ECLI:CZ:US:2016:3.US.3755.15.1
sp. zn. III. ÚS 3755/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Středisko ekologické výchovy a etiky Rýchory - SEVER, Brontosaurus Krkonoše, sídlem Horská 175, Horní Maršov, zastoupeného Mgr. Luďkem Růžičkou, advokátem, sídlem U Svitavy 1077/2, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. října 2015 č. j. 5 Afs 31/2015-70, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Odvolacího finančního ředitelství, sídlem Masarykova 31, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Rozhodnutím Finančního úřadu v Hradci Králové (dále jen "správce daně") ze dne 25. 9. 2012 č. j. 408634/12/228985603497, ve spojení s rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství (dále jen "vedlejší účastník") ze dne 11. 7. 2013 č. j. 18148/13/5000-24700-710142, byl stěžovateli vyměřen odvod do státního rozpočtu ve výši 894 200 Kč za porušení rozpočtové kázně. Následnou žalobu stěžovatele zamítl Krajský soud v Hradci Králové (dále jen "krajský soud") výrokem I. rozsudku ze dne 30. 9. 2014 č. j. 31 Af 54/2013-80 jako nedůvodnou; současně výrokem II. rozhodl o náhradě nákladů řízení. Ke kasační stížnosti stěžovatele rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem I. rozsudku ze dne 8. 10. 2015 č. j. 5 Afs 31/2015-70 tak, že zrušil nákladový výrok II. rozsudku krajského soudu, a výrokem II. Nejvyšší správní soud zamítl zbývající část kasační stížnosti (tj. část směřující do věci samé), a to pro nedůvodnost.
II.
Argumentace stěžovatele
2. Ústavní stížností ze dne 21. 12. 2015 se stěžovatel domáhal zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2015 č. j. 5 Afs 31/2015-70, konkrétně brojil proti výroku II. tohoto rozsudku, a to z důvodu porušení čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), a čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 11 odst. 5, čl. 36 odst. 1 a 2, jakož i čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
3. Stěžovatel uvedl, že správce daně nepostupoval v souladu s §5 odst. 1 a §77 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "d. ř."), neboť na námitku stěžovatele o podjatosti úředních osob správce daně nereagoval zákonem předpokládanou formou (tj. rozhodnutím), ani o ní nerozhodla příslušná osoba podle §77 odst. 4 d. ř. (stěžovatel by údajně jen této kompetentní osobě sdělil údaje svědčící o podjatosti zaměstnanců správce daně). Správce daně naproti tomu reagoval pouhým sdělením stěžovateli, že námitka podjatosti je nekonkrétní. Nápravu uvedené vady nezjednal poté ani vedlejší účastník v odvolacím řízení. Podle stěžovatele tak došlo k porušení zákonnosti celého daňového řízení, neboť bylo provedeno podjatými úředními osobami. Uvedené je zejména patrno z toho, že správce daně konstatoval, že stěžovatel neunesl v daňovém řízení důkazní břemeno, avšak na druhé straně nereflektoval stěžovatelovy důkazní návrhy k prokázání rozhodných okolností ve věci; důkazní návrhy nebyly navíc připuštěny ani v odvolacím řízení vedlejším účastníkem, tedy základem pro rozhodnutí ve věci byl jen skutkový stav zjištěný podjatými zaměstnanci správcem daně. Správce daně měl podle stěžovatele po podání námitky podjatosti činit jen neodkladné úkony a vyčkat na rozhodnutí o této námitce. Měl-li správce daně za to, že námitku podjatosti je třeba doplnit a konkretizovat, měl stěžovatele vyzvat formalizovaným postupem podle §74 d. ř. k odstranění vady podání, což však neučinil. Žádný jiný postup podle stěžovatele zákon neupravuje, proto je "irelevantní" hodnotit námitku stěžovatele o této vadě řízení jako námitku odvolací.
4. Stěžovatel dále nesouhlasil se závěrem krajského soudu, podle kterého správce daně sice pochybil tím, že nepostupoval podle §77 d. ř., avšak uvedené pochybení nemělo vliv na rozhodnutí ve věci. Stěžovatel je naopak názoru, že otázka zákonnosti procesu je prioritní, proto vada měla vliv i na zákonnost meritorního rozhodnutí. Stěžovatel nesouhlasil ani s názorem krajského soudu, podle kterého námitka podjatosti byla uplatněna až po ukončení dokazování a na konci daňového řízení; podle stěžovatele byla námitka uplatněna již v průběhu daňové kontroly. Stěžovatel se neztotožnil rovněž se závěrem krajského soudu, dle kterého byla námitka nekonkrétní, přičemž stěžovatel poté nereagoval na následné sdělení správce daně o nekonkrétnosti námitky, ani na výzvu vedlejšího účastníka v odvolacím řízení. Stěžovatel je naopak přesvědčen, že nebyl vyzván k odstranění vad své námitky podjatosti, neboť řádná výzva je rozhodnutím, jež má obsahovat výrok, odůvodnění a poučení; taková výzva mu však správcem daně zaslána nebyla. Krajskému soudu stěžovatel současně vytkl, že nedoplnil dokazování a namísto toho konstatoval, že skutkový stav již byl dostatečně ve věci zjištěn; podle stěžovatele však byla základem rozhodnutí jen skutková zjištění podjatých úředních osob.
5. Stěžovatel se neztotožnil dále s názorem Nejvyššího správního soudu, podle kterého vedlejší účastník stěžovatelem vytýkanou vadu řízení odstranil, a to tím, že v rámci odvolacího řízení vyzval stěžovatele k odstranění vady nekonkrétnosti jeho námitky podjatosti, a poté, co stěžovatel vytýkanou vadu podání neodstranil, k dané (odvolací) námitce v souladu s §74 odst. 3 d. ř. nepřihlížel. Nadto stěžovatel považoval tento názor kasačního soudu za (v řízení) nový a namítl, že mu bylo odepřeno právo na opravný prostředek, v němž by mohl uvedeným závěrům kasačního soudu oponovat. Stěžovatel v této souvislosti v ústavní stížnosti předestřel svou argumentaci za účelem vyvrácení uvedeného závěru kasačního soudu. Uvedl, že vedlejší účastník nemohl výzvu v odvolacím řízení vůbec vydat, neboť není podle §77 odst. 3 d. ř. kompetentní rozhodovat o námitce podjatosti proti pracovníkům správce daně; i kdyby však tato výzva vedlejšího účastníka představovala nápravu vady řízení vedeného správcem daně, nemohla být námitka podjatosti považována vedlejším účastníkem v odvolacím řízení za neúčinnou, neboť stěžovatel výzvě vedlejšího účastníka plně vyhověl, navíc byla výzva zčásti "irelevantní", neboť pracovníky správce daně i důvody jejich podjatosti stěžovatel označil již při daňové kontrole; stěžovatel navíc vznesl v odvolacím řízení novou námitku podjatosti vůči pracovníkům právního předchůdce vedlejšího účastníka a právě k odstranění vad této nové námitky podjatosti údajně výzva vedlejšího účastníka poté směřovala, tedy kasační soud si mylně vyložil, že výzva se týkala předchozí námitky podjatosti pracovníků správce daně. Stěžovatel v ústavní stížnosti současně vznesl námitku, podle které v projednávané věci 5. senát Nejvyššího správního soudu nerozhodoval sám, nýbrž do odůvodnění napadeného rozsudku č. j. 5 Afs 31/2015-70 toliko okopíroval závěry 6. senátu kasačního soudu z rozsudku č. j. 6 Afs 30/2015-70, čímž bylo porušeno stěžovatelovo právo na zákonného soudce a nezávislé individuální rozhodování soudu o věci; bylo tím stěžovateli rovněž znemožněno napadnout závěry 5. senátu ústavní stížností, neboť napadený rozsudek žádné závěry 5. senátu neobsahuje. Stěžovatel rovněž namítl, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2007 č. j. 7 Afs 89/2007-67 "je třeba, aby byla vznesená námitka podjatosti vypořádána před rozhodnutím o věci samé"; od tohoto rozsudku se však kasační soud v napadeném rozsudku č. j. 5 Afs 31/2015-70 odchýlil, aniž by věc postoupil do rozšířeného senátu podle §17 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Tím bylo dle stěžovatele rovněž porušeno jeho právo na zákonného soudce, neboť ve věci měl správně rozhodovat sedmičlenný rozšířený senát Nejvyššího správního soudu.
III.
Procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno soudní rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy); není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení (nebo rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody účastníka tohoto řízení, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy (zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé). Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
8. Ústavní soud předesílá, že napadené rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek; není tedy jeho věcí podrobně přezkoumat případ sám z pozice tzv. podústavního práva. Ústavní soud není totiž primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je orgánem, jemuž přísluší výklad "podústavního" práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů. Při výkonu této pravomoci je na základě čl. 4 Ústavy i Nejvyšší správní soud povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení "podústavního" práva vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu "podústavního" práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace tohoto práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z mezí zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod.
9. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl, má naopak za to, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z hlediska ústavnosti obstojí.
10. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatele se způsobem, jakým se daňové orgány vypořádaly s jeho námitkou podjatosti vůči zaměstnancům správce daně, a jak následně na tuto vytýkanou vadu reagovaly krajský soud a Nejvyšší správní soud.
11. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku poukázal na skutečnost, že podle ustálené judikatury tvoří daňové řízení v zásadě jeden celek od jeho zahájení až do právní moci konečného rozhodnutí. Vadný postup správce daně mohl tedy vedlejší účastník zhojit v odvolacím řízení, ve kterém bylo stěžovateli umožněno upřesnit podstatu námitky podjatosti, tedy v čem konkrétně spatřuje důvod pro vyloučení jím označených úředních osob z řízení (postupu) správce daně. Stěžovatel to však výslovně odmítl učinit, což vedlo k tomu, že vedlejší účastník posoudil podání (námitku) stěžovatele jako neúčinné ve smyslu §74 odst. 3 d. ř.
12. Takový závěr Nejvyššího správního soudu má podle Ústavního soudu racionální základ a je logicky a srozumitelně odůvodněn. Není v rozporu ani s průběhem daňového řízení, neboť z rozhodnutí správních soudů ve věci i samotných tvrzení stěžovatele v ústavní stížnosti vyplývá, že stěžovatel vznesl po provedení kontroly správcem daně písemně námitku podjatosti, ve které tvrdil, že má pochybnosti o tom, zda zaměstnanci správce daně provádějící u stěžovatele kontrolu nejsou na výsledku řízení nějak zainteresováni. Správce daně stěžovateli písemně sdělil, že námitka je nekonkrétní a nelze na ni reagovat; stěžovatel na sdělení nijak neodpověděl. Poté se námitce věnoval v odvolacím řízení vedlejší účastník, který zaslal stěžovateli výzvu k odstranění vad podání - námitky podjatosti, avšak stěžovatel sdělil, že námitka není odvolací námitkou a proto nelze výzvě vyhovět. Stěžovatel tedy ani v odvolacím řízení nekonkretizoval důvody namítané podjatosti jednotlivých úředních osob správce daně. Tomu nasvědčují i stěžovatelova tvrzení v ústavní stížnosti o tom, že pouze osobě kompetentní rozhodovat o námitce podjatosti podle §77 odst. 4 d. ř. mínil sdělit vlastní důvody podjatosti těchto úředních osob, případně o tom, že danou vadu řízení nelze nijak zhojit v odvolacím řízení. Ostatně ani z ústavní stížnosti se nepodává jediný důvod stěžovatelem jen obecně tvrzené podjatosti úředních osob správce daně. Ústavní soud tedy neshledal závěr Nejvyššího správního soudu jako excesivní, neboť stěžovatel měl zjevně dostatek prostoru pro uplatnění svých práv, resp. předestření své konkrétní argumentace k námitce podjatosti. V rámci ústavněprávního přezkumu je přitom třeba mít na zřeteli, že nikoliv každá procesní vada (zde absence postupu správce daně dle §77 d. ř.), resp. porušení "podústavního" práva, současně přestavuje zásah do základních práv osoby.
13. Uvedený závěr Nejvyššího správního soudu ve srovnání se závěrem krajského soudu v projednávané věci nepovažuje Ústavní soud ani za překvapivý. Již krajský soud totiž ve svém rozsudku konstatoval, že stěžovatel byl nejen pasivní ke sdělení správce daně ohledně nekonkrétnosti námitky podjatosti, ale ani poté na řádnou výzvu vedlejšího účastníka ke konkretizaci námitky podjatosti vytýkané vady podání neodstranil a písemně odpověděl, že výzvě nelze vyhovět. Je přitom logické, že takový postup stěžovatele měl v právní rovině pro stěžovatele nepříznivé následky.
14. Zjevně nedůvodné jsou rovněž obě námitky o porušení práva stěžovatele na zákonného soudce.
15. K první námitce nutno uvést, že 5. senát Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku přehledně shrnul obsah jím přezkoumávaného rozsudku krajského soudu, dále námitky z kasační stížnosti stěžovatele a skutečnosti zjištěné ze správního spisu. Poté poukázal na tři již dříve Nejvyšším správním soudem řešené obdobné kasační stížnosti stěžovatele v souvisejících věcech, jež se také týkají uložených odvodů za porušení rozpočtové kázně. Konkrétně pak kasační soud citoval stěžejní pasáže z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2015 č. j. 6 Afs 30/2015-70 s tím, že se s těmito závěry zcela ztotožňuje a neshledává důvod se od nich nijak odchýlit. Lze tedy uzavřít, že 5. senát kasačního soudu v projednávané věci sám rozhodoval (senát nebyl obsazen jinými osobami), toliko se ztotožnil s argumentací vyloženou v předchozím rozsudku téhož soudu, proto namísto vlastní formulace shodných závěrů citoval již vytvořenou argumentační část tohoto předchozího rozsudku, který však řešil shodné kasační námitky stěžovatele za obdobného skutkového stavu. V takovém postupu neshledal Ústavní soud zásah do práva na zákonného soudce.
16. Ke druhé námitce Ústavní soud uvádí, že stěžovatelem poukazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2007 č. j. 7 Afs 89/2007-67 nevede k závěru, že měl 5. senát kasačního soudu postoupit věc rozšířenému senátu podle §17 s. ř. s. Podstatou poukazovaného rozsudku je závěr kasačního soudu o porušení zákonnosti odvolacím daňovým orgánem, neboť daňový subjekt poté, co po vydání platebního výměru podal námitku podjatosti, nebyl odvolacím orgánem dostatečně řádně vyzván k odstranění vad tohoto podání (byl vyzván k uvedení jmen údajně podjatých úředních osob, aniž by byl vyzván také k uvedení důvodů podjatosti), dále odvolací orgán nepřihlížel k reakci daňového subjektu na zaslanou výzvu (byť byla nedostatečná), a nepřihlédl ani k další námitce podjatosti vznesené daňovým subjektem později, přičemž následně se odvolací orgán k otázce podjatosti (k této odvolací námitce) ani ve svém rozhodnutí o odvolání nevyjádřil a pominul ji. Nejvyšší správní soud současně v poukazovaném rozsudku připomněl svůj předchozí rozsudek ze dne 15. 10. 2003 č. j. 3 Afs 20/2003-23 s tím, že "má-li mít rozhodnutí o tom, zda je pracovník správce daně vyloučen, smysl, musí předcházet rozhodnutí o věci samé"; daňový subjekt se přitom může domáhat ochrany svých práv v situaci, kdy bylo rozhodnutí ve věci vydáno podjatou osobou, žalobou (až) proti meritornímu rozhodnutí. V nyní napadeném rozsudku se podle Ústavního soudu kasační soud neodchýlil od zde rekapitulovaných stěžejních závěrů předchozího rozsudku. Stěžovatel byl správcem daně upozorněn na nekonkrétnost jeho námitky podjatosti, a poté byl i vedlejším účastníkem písemně vyzván k odstranění vad podání spočívajících v neoznačení úředních osob a neuvedení konkrétních důvodů podjatosti těchto osob. Přes výzvu stěžovatel námitku nekonkretizoval, proto k ní nebylo přihlíženo. Vedlejší účastník se následně ve svém rozhodnutí o odvolání otázkou namítané podjatosti zabýval tak, že uvedl, že stěžovatel námitku nijak nekonkretizoval, proto nebylo možno usoudit, který zákonný předpoklad pro vyloučení úředních osob z důvodu podjatosti měl být naplněn. Současně je v nyní projednávané věci zřejmé, že se vedlejší účastník zabýval námitkou podjatosti ještě před vydáním svého rozhodnutí o odvolání (tj. před nabytím právní moci platebního výměru). Stěžovatel také zjevně využil i možnosti namítat případné vady daňového řízení týkající se vypořádání jeho námitky podjatosti v rámci žaloby (a poté kasační stížnosti), kterou brojil proti daňovému rozhodnutí ve věci samé; správní soudy se rovněž touto námitkou stěžovatele zabývaly.
17. Byť je podstatou stěžovatelovy námitky o nedostatečně provedeném dokazování a nesprávném zjištění skutkového stavu daňovými orgány právě námitka podjatosti úředních osob správce daně, uvádí Ústavní soud alespoň ve stručnosti, že krajský soud i Nejvyšší správní soud se touto shodnou námitkou stěžovatele, uplatněnou v žalobě i kasační stížnosti, zabývaly, a své závěry v rozsudcích dostatečně a přiléhavě odůvodnily. Ústavní soud neshledal, že by v tomto směru správní soudy odepřely stěžovateli spravedlivý proces, jehož součástí je mimo jiné i povinnost zabývat se a vypořádat relevantní žalobní a kasační námitky.
18. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, byla jeho ústavní stížnost bez přítomnosti účastníků a mimo ústní jednání odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. července 2016
Josef Fiala v. r.
předseda senátu