Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 30.03.2000, sp. zn. III. ÚS 371/99 [ nález / JANŮ / výz-3 ], paralelní citace: N 49/17 SbNU 345 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2000:3.US.371.99

sp. zn. III. ÚS 371/99 Nález Senát Ústavního soudu rozhodl ve věci ústavní stížnosti navrhovatelky Ing. Z, M., proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 22. 12. 1998, sp. zn. 4 T 108/94, v rozsahu jeho napadeného výroku, vymezeného slovy: "trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele podle §158 odst. 1 písm. a), odst. 2) písm. c) tr. zák.", ve spojení s usnesením Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 1999, sp. zn. 9 To 61/99, takto: Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění: Dne 29. 7. 1999 došel Ústavnímu soudu včas podaný návrh z 16. 7. 1999 , jímž stěžovatelka Ing. Z. M. brojí proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 22. 12. 1998, sp. zn. 4 T 108/94, v rozsahu jeho napadeného výroku, vymezeného slovy: "trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele podle §158 odst. 1 písm. a), odst. 2) písm. c) tr. zák.", ve spojení s usnesením Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 1999, sp. zn. 9 To 61/99, neboť z důvodů níže uvedených má za to, že napadenými rozhodnutími obecných soudů bylo porušeno její ústavně zaručené základní právo na soudní ochranu práv zákonným způsobem podle čl. 90 Ústavy ČR, dále jen Ústava, právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a právo na výlučně zákonné ukládání povinností podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dále jen Listina. Proto navrhuje, aby napadená soudní rozhodnutí byla zrušena. I. Stěžovatelka byla ústavní stížností napadeným rozsudkem soudu nalézacího odsouzena pro trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele podle §158 odst. 1 písm. a), odst. 2) písm. c) zákona č. 140/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále jen tr. zák., v jednočinném souběhu s trestným činem vydírání podle §235 odst. 1, 2 písm. d) tr. zák., a to ve spolupachatelství s dalším spoluobviněným. Včas podané odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí prvostupňového soudu bylo jako nedůvodné zamítnuto. Jak výslovně zdůraznila, její ústavní stížnost nesměřuje proti všem výrokům obou rozhodnutí obecných soudů, nýbrž toliko a výhradně jen do výroku, podle kterého byla uznána vinnou trestným činem zneužívání pravomoci veřejného činitele podle §158 odst. 1 písm. a), odst. 2) písm. c) tr. zák. Konstatuje, že výklad pojmu "veřejný činitel" ve vztahu k jednotlivým profesím je stále velmi problematický a že tato nejasnost, pokud jde o zmíněný výklad, byla již velkým problémem v minulém režimu. V případě stěžovatelky šlo o to, že jako daňová kontrolorka v průběhu daňové kontroly daně z přidané hodnoty uváděla majitelům kontrolované firmy skutečnosti o závažných nedostatcích, zjištěných touto kontrolou, aby si tak vynutila úplatek pro případ, že vydá pozitivní a nikoliv negativní kontrolní zprávu. Základní otázkou v této souvislosti potom zůstává, zdali daňový kontrolor v konkrétním postavení stěžovatelky je, či není veřejným činitelem ve smyslu §89 odst. 9 tr. zák. Podle názoru stěžovatelky řadový daňový kontrolor nemá status veřejného činitele, neboť s jeho činností nejsou spojena oprávnění, která má v případě veřejného činitele na mysli zákon, tj. rozhodování o opatřeních ve veřejném zájmu. Stěžovatelka svou argumentací naznačuje, že se může jednat o případ, kdy formulace zákona připouští dvojí výklad. V takovém případě by měl soud zvolit interpretaci ústavně konformní a poskytnout ochranu právům ve smyslu čl. 90 Ústavy ČR, jakož i dalších výše citovaných ústavně právních ustanovení. Ústavní soud vyžádal k podané ústavní stížnosti podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen zákon, vyjádření účastníků a vedlejších účastníků. Předseda senátu Obvodního soudu pro Prahu 9 poukázal na skutečnost, že v tomto případě je ústavní stížnost koncipována jako další opravný prostředek, domáhající se změny meritorního rozhodnutí, přičemž stěžovatelka uplatňuje v zásadě stejnou obhajobu, jako v řízení před obecnými soudy. Tato její obhajoba byla podle přesvědčení senátu nalézacího soudu řádně prověřena. Podanou stížnost proto považuje za nedůvodnou, neboť nedošlo k porušení Ústavou zaručených občanských práv stěžovatelky. Předsedkyně senátu Městského soudu v Praze odkázala na rozhodnutí tohoto soudu coby odvolacího, napadené ústavní stížností. Z jeho odůvodnění plyne, že námitka, že obžalovaní nejednali v postavení veřejných činitelů, neobstojí. Městské státní zastupitelství v Praze v postavení vedlejšího účastníka sdělilo, že podle jeho názoru stěžovatelka jednala v postavení veřejného činitele. Jako daňová kontrolorka vyhotovila a spolupodepsala kontrolní zprávu s konečným nálezem, která byla jediným a tedy určujícím podkladem pro následné rozhodnutí finančního úřadu. Tím se rozhodujícím způsobem podílela na rozhodnutí tohoto orgánu státní správy. Práva stěžovatelky proto nepovažuje za dotčená napadenými rozhodnutími obecných soudů. Obvodní státní zastupitelství pro Prahu 9 se plně ztotožnilo se závěry Městského soudu v Praze, jakožto soudu odvolacího. II. Ústavní soud se náležitě seznámil též se všemi nezbytnými dostupnými listinnými důkazy, které k tomu podle §42 odst. 3 zákona vyžádal, zejména se spisovým materiálem vedeným pod sp. zn. 4 T 108/94, a dospěl k následujícím závěrům. Problematikou shodnou s tou, které se týká předmětná ústavní stížnost, se Ústavní soud dosud nezabýval. Podstatou podané ústavní stížnosti je vlastně námitka ústavně nekonformního výkladu a aplikace zákona, konkrétně §89 odst. 9 tr. zák. Požadovaný ústavně konformní výklad citovaného zákonného ustanovení se měl podle stěžovatelky projevit v tom, že stěžovatelka by neměla být jakožto daňová kontrolorka posouzena coby veřejný činitel. Stalo-li se tak, a byla-li uznána odpovědnou též trestným činem zneužívání pravomoci veřejného činitele, došlo především k porušení jejího ústavně zaručeného základního práva na soudní ochranu práv zákonným způsobem podle čl. 90 Ústavy ČR, jakož i dalších těchto práv, zmíněných výše. Při hledání odpovědi na otázku, zda daňový kontrolor finančního úřadu je, či není při provádění konkrétní daňové kontroly veřejným činitelem, nutno vyjít jednak z §89 odst. 9 tr. zák., dále ze zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o finančních orgánech", jakož i ze zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o správě daní a poplatků". Důležité bude i zohlednění konkrétního popisu práce daňového kontrolora při provádění těchto kontrol. Podle §89 odst. 9 tr. zák. charakterizují veřejného činitele tyto znaky: volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy, soudu nebo jiného státního orgánu nebo příslušník ozbrojených sil nebo ozbrojeného sboru, pokud se podílí na plnění úkolů společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena. K trestní odpovědnosti veřejného činitele se podle jednotlivých ustanovení tohoto zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s jeho pravomocí a odpovědností. Podle §1 odst. 1 písm. a) zákona o finančních orgánech územní finanční orgány, jakožto orgány státní správy, vykonávají správu daní, odvodů a záloh na tyto příjmy, včetně jejich příslušenství. Pracovníci těchto orgánů jsou ve smyslu §12 odst. 1 téhož zákona oprávněni provádět všechny úkony potřebné zejména pro výkon správy daní a dotací. K tomu účelu jsou zejména oprávněni požadovat potřebné informace a vysvětlení, vstupovat do provozních místností, zařízení a prostorů poplatníků, plátců daní a příjemců dotací, nahlížet do účetních písemností a jiných podkladů; je-li nebezpečí, že prověřovaný materiál bude ztracen, zničen apod., jsou oprávněni vzít jej na nezbytnou dobu do úschovy. O tom, že pracovníci územních finančních orgánů, tedy i daňoví kontroloři, plnící úkoly při výkonu působnosti těchto orgánů podle §1 odst. 1 citovaného zákona, používají přitom pravomocí, které jim byly v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřeny, hovoří §13 zákona o finančních orgánech. Nicméně i tuto zákonnou formulaci nutno opřít především o věcnou náplň činnosti uvedených osob. Zákon o správě daní a poplatků definuje ve svém ustanovení §1 odst. 2 správu daní a poplatků jako právo činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové subjekty (§6 citovaného zákona), daně vyměřit, vybrat, vyúčtovat, vymáhat nebo kontrolovat podle tohoto zákona jejich splnění ve stanovené výši a době. Vlastní náplň daňové kontroly vyplývá z §16 odst. 1 tohoto zákona: touto kontrolou pracovník správce daně, tedy daňový kontrolor, zjišťuje nebo prověřuje daňový základ nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně u daňového subjektu nebo na místě, kde je to vzhledem k účelu kontroly nejvhodnější. Je-li výsledkem kontrolního zjištění skutečnost, odůvodňující dodatečné stanovení daně, může být součástí zprávy o daňové kontrole i dodatečný platební výměr (§16 odst. 8 citovaného zákona), jímž správce daně sděluje daňovému subjektu své rozhodnutí o stanovení základu daně a daně samotné (§32 odst. 8 citovaného zákona). Daňový kontrolor, jakožto pracovník územního finančního orgánu, tj. příslušného finančního úřadu, je nepochybně odpovědným pracovníkem orgánu státní správy, podílejícím se na plnění úkolů společnosti a státu. Základní otázkou zůstává, zda v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů používá k tomu jemu svěřené pravomoci. Ústavní soud rovněž vycházel z konkrétní pracovní náplně stěžovatelky, která byla ještě před spácháním trestného činu zneužívání pravomoci veřejného činitele ustanovena do funkce vedoucí kontrolní skupiny (č. l. 125 a n. sp. zn. 4 T 108/94). V její kompetenci bylo kromě jiného provádění kontrol ve stanovených termínech, soustřeďování kontrolních zpráv za DPH, spolupráce s právně - exekučním oddělením finančního úřadu (předávání podnětů k vymáhání nedoplatků aj.) a v případě podaných odvolání a žádostí plátci DPH zpracovat vyjádření k nim a s podklady je postoupit instanční cestou k dalšímu řízení, pokud nemohl rozhodnout sám finanční úřad. Podle názoru Ústavního soudu je celkem nepochybné, že sám daňový kontrolor přímou pravomoc rozhodovat o právech daňových subjektů nemá, neboť ta je svěřena pouze správci daně, tj. příslušnému finančnímu úřadu (§32 zákona o správě daní a poplatků). Na druhé straně řada oprávnění daňového kontrolora, jak jsou uvedena výše, se ovšem k takovýmto zásahům velmi blíží (srov. např. §12 odst. 1 zákona o finančních orgánech). Tím se ovšem jeho působení při rozhodování správce daně o daňových povinnostech daňových subjektů nevyčerpává. Vyjde-li se totiž z faktu, že proces rozhodování právě jako proces zahrnuje fázi přípravnou, fázi vlastního přijetí rozhodnutí (jeho učinění) a konečně fázi výkonu tohoto rozhodnutí, a je-li s pojmem pravomoc nepochybně spojena fáze druhá a třetí, tj. vlastní rozhodnutí a exekuce, potom i věcná příprava takového rozhodnutí, bez níž by nemohlo být učiněno, pod pojem pravomoc nutně spadá také. Je-li projevem pravomoci i výkon přijatých rozhodnutí, logicky tím spíše jím musí být i podmínka, bez které by předmětného rozhodnutí, ani jeho výkonu nebylo. Právě takto kvalifikovaná příprava rozhodnutí správce daně je svěřena daňovému kontrolorovi, který za ni nese nemalý díl odpovědnosti. O tom, že se jedná o odpovědnost za plnění úkolů společnosti a státu nikoliv jen okrajové povahy, není pochyb. Opačně nahlíženo, pokud by se trvalo na tom, že trestním právem je chráněn pouze finanční úřad jako státní orgán (§153, §154 tr. zák.), jakož i vykonavatel v daňovém řízení coby veřejný činitel (§155, §156 tr. zák., §73 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků, §46 vyhlášky č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, ve znění pozdějších předpisů), nikoliv však daňový kontrolor jako veřejný činitel v tomtéž řízení, byla by to konstrukce v podstatě neudržitelná. Proto také i z tohoto důvodu je nutné daňové kontrolory považovat za veřejné činitele ve smyslu trestního zákona. Výklad ustanovení §89 odst. 9 tr. zák., provedený v dané věci obecnými soudy, je proto v souladu se smyslem citovaného ustanovení. Ústavní soud si je zároveň vědom relativní neurčitosti a zastaralosti výkladových pravidel obsažených v §89 odst. 9 tr. zák.; zastaralost přetrvává i v 90. letech, vzdor novelám cit. ustanovení, jež jednak zúžily dosah definice "veřejný činitel", široce koncipované v předlistopadové době (z.č. 175/1990 Sb.), jednak rozšířily její záběr v návaznosti na trestné činy úplatkářství ve smyslu §160 až §162 tr. zák., což úzce souvisí s procesem aproximace českého práva právu EU, resp. členských zemí EU (z.č. 96/1999 Sb.). Aktualizace a konkretizace platného znění §89 odst. 9 tr. zák., zejména v té jeho části, která hovoří o "svěřené pravomoci", by měla do budoucna umožnit daleko snadnější posouzení, nakolik příslušníci určitých profesí právě z tohoto hlediska jsou či nejsou veřejnými činiteli. Je věcí Parlamentu ČR, aby vymezil znaky profesí, které budou požívat ochrany veřejného činitele a podrobit současnou úpravu postavení veřejného činitele revizi (včetně úvahy, zda zachovat poněkud zprofanované označení "veřejný činitel"). III. Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod zahrnuje mimo jiné posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva (viz nález sp. zn. III.ÚS 205/97, in: ÚS, sv. 9, s. 375). Ústavně konformní výklad právních norem, jak konstatoval Ústavní soud již dříve (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95, ÚS, sv. 5, s. 171), má prioritu před výkladem ústavně nekonformním. Tato povinnost plyne pro soudy jednak z čl. 90 Ústavy ČR, jednak z čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Vyplývá-li z naposledy citovaného ustanovení povinnost soudu reagovat určitým procesním postupem za situace, kdy dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem, tím spíše je obecný soud zavázán k výkladu ústavně konformnímu, existuje-li možnost i výkladu ústavně nekonformního. Těmto povinnostem soudu potom odpovídá takto: ústavně zaručené právo občana na soudní ochranu práv zákonem a ústavním zákonem stanoveným způsobem a na výklad práva soudy, který je v souladu s Ústavou. Pokud orgány činné v trestním řízení ve věci stěžovatelky interpretovaly §89 odst. 9 tr. zák. tak, že jej z hlediska znaku "svěřené pravomoci" vztáhly i na daňového kontrolora, nejenže neporušily samotný trestní zákon (viz část II. odůvodnění), ale tím samým se nedotkly ani v ústavní stížnosti citovaných ustanovení ústavněprávní povahy. Tím, že pracovníka finanční správy daní zahrnuly do kategorie veřejných činitelů, přispěly navíc k tolik potřebné změně v myšlení lidí, pro které je stále ještě příznačné, že institut daní podceňuje, případně nejrůznějšími cestami obchází. IV. Na základě právního a ústavně právního rozboru otázek interpretace trestního zákona a příslušných právních předpisů mimotrestní povahy (II., III.) dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze podané ústavní stížnosti vyhovět a že je nutno ji podle §82 odst. 1 zákona v celém rozsahu zamítnout. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat (§54 odst. 2 zákona). V Brně dne 30. 3. 2000