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele nezletilého J. C., zastoupeného zákonnými zástupci V. C. a D. C., zastoupeného Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. května 2021 č. j. 5 Ao 2/2021-52, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i jeho právo podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Mimořádným opatřením ze dne 6. 4. 2021 č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN, vydaným s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), vedlejší účastník podle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 tohoto zákona nařídil, že určitým skupinám dětí, žáků a studentů blíže uvedeným v mimořádném opatření ze dne 6. 4. 2021 č. j. MZDR 14600/2021-1/MIN/KAN se umožní osobní přítomnost v mateřské, základní, základní speciální, střední nebo vyšší odborné škole pouze tehdy, pokud dítě, žák či student nemá příznaky onemocnění COVID-19, podstoupí ve frekvenci dvakrát týdně vyšetření prostřednictvím neinvazivního preventivního antigenního testu na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2, které si provedl sám nebo které mu byly provedeny jinou osobou a které mu poskytla škola, a prokáže se negativním výsledkem tohoto vyšetření.
3. Stěžovatel, žák 1. stupně základní školy v L., se návrhem ze dne 13. 4. 2021 domáhal zrušení citovaného mimořádného opatření. Napadeným usnesením Nejvyšší správní soud návrh stěžovatele odmítl jako zjevně neopodstatněný podle §13 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých zákonů (dále jen "pandemický zákon").
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel má za to, že nebyly dány podmínky pro postup podle §13 odst. 3 pandemického zákona, neboť Nejvyšší správní soud sice rozhodl rozsudkem ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021-65 meritorně o návrhu na zrušení téhož mimořádného opatření, návrh stěžovatele však obsahoval odlišnosti, kterými se Nejvyšší správní soud nezabýval. Šlo např. o řadu odborných argumentů (včetně předložení odborného stanoviska MUDr. Hany Zelené, Ph. D.), které se věnují neprůkaznosti antigenních testů a nevhodnosti jejich použití pro zdravé, bezpříznakové osoby. Z rozsudku sp. zn. 5 Ao 1/2021-65 je zřejmé, že návrh žádný takový argument neobsahoval, nýbrž byl sepsán spíše v rovině ústavně právní argumentace a jeho nosná část spočívala v tvrzení, že došlo k zásahům do práv zaručených Listinou. Stěžovatel je proto přesvědčen, že jeho návrh se podstatně odlišoval od Nejvyšším správním soudem dříve posuzovaného návrhu, a není tedy možné stěžovateli odmítnout přístup k soudu jen proto, že byl dříve podán návrh proti témuž opatření, ale s odlišnou argumentační rovinou, tudíž se soud argumenty stěžovatele v nyní posuzované věci vůbec nezbýval.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud předesílá, že napadené rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401), dostupný stejně jako dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
7. V posuzované věci má Ústavní soud za to, že napadené rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatele zasaženo nebylo. Usnesení Nejvyššího správního soudu vychází z relevantních zákonných ustanovení, jeho skutkové i právní závěry jsou v napadených rozhodnutích vyloženy a Ústavní soud je neshledal svévolnými či excesivními.
8. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí obdržel již 16 návrhů napadajících mimořádné opatření ze dne 6. 4. 2021 č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN, kterým vedlejší účastník podmínil osobní přítomnost vybraných skupin dětí/žáků/studentů na prezenční výuce negativním antigenním testem na přítomnost onemocnění COVID-19. Tímto mimořádným opatřením a otázkou antigenního testování ve školách se přitom Nejvyšší správní soud velmi podrobně zabýval při meritorním přezkumu prvního z podaných návrhů, který rozsudkem ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021-65 zamítl. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru o zjevné neopodstatněnosti návrhu, když neshledal důvodu se od závěrů přijatých v uvedeném rozsudku odchýlit, a to tím spíše, že tyto závěry v mnohém vycházejí a navazují na předchozí judikaturu - na zamítavé rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ao 1/2021 a sp. zn. 6 Ao 2/2021 ve věci antigenního testování zaměstnanců; a neshledal ani žádný jiný důvod, pro který by bylo rozumné a respektující ekonomii soudního procesu, aby nyní podaný návrh projednal běžnou procedurou.
9. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného usnesení předeslal, že pandemický zákon nijak nevymezuje, o jaké situace by se mělo v případě odmítnutí návrhu pro jeho zjevnou neopodstatněnost podle §13 odst. 3 tohoto zákona v praxi jednat, nicméně lze dovodit, že to budou zpravidla takové situace, kdy bude prima facie jasné, že podaný návrh nemůže být úspěšný, neboť půjde o skutkově i právně jednoznačnou věc, v níž právní závěr vyplývá z textu zákona bez potřeby interpretace. Za takovou označil Nejvyšší správní soud i situaci, kdy se ve své rozhodovací praxi již obdobnou věcí zabýval a rozhodl zamítavým rozsudkem. Nehodlá-li se Nejvyšší správní soud odchýlit od svého předchozího právního názoru, není důvod, aby ve velmi specifickém režimu soudního přezkumu podle pandemického zákona nemohl využít právě institut zjevné neopodstatněnosti. To platí podle názoru Nejvyššího správního soudu tím spíše, že se jedná o přezkum mimořádných opatření, která nejsou rozhodnutími, nýbrž opatřeními obecné povahy, jež si jako právní akty tzv. smíšené povahy v mnohém nezadají s právními předpisy; Nejvyšší správní soud pak provádí v podstatě jejich abstraktní přezkum - byť na podkladě aktivní legitimace konkrétního navrhovatele a v mezích jím tvrzeného dotčení.
10. Ústavní soud se dosud výkladem §13 odst. 3 pandemického zákona ve své judikatuře nezabýval, avšak závěrům Nejvyššího správního soudu, že mu zákonodárce vytvořil při přezkumu mimořádných opatření podle §13 pandemického zákona prostor pro jistou selekci návrhů a zabránění jeho zahlcení návrhy, kterým nelze vyhovět, ale jejichž projednání běžnou procedurou by blokovalo rozhodovací kapacitu tohoto soudu, nemá z pohledu ústavnosti čeho vytknout. K uvedenému je nutno dodat, že Nejvyšší správní soud sice odmítl návrh stěžovatele jako zjevně neopodstatněný (bod 16 usnesení), nicméně poté v bodech 17 až 42 na str. 5 - 10 usnesení podrobně rozebírá jednotlivé námitky stěžovatele, přičemž je systematicky rozdělil do tří okruhů: a) absence pravomoci vedlejšího účastníka k vydání mimořádného opatření, včetně jeho nedostatečného odůvodnění (Nejvyšší správní soud vysvětlil, že napadené mimořádné opatření nebylo vydáno podle pandemického zákona, když základem zákonného zmocnění vedlejšího účastníka je zákon o ochraně veřejného zdraví), b) rozpor napadeného mimořádného opatření se zákonem [konkrétně se zákonem č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů a ochranou osobních údajů], zde Nejvyšší správní soud připomenul, že napadeným opatřením zavedené antigenní testování ve školách není zdravotní službou, neboť je založeno na tom, že se děti, žáci nebo studenti budou testovat sami, a ke zpracování zvláštní kategorie osobních údajů vypovídajících o zdravotním stavu (výsledek testu a datum jeho provedení) dochází z důvodu veřejného zájmu v oblasti veřejného zdraví, což je v souladu i s čl. 9 odst. 2 písm. i) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 (dále jen "GDPR"), podle kterého lze zpracovávat údaje o zdravotním stavu osob, jestliže je to nezbytné z důvodů veřejného zájmu v oblasti veřejného zdraví a ochrany před vážnými přeshraničními zdravotními hrozbami. Poslední okruh námitek [c) právo na vzdělání a otázka přípustnosti omezení tohoto základního práva stěžovatele] měl Nejvyšší správní soud v zásadě za shodný s odůvodněním návrhu, který zamítl rozsudkem č. j. 5 Ao 1/2021-65, na jehož závěry odkázal.
11. Stěžovatel postavil svou ústavní stížnost na tom, že se Nejvyšší správní soud nezabýval odlišnostmi mezi jeho návrhem a návrhem ve věci sp. zn. 5 Ao 1/2021-65, a nevzal tak v úvahu stěžovatelem předložené odborné argumenty, které se věnují neprůkaznosti antigenních testů a nevhodnosti jejich použití pro bezpříznakové osoby, včetně odborného stanoviska MUDr. Hany Zelené, Ph. D.
12. Také této námitce stěžovatele nemůže Ústavní soud přisvědčit. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení konstatoval, že už ve svých předchozích zamítavých rozsudcích ve věcech testování zaměstnanců (sp. zn. 6 Ao 1/2021 a sp. zn. 6 Ao 2/2021) opakovaně akceptoval, že vedlejší účastník vzal na zřetel nejen hlediska čistě lékařská (omezenou účinnost antigenních testů), ale rovněž ekonomická a organizační, jako jsou náklady na opakované testování vysokého počtu osob, kapacita pro provádění a vyhodnocení testů apod.; současně se zde vyslovil i ke stěžovatelem zmíněnému stanovisku MUDr. Hany Zelené, Ph. D. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2021 č. j. 6 Ao 1/2021-323 vyplývá, že ve věci se konalo ústní jednání, při kterém soud provedl důkaz odborným stanoviskem MUDr. Hany Zelené, Ph. D. ze dne 6. 4. 2021 k účinnosti testování na přítomnost viru SARS-CoV-2 (založené na č. l. 307).
13. Je tedy zjevné, že se Nejvyšší správní soud argumentací stěžovatele týkající se neprůkaznosti antigenních testů a nevhodnosti jejich použití pro bezpříznakové osoby zabýval. V této souvislosti odkázal Nejvyšší správní soud také na doporučení Rady (EU) o společném rámci pro používání a validaci rychlých testů na antigen a o vzájemném uznávání výsledků testů na COVID-19 (2021/C 24/01), podle něhož by členské státy (aniž je dotčena jejich odpovědnost za stanovení vnitrostátních politik testování) měly zvážit použití rychlých testů na antigen mj. v rizikových oblastech a uzavřených prostředích, mezi nimiž jsou výslovně uvedeny i školy. Opakovaný screening by se měl provádět podle tohoto doporučení pokud možno každé 2-4 dny a alespoň první pozitivní výsledek zjištěný rychlým testováním na detekci antigenu by měl být potvrzen testem RT-PCR. Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení připustil, že omezených možností zvolené metody testování si byl vědom i vedlejší účastník, ale přijal ji jako doplňkové opatření, jež Nejvyšší správní soud respektuje, když v době dynamicky se vyvíjející pandemie je rozhodně namístě postupovat v souladu s principem předběžné opatrnosti, a proto je třeba se snažit využít všechny dostupné prostředky, které mohou menší či větší měrou napomoci eliminovat nákazu, vč. antigenních testů, byť je s ohledem na dosavadní stav poznání obtížné předem jednoznačně určit míru jejich účinku.
14. Ústavní soud má za ústavně souladný závěr Nejvyššího správního soudu, že není jeho úkolem posuzovat do důsledku účinnost antigenních testů a fakticky tak nahrazovat roli vedlejší účastníka, který je k tomu odborně vybaven; a má k dispozici nejen Ústav zdravotnických informací a statistiky, ale také Státní zdravotní ústav, jenž je zapsán i jako znalecký ústav a jenž se skrze Národní referenční laboratoř pro chřipku a nechřipková respirační virová onemocnění rovněž podílel na zpracování informace Společnosti pro lékařskou mikrobiologii ČLS JEP, na kterou stěžovatel odkazuje (dle ní má antigenní test nižší senzitivitu v porovnání s metodou PCR, avšak při nedostupnosti PCR ho je možné využít i pro diagnostické a epidemiologické testování). Otázka, zda jsou odborné závěry týkající se testování dospělých (zaměstnanců) přenositelné i na testování dětí (žáků) je přitom otázkou odbornou, z právního hlediska je podstatné, že stěžovatelem v ústavní stížnosti konkrétně uváděné odborné posouzení vzal Nejvyšší správní soud při svém rozhodování v nyní posuzované věci v úvahu.
15. Ústavní soud uzavírá, že se Nejvyšší správní soud nedopustil stěžovatelem namítaných pochybení, a jeho postupu z hlediska ústavnosti nelze ničeho vytknout.
16. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. června 2021
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu