ECLI:CZ:US:2007:3.US.220.07.1
sp. zn. III. ÚS 220/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 16. srpna 2007 v senátě složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) a Miloslava Výborného ve věci ústavní stížnosti stěžovatele O. K., zastoupeného Mgr. Kamilem Andree, advokátem v Olomouci, Ostružnická 7, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 11. 2006, čj. 22 Ca 402/2006-8, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností ze dne 22. 1. 2007 napadl stěžovatel usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 11. 2006, čj. 22 Ca 402/2006-8, kterým, jak Ústavní soud z ústavní stížnosti a její přílohy zjistil, byl zamítnut návrh stěžovatele na neplatnost voleb do zastupitelstva statutárního města Olomouc konaných ve dnech 20. - 21. 10. 2006.
Stěžovatel v podané ústavní stížnosti namítá, že se uvedený soud nevypořádal s námitkami uvedenými v jeho návrhu. Konkrétně se mělo jednat o to, že došlo podle §27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen "zákon č. 491/2001 Sb."), k rozdělení obce na volební obvody, což mělo za následek, že občané mohli namísto všech 45 zastupitelů volit pouze 9 zástupců určeného volebního obvodu (čímž prý také mělo být popřeno, že Olomouc je jedna obec). Váha hlasů občanů v jednotlivých volebních obvodech byla rozdílná, protože počet hlasů daný politickému subjektu v jednom obvodě neznamenal stejný politický úspěch (získání mandátu) jako v jiném obvodě při závěrečném přepočtu hlasů. Tím se vytvořila nerovnost mezi občany jednoho města. Dle stěžovatele byl také překračován 5% limit pro zisk mandátu při přepočtu hlasů z obvodů a občané byli omezeni volit ve svém volebním obvodu, kandidovat však mohli na celém území obce. Stěžovatel poukazoval i na to, že Olomouc není administrativně rozčleněna na samostatné městské části či obvody, přičemž některé ulice města náležely do tří odlišných volebních obvodů, a také na to, že každý politický subjekt (strana) měl ve volebním obvodu vylosované jiné volební číslo, což mohlo být matoucí vzhledem k tomu, že volební kampaň probíhala na celém území obce.
Konkrétními důsledky rozdělení obce na volební obvody pak bylo, že hlas občana volícího malé strany měl 5x menší váhu než hlas občana volícího větší stranu, a pokud by k rozdělení obce nedošlo, malé strany by získaly více mandátů na úkor větších politických stran. Konkrétně Občanská demokratická strana (ODS) by získala o tři mandáty méně, Česká strana sociálně demokratická o 2 mandáty, Strana zelených by naopak získala o 2 mandáty více a sdružení nezávislých kandidátů Společně pro Olomouc by získalo 3 mandáty.
Vzhledem k tomu stěžovatel zastával názor, že údajně účelovým rozdělením města na nestejné volební obvody došlo k výraznému zásahu do práva rovnosti volebního hlasu, přístupu k voleným funkcím a ke zkreslení soutěže polických sil. Volby pak měly být neplatné pro porušení §2 zákona č. 491/2001 Sb., čl. 21, čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 5, čl. 101 odst. 1 a čl. 102 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Stěžovatel rovněž poukazoval na to, že při interpretaci zákona č. 491/2001 Sb. je třeba přihlédnout k důvodové zprávě, kde se uvádí, že rozdělení obce na volební obvody se umožňuje proto, aby obce, které jsou vnitřně složité a skládají se z administrativních částí, mohly tomuto členění uzpůsobit volební obvody. Olomouc však je jediným správním celkem. Stěžovatel k tomu v ústavní stížnosti dodává, že se obrátil na politologa, který mu sdělil, že pro hodnocení zkreslení voleb se používá tzv. index deformace, což je poměr mezi procentem mandátů a procentem hlasů, přičemž ideální stav je roven nule. V případě vítězné ODS tento index činí 1,28, zatímco v případě Strany zelených jen 0,32. Z této hodnoty má být zjevná "podreprezentace" této strany.
Stěžovatel znovu opakuje, že se krajský soud jeho tvrzeními a námitkami, jak jsou uvedeny shora, nezabýval a nijak se s nimi nevypořádal. K tomu dodal, že považuje ustanovení §27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. za problematické a že zastává názor, že rozdělení obce na volební obvody by mělo být připuštěno jen tam, kde je město administrativně rozděleno. S ohledem na důvod podání ústavní stížnosti návrh na zrušení citovaného ustanovení nepodal s tím, že je třeba posečkat, až se po vrácení věci s jeho námitkami krajský soud vypořádá. Z uvedených důvodů je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné a v rozporu s právem na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a na soudní ochranu dle čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny. Navíc má stěžovatel za to, že i z věcného hlediska jsou jeho námitky důvodné; i přesto, že tyto nemohou být předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu, neboť se jimi nezabýval krajský soud, stěžovatel namítá porušení práv zakotvených v čl. 21 a čl. 22 Listiny a čl. 5, čl. 101 odst. 1 a čl. 102 odst. 1 Ústavy.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření Krajského soudu v Ostravě a magistrátu statutárního města Olomouc k ústavní stížnosti. Uvedený soud odmítl, že by jeho rozhodnutím bylo porušeno stěžovatelovo právo na spravedlivý proces s tím, že se návrhem stěžovatele z hlediska zákona č. 491/2001 Sb. a zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zabýval, přičemž posledně uvedený zákon upravuje zvláštní postavení statutárních měst, které se následně promítlo do zvláštní úpravy volebních obvodů podle §27 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb. Dále uvedl, že se zabýval souladem uvedených zákonů s ústavním pořádkem, nedospěl však k závěru, že by mezi nimi vznikl rozpor, a proto nepostupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Konkrétní volební výsledky dle krajského soudu jsou v souladu s platnou právní úpravou, přičemž posouzení jen takové otázky mu podle soudního řádu soudu přísluší. K tomu krajský soud dodal, že tím, že neshledal porušení zákona č. 491/2001 Sb., fakticky tím také vyjádřil, že nedošlo k porušení Ústavy a Listiny. Jestliže toto nebylo výslovně v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedeno, jedná se o nedostatek formálního charakteru, který nemohl mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí a nemohl způsobit ani jeho nepřezkoumatelnost. Vzhledem k tomu navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.
Magistrát statutárního města Olomouc uvedl, že posouzení hlavní námitky, tj. nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, ponechává na úvaze soudu. Dále sdělil, že rozdělení obce na volební obvody bylo provedeno z toho důvodu, aby volení zastupitelé byli místní, znali prostředí, a aby občané z různých částí města byli v zastupitelstvu poměrně rozděleni a bylo dosaženo přehlednosti hlasovacích lístků. Počty voličů v jednotlivých volebních obvodech byly vyrovnané. V příloze pak byly vyčísleny počty voličů v jednotlivých volebních obvodech.
Ústavní soud tato vyjádření zaslal stěžovateli k replice. V té stěžovatel vyjádřil nesouhlas s názorem krajského soudu, že pokud zkoumal porušení zákona č. 491/2001 Sb., zároveň zkoumal porušení Ústavy a Listiny, neboť uvedený zákon je samostatný a nemusí zde být uvedeny všechny principy, které jsou dány ústavními zákony. Stěžovatel znovu zopakoval, že se soud nezabýval výslovně namítaným porušením ústavních zákonů, a tvrdil, že postup podle daného zákona je v rozporu se základními principy volebního práva. K vyjádření magistrátu stěžovatel uvedl, že je zřejmé, že zásada poměrného zastoupení byla zásadním způsobem porušena. Obec je jediným volebním obvodem a není zde zastupování jednotlivých městských čtvrtí. "Poměrné zastoupení občanů z různých částí města" je v rozporu s poměrným zastoupením stran v zastupitelstvu a váha hlasu občana pro jednotlivé strany je odlišná. V souvislosti s tím stěžovatel poukazuje na možnost rozčlenit město na městské obvody se svým zastupitelstvem, čímž by bylo občanům umožněno volit zastupitele svého obvodu a jejich hlasy by měly zachovánu rovnost.
Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny předpoklady meritorního projednání ústavní stížnosti (§42 odst. 1, 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "zákon o Ústavním soudu"), přičemž dospěl k závěru, že jde o včas podaný návrh, jenž je i co do ostatních formálních náležitostí ve shodě se zákonem. Z tohoto důvodu dále zkoumal, zda se nejedná o návrh, který lze označit za zjevně neopodstatněný.
Stěžovatel v ústavní stížnosti v prvé řadě namítal, že bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces tím, že se obecný soud nevypořádal s jeho právní argumentací. Ústavní soud se však, aby mohl důvodnost dané námitky posoudit, musel v daném případě dotknout i samotné volební problematiky.
V daném případě zastupitelstvo obce - statutárního města Olomouc využilo oprávnění, jež mu zákon č. 491/2001 Sb. v ustanovení §27 poskytuje, a vytvořilo 5 volebních obvodů, z nichž se v každém volilo 9 členů zastupitelstva. Jde-li o vytvoření volebních obvodů jako takové, žádný rozpor s citovaným ustanovením zjištěn obecným soudem nebyl, proti čemuž stěžovatel v ústavní stížnosti ani nebrojil.
Ústavní soud se proto dále zabýval ústavností uvedeného ustanovení a posouzením ústavnosti interpretace daného ustanovení při jeho aplikaci (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 114/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, č. 9). Stěžovatel v ústavní stížnosti namítal, že došlo k porušení zásady rovnosti volebního práva a v souvislosti s tím práva na přístup k voleným funkcím a zkreslení soutěže politických sil.
Ustanovení čl. 102 odst. 1 Ústavy stanoví pouze, že členové zastupitelstev jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Volební formule ústavně předepsána není, a tak nelze než vyvodit, že bylo ponecháno na vůli obyčejného zákonodárce, zda při volbách do obecních zastupitelstev dá přednost většinovému volebnímu systému nebo systému zastoupení poměrného (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 4. 1995, sp. zn. III. ÚS 196/94, ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu neuveřejněno). Již z této skutečnosti je zcela zřejmé, že zásadu rovného volebního práva nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů, jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu. Nutno dodat, že posledně uvedená zásada se do určité míry projevuje v systému poměrného zastoupení, ovšem i zde jen do jisté míry, neboť vždy dochází k propadnutí určitého počtu hlasů (tedy k situaci, kdy hlas nemá žádnou váhu), je-li pak stanovena 5% uzavírací klauzule, jako je tomu v zákoně č. 491/2001 Sb., je počet propadených hlasů poměrně vysoký. Z tohoto důvodu, i kdyby Ústavní soud připustil, že vytvoření volebních obvodů má za následek vždy či za určitých okolností z hlediska počtu získaných mandátů nepříznivý dopad na menší politické subjekty, jak tvrdí stěžovatel, nebude mít tato eventualita následky v ústavněprávní rovině. Možno podotknout, že pokud by zákonodárce zakotvil do zákona volební systém většinový, jak mu to Ústava umožňuje, mělo by to dopad na reprezentaci politických subjektů v zastupitelstvu daleko zásadnější (teoreticky si pak lze představit situaci, že by strana, která by z celkového hlediska obdržela téměř 50 % hlasů, nezískala jediný mandát). Vzhledem k tomu, že žádné pochybnosti stran ústavnosti předmětného ustanovení nevznikají, není možno vytýkat obecnému soudu, jenž sám k tomuto posouzení není oprávněn, že nepostupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, nehledě na to, že takový postup by byl, vzhledem k nutnosti urychleně rozhodnut, problematický (viz §90 odst. 3 soudního řádu správního; srov. Filip, J.: Obecní volby v roce 2006 v judikatuře ÚS - podněty pro legislativu i praxi, Právní zpravodaj 4/2007, str. 5).
Stěžovatel ve svém návrhu namítal "účelové" vytvoření volebních obvodů, nicméně vzhledem k obsahu jeho námitek je zřejmé, že jeho výtky směřují k tomu, že volební obvody vůbec byly vytvořeny, nikoli k tomu, jakým způsobem se tak stalo. Výjimkou je zde námitka, že některé ulice patřily do odlišných volebních obvodů. O protiústavní interpretaci a aplikaci zákona č. 491/2001 Sb. by bylo možno uvažovat v daných souvislostech především, pokud by vznikly obvody s rozdílným počtem voličů. To však stěžovatel ve svém návrhu nenamítal. K tomu možno podotknout, že ze zjištění Ústavního soudu odchylka v počtu voličů v obvodu s nejnižším a nejvyšším počtem voličů činila zhruba 10 %. Vzhledem k předchozím závěrům Ústavního soudu, vysloveným v usnesení ze dne 8. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 360/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 12, usn. č. 74), vycházejícím z nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (uveřejněn tamtéž, svazek 7, č. 37, a vyhlášen pod č. 88/1997 Sb.), které se týkají velikosti zmíněné odchylky v počtu voličů v jednotlivých volebních obvodech, jež lze z hlediska ústavnosti akceptovat, nutno i v tomto případě konstatovat, že předmětná odchylka je ještě rozumná a ospravedlnitelná. Pro stručnost Ústavní soud stěžovatele na zmíněné usnesení plně odkazuje.
Za další případ, jenž by zřejmě (za určitých okolností) mohl představovat porušení ústavnosti, představuje tzv. gerrymandering, tj. účelové vymezení volebních obvodů tak, aby při přepočtu získaných hlasů na mandáty byla zvýhodněna konkrétní strana nebo strany. Ani v tomto ohledu návrh stěžovatele žádné konkrétní námitky a důkazy neobsahoval, tedy až na námitku, že některé ulice náležely do více volebních obvodů, což ovšem samo o sobě dokladem "gerrymanderingu" není.
Jde-li o další námitky stěžovatele, že občané mohli kandidovat v jiných volebních obvodech či že každý politický subjekt měl jiné volební číslo, čímž byla kampaň, probíhající na celém území města, matoucí, nejsou námitky relevantní, neboť z nich není patrno, k porušení jakých ustanovení zákona vlastně mělo dojít a ostatně ani to, jakým způsobem byly z těchto důvodů (po faktické stránce) volby ovlivněny (srov. §60 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb.).
Ústavní soud vzhledem k tomu, jak byl návrh stěžovatele formulován, považuje soudní přezkum v daném případě za dostačující, přičemž ani námitky stěžovatele k samotné volební problematice nelze evidentně pokládat za důvodné. Ústavní soud z těchto důvodu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2007
Vladimír Kůrka
předseda senátu Ústavního soudu