ECLI:CZ:US:2018:3.US.2732.18.1
sp. zn. III. ÚS 2732/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Josefa Fialy o ústavní stížnosti obchodní společnosti BRNOMETAL, s.r.o., sídlem Čechyňská 367/25, Brno, zastoupené JUDr. Milanem Zábržem, advokátem, sídlem Veveří 486/57, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. července 2018 č. j. 3 As 252/2017-67 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. července 2017 č. j. 29 A 122/2017-92, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Jihomoravského kraje, sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, obchodní společnosti DAXTO media s.r.o., sídlem Řeznická 367/1, Brno, a Ing. Lakehala Younese, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 10. 8. 2018, navrhla stěžovatelka zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Současně podala návrh, aby Ústavní soud rozhodl podle §80 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), o předběžném opatření, kterým by byla Krajskému úřadu Jihomoravského kraje (dále též "silniční správní úřad") uložena povinnost zdržet se zásahů do reklamních zařízení, k jejichž odstranění byla vyzvána.
II.
Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Stěžovatelka je vlastníkem dvou velkoplošných oboustranných osvětlených reklamních zařízení ve tvaru "V", označených jako reklamní zařízení RZ 03 a RZ 04, nacházejících se v silničním ochranném pásmu silnice I. třídy č. 52 "Brno-Rajhrad" v Heršpické ulici v Brně na pozemcích p. č. X1 a X2 v k. ú. Štýřice. Krajský úřad Jihomoravského kraje zjistil, že tato reklamní zařízení byla zřízena a jsou provozována v silničním ochranném pásmu bez povolení podle §31 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Výzvou ze dne 4. 5. 2017 č. j. JMK 64951/2017, sp. zn. S-JMK 63242/2017 OD proto podle §31 odst. 9 tohoto zákona vyzval stěžovatelku k okamžitému odstranění obou reklamních zařízení do 5 pracovních dnů od doručení této výzvy a poučil ji, že v opačném případě zajistí jejich odstranění a likvidaci na její náklady.
3. Rozsudkem Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") ze dne 25. 7. 2017 č. j. 29 A 122/2017-92 byla zamítnuta žaloba, kterou se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem, za který označila výše uvedenou výzvu. Touto výzvou měla být dotčena na svém vlastnickém právu z důvodu hrozícího odstranění reklamních zařízení. Krajský soud zjistil, že umístění a provedení stavby předmětných reklamních zařízení bylo povoleno rozhodnutím Úřadu městské části Brno-střed, odbor výstavby a územního rozvoje v roce 2000. Doba užívání byla následně k žádostem stěžovatelky opakovaně prodloužena až do 31. 12. 2013. Řízení o dalších jejích žádostech byla zastavena pro neodstranění podstatných vad žádosti.
4. Podle krajského soudu si stěžovatelka musela být vědoma, že po nabytí účinnosti novely zákona o pozemních komunikacích, jež byla provedena zákonem č. 152/2011 Sb. s účinností od 1. 7. 2011, došlo ke změně definice pojmu "souvisle zastavěné území obce" a že předmětná reklamní zařízení se "ocitla" v silničním ochranném pásmu. Za této situace vyžadovalo další provozování předmětných reklamních zařízení povolení příslušného silničního správního úřadu podle §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Takovéto povolení však nebylo nikdy vydáno, pročež byl silniční správní úřad oprávněn (či přesněji řečeno povinen) vyzvat stěžovatelku k odstranění reklamních zařízení podle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. Krajský soud dodal, že povahu povolení neměla ani případná souhlasná stanoviska silničního správního úřadu, vydaná pro účely řízení podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). I kdyby ale takovouto povahu měla, podle čl. II odst. 2 zákona č. 196/2012 Sb. by jejich platnost nemohla přesáhnout dobu 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.
5. Skutečnost, že se předmětná reklamní zařízení "ocitla" v důsledku změny právní úpravy v silničním ochranném pásmu, podle krajského soudu nečiní změnu právní úpravy protiústavní, a to ani za situace, kdy v novele zákona chybí přechodná ustanovení. Silniční doprava je natolik specifickou oblastí, že je ve veřejném zájmu klást na všechny osoby, jež na ni mají jakýkoli vliv (včetně vlastníků reklamních zařízení), zvýšené nároky. Podstatné je, aby ke změnám nedocházelo svévolně, neracionálně, neodůvodněně a aby tyto změny byly provedeny transparentním, jasným a předvídatelným způsobem, vždy podle okolností konkrétní věci. V daném případě hodlal zákonodárce omezit u pozemních komunikací počet prvků, které odvádí pozornost řidičů a zároveň představují pevné překážky u jednotlivých komunikací. Fyzické odstranění reklamních zařízení je vhodným a nezbytným prostředkem dosažení tohoto cíle. Novela provedená zákonem č. 152/2011 Sb. navíc neznamenala nutnost automatického odstranění všech reklamních zařízení, neboť za určitých podmínek připouštěla vydání povolení k umístění i v silničním ochranném pásmu.
6. Další námitka stěžovatelky se týkala porušení §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích, jež mělo spočívat v tom, že výzva k odstranění reklamních zařízení byla vydána po uplynutí lhůty 7 dnů (konkrétně osmého dne) ode dne, kdy se silniční správní úřad dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného v rozporu s §31 odst. 2, 3 nebo 5 tohoto zákona. Krajský soud nepřisvědčil názoru stěžovatelky, podle něhož měla mít lhůta pro vydání předmětné výzvy prekluzivní povahu. Z §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích není patrno, že by s nedodržením uvedené lhůty zákonodárce spojoval důsledky pro postup ve věci samé, například že by po jejím uplynutí již nešlo pokračovat v řešení situace nepovolených reklamních zařízení. Jde pouze o pořádkovou lhůtu, jejíž překročení může mít význam například z hlediska dozorových oprávnění nadřízených orgánů, zejména při posuzování případné nečinnosti silničního správního úřadu, nikoli však pro věc samotnou. Její překročení podle krajského soudu nemělo vliv na zákonnost výzvy.
7. S tímto hodnocením se ztotožnil i Nejvyšší správní soud, který rozsudkem ze dne 31. 7. 2018 č. j. 3 As 252/2017-67 zamítl kasační stížnost proti uvedenému rozsudku krajského soudu. Ve svém odůvodnění dodal, že změnu zákona o pozemních komunikacích, která měla dopad na postavení stěžovatelky, představuje pouze zákon č. 152/2011 Sb., jehož vlivem se dnem 1. 7. 2011 předmětná reklamní zařízení "ocitla" v silničním ochranném pásmu a jejich další existence tak byla podmíněna povolením vydaným podle §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Nejpozději v době, kdy stěžovatelka podala poslední žádost o prodloužení doby užívání reklamních zařízení ke stavebnímu úřadu (dne 11. 1. 2016), již tedy nemohla ani jen teoreticky dovozovat tvrzenou dobrou víru od povolení, jehož platnost uplynula dnem 31. 12. 2013. Do vydání napadené výzvy měla stěžovatelka dostatečný časový prostor pro obstarání povolení. Její subjektivní přesvědčení o faktické nemožnosti jeho získání není způsobilé na tomto hodnocení nic změnit.
III.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka namítá, že postup správního silničního úřadu podle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích nemohla předpokládat. Své legitimní očekávání, že její reklamní zařízení zůstanou umístěna na dosavadním místě, neodvozuje jen od toho, že v minulosti bylo jejich provedení povoleno a opakovaně prodlužováno. Podstatnou je také skutečnost, že silniční správní úřad začal jednat teprve v roce 2017, tedy téměř 6 let od účinnosti novely provedené zákonem č. 152/2011 Sb.
9. O nepotřebnosti jakéhokoli jiného povolení stěžovatelku utvrdilo i vyjádření ministra dopravy, odvysílané Českou televizi v pořadu Studio 6 dne 1. 3. 2018, podle něhož se nesmí odstraňovat billboardy postavené "za starého stavebního zákona". Stěžovatelka neshledává žádný věcný důvod k tomu, aby v jejím případě byla připuštěna nepravá retroaktivita nové zákonné úpravy. Nehodovost na příslušném silničním úseku byla natolik nízká, že zde není žádný veřejný zájem jít proti právům stěžovatelky za cenu "změny pravidel hry".
10. Nezákonnost výzvy k odstranění reklamních zařízení spatřuje stěžovatelka také v tom, že byla učiněna po uplynutí lhůty podle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. V této souvislosti upozorňuje, že podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. V demokratickém právním státě je zcela nepřípustné, aby stát nerespektoval pravidla, která prostřednictvím zákonodárce sám stanovil. Takovémuto jeho jednání nelze přiznat ochranu. Pokud by uvedená lhůta měla toliko pořádkovou povahu, bylo by její stanovení naprosto zbytečné.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná (stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně práva podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
V.
Vlastní posouzení
12. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelky a napadenými rozhodnutími, zhodnotil, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
13. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci pouze z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod. Sám totiž není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho zásah naopak nelze odůvodnit toliko tím, že se orgány veřejné moci dopustily pochybení v rovině podústavního práva či jiné nesprávnosti.
14. Ústavní soud se ztotožňuje s právními závěry, jimiž došlo k vypořádání námitek stěžovatelky správními soudy. Stěžovatelka si musela být vědoma změny právní úpravy po nabytí účinnosti zákona č. 152/2011 Sb. a pro případ, že chtěla dále provozovat předmětná reklamní zařízení, jež se k 1. 7. 2018 "ocitla" v silničním ochranném pásmu, měla požádat o povolení podle §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Pakliže tak neučinila, bylo její povinností reklamní zařízení odstranit. V tomto ohledu nelze výzvě silničního správního úřadu nic vytknout. Poukaz na vyjádření ministra dopravy, stejně jako tvrzení o nízké nehodovosti v příslušném silničním úseku, nemohou vyloučit použitelnost nové zákonné úpravy.
15. Porušení vlastnického práva stěžovatelky podle čl. 11 odst. 1 Listiny nelze dovozovat z pouhé skutečnosti, že jí bylo v minulosti umožněno zřízení a provozování předmětných reklamních zařízení podle předchozí zákonné úpravy. Pokud zákonodárce respektoval ústavní omezení vztahující se k případným retroaktivním účinkům změn právní úpravy [k otázce přípustnosti nepravé retroaktivity viz blíže např. nález ze dne 15. 9. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 18/14 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.)], pak nic nebránilo tomu, aby změnil (případně i zpřísnil) zákonné podmínky, za nichž lze zřizovat a provozovat reklamní zařízení v blízkosti pozemních komunikací. Ústavní soud nicméně neshledal důvod podrobněji se zabývat otázkou přípustnosti změny režimu povolení zřízení či provozování reklamních zařízení, k níž došlo novelou provedenou zákonem č. 152/2011 Sb. K takovémuto přezkumu by byl dán prostor v případě, že by ústavní stížnost směřovala proti rozhodnutím, jimiž nebylo žádosti podle §31 odst. 1 Listiny vyhověno. Stejně tak nebylo třeba vyčkat skončení řízení o návrhu na zrušení čl. II odst. 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb., o němž je vedeno řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 21/17, neboť tato ustanovení nebyla ve věci stěžovatelky vůbec použita.
16. Správní soudy nepochybily ani tím, že považovaly lhůtu 7 dnů podle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích za lhůtu pořádkovou, pročež s jejím uplynutím nelze spojovat překážku postupu vedoucího k odstranění reklamního zařízení. Ústavní soud v této souvislosti plně odkazuje na příslušné části odůvodnění napadených rozsudků.
17. Ústavní soud uzavírá, že napadenými rozsudky nedošlo k porušení základního práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, ani jiného ústavně zaručeného základního práva. Z tohoto důvodu rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky jako zjevně neopodstatněné. O návrhu na vydání předběžného opatření podle §80 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, jehož platnost by podle odstavce 3 byla stejně omezena jen do doby rozhodnutí o ústavní stížnosti, již Ústavní soud samostatně nerozhodoval, neboť bezodkladným rozhodnutím o ústavní stížnosti se stal tento návrh bezpředmětným.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. září 2018
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu