ECLI:CZ:US:2014:3.US.3960.11.1
sp. zn. III. ÚS 3960/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Václava Laudy, zastoupeného JUDr. Jiřím Novákem, advokátem se sídlem v Přerově, nám. T. G. M 11, proti vyjádření Magistrátu města Přerova, stavebního úřadu, č. 158/2009 ze dne 26. 5. 2009 sp. zn. 2009/2058/SÚ/Ha, a vyjádření č. 103/2010 ze dne 10. 3. 2010 sp. zn. 2010/2468/SÚ/Ha, sdělení Magistrátu města Přerova, Odboru stavebního úřadu a životního prostředí, č. 380/2011 ze dne 2. 11. 2011 sp. zn. 2011/145162/STAV/SU/JP, a vyjádření Státní energetické inspekce ze dne 20. 4. 2011 sp. zn. 454/11/71.100/Ign, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel je vlastníkem nemovitosti - domu č. p. X na parcele č. X1 a pozemku p. č. X1, sousedící s domem č. p. Y na parcele č. Y1, na jehož střeše byla vybudována fotovoltaická elektrárna (dále jen "FVE"), která je umístěna u hranice pozemku, a je od 21. 5. 2010 připojena do elektrizační soustavy, přičemž v souvislosti s ní vzniklo (dle vyjádření Státní energetické inspekce) "ochranné pásmo ve vzdálenosti 20 - ti metrů kolmo na vnější líc obvodového pláště FVE".
Majitel této sousední nemovitosti stěžovatele Peter Chantúr (dále jen stavebník) učinil dne 23. 3. 2009 Magistrátu města Přerova, stavebnímu úřadu, ohlášení stavby "stavební úpravy domu č. p. Y v P., spočívající v osazení sestavy slunečních kolektorů typu KYOCERA SOLAR KD205GH-2P ve dvorním traktu domu s propojením na distribuční síť NN na pozemku parc. č. Y1 v katastrálním území Přerov" a dne 9. 3. 2010 ohlášení stavby "stavební úpravy domu č. p. Y v P., spočívající v rozšíření sestavy slunečních kolektorů typu KYOCERA SOLAR KD205GH-2P ve dvorním traktu domu s propojením na distribuční síť NN na pozemku parc. č. Y1 v katastrálním území Přerov".
Na základě těchto podání zaslal Magistrát města Přerova, stavební úřad, stavebníkovi vyjádření č. 158/2009 ze dne 26. 5. 2009 sp. zn. 2009/2058/SÚ/Ha a vyjádření č. 103/2010 ze dne 10. 3. 2010 sp. zn. 2010/2468/SÚ/Ha, kterými mu bylo sděleno, že stavební úpravy popsané v ohlášení stavby z 23. 3. 2009 a 9. 3. 2010 v souladu s ustanovením §103 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nevyžadují vydání stavebního povolení ani ohlášení, a vzhledem k tomu, že se jedná o stavební úpravy dle §81 odst. 3 stavebního zákona, nevyžadují vydaní územního rozhodnutí o změně stavby ani územní souhlas.
Přípisem ze dne 20. 4. 2011 sp. zn. 454/11/71.100/Ign Státní energetická inspekce, územní inspektorát Olomouc, sdělila k žádosti stěžovatele (o vyjádření k ochrannému pásmu), že z hlediska zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen zákon č. 458/2000 Sb.), fotovoltaická elektrárna umístěná na střeše domu č. p. Y v P., na parcele č. Y1, je součástí elektrizační soustavy a jako taková je chráněna ochranným pásmem, jehož úprava a omezení z něj plynoucí je obsažena v §46 odst. 7 a odst. 8 tohoto zákona.
Usnesením č. 248/2011 ze dne 25. 7. 2011 odložil Magistrát města Přerova, odbor stavebního úřadu a životního prostředí, podnět stěžovatele ze dne 21. 7. 2011 ke zrušení vyjádření tohoto správního úřadu č. 158/2009 a č. 103/2010, neboť shledal, že učiněný úkon stěžovatele zjevně není "žádostí".
K odvolání stěžovatele Krajský úřad Olomouckého kraje, odbor strategického rozvoje kraje, napadené usnesení č. 248/2011 ze dne 25. 7. 2011 zrušil a vrátil k novému projednání s tím, aby správní úřad posoudil, zda zde není dán důvod pro zahájení přezkumného řízení, a uložil podání stěžovatele vyřídit postupem dle §42 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád).
Magistrát města Přerova, stavební úřad, sdělením č. 380/2011 ze dne 2. 11. 2011 stěžovateli oznámil, že vyjádření č. 158/2009 a č. 103/2010 byla vydána v souladu s právními předpisy, a tudíž neshledal důvod k zahájení (přezkumného) řízení z moci úřední. V podrobnostech uvedl, že "instalování slunečních kolektorů na stavbu a rozšíření sestavy ve smyslu §81 odst. 3 písm. a) stavebního zákona bylo správním úřadem posouzeno jako stavební úpravy dokončené stavby - změna stavby, které nevyžadují vydaní územního rozhodnutí o změně stavby ani územní souhlas, přičemž za podmínek daných stavebním zákonem lze na předmětný záměr také aplikovat jak §103 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, tak §103 odst. 1 písm. h) stavebního zákona - "stavby, terénní úpravy, zařízení a udržovací práce nevyžadující stavební povolení ani ohlášení". Fotovoltaický systém je v tomto případě technické zařízení stavby s instalovaným příkonem 4,6 kW/1 F se zvýšením (rozšířením) na 4,6 kW/2F, které slouží k zásobování stavby elektrickou energií, patří tedy mezi technická zařízení stavby, kdy je její nedílnou součástí a spolu s dalším technickým zařízením zabezpečuje způsob využití stavby, pro který byla navržena a provedena".
V ústavní stížnosti stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud pro porušení čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), jakož i čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zrušil výše označená vyjádření a sdělení správních orgánů.
Přípustnost ústavní stížnosti proti shora označeným úkonům správních orgánů stěžovatel dovozuje z toho, že mu platná právní úprava již "nenabízí" jiný prostředek ke sjednání nápravy porušení jeho ústavně zaručených práv.
K vyjádřením č. 158/2009 ze dne 26. 5. 2009 a č. 103/2010 ze dne 10. 3. 2010 stěžovatel tvrdí, že je nutno na ně pohlížet jako na jiný zásah veřejné moci, přičemž vyčerpal všechny dostupné prostředky na ochranu před tímto zásahem tím, že podal podnět k postupu dle §156 odst. 2 správního řádu a jelikož "rozhodnutí" o tomto posledním možném procesním prostředku k ochraně jeho práv (tj. sdělení č. 380/2011 Magistrátu města Přerova) mu bylo doručeno dne 4. 11. 2011, je současně ve vztahu k těmto úkonům správního orgánu (vyjádřením) zachována i lhůta k podání ústavní stížnosti.
Ohledně sdělení č. 380/2011, jímž mu bylo oznámeno, že správní orgán neshledal důvod k zahájení (přezkumného) řízení z moci úřední, má stěžovatel za to, že i zde jde o ústavní stížnost přípustnou a včas podanou, neboť též tímto úkonem došlo k zásahu do jeho práv, jestliže správní orgán, ač byly ve věci zjevně dány důvody pro zahájení řízení dle §156 správního řádu (zde zjevný rozpor úkonů s právnímu předpisy a porušení práv stěžovatele chráněných ústavním pořádkem), tyto důvody neakceptoval, a naopak vyslovil správnost závěrů ve vyjádřeních č. 158/2009 a č. 103/2010 vyslovených dříve. Protože podle stěžovatele nelze ani toto sdělení napadnout správní žalobou, je ústavní stížnost jediným procesním prostředkem obrany proti tomuto úkonu správního orgánu.
Přípustnost ústavní stížnosti proti vyjádření Státní energetické inspekce ze dne 20. 4. 2011 pak stěžovatel dovozuje z ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť jím byla ke dni 20. 4. 2011 deklarována existence ochranného pásma kolem FVE, jež představuje podstatné omezení jeho vlastnického práva; má za to, že tím je naplněna zákonná podmínka přesahu vlastních zájmů, neboť (z podrobně dále vysvětlených důvodů) je více než pravděpodobné, že v obdobných skutkových věcech se vyjádří správní orgán totožně a na podkladě vyjádření stavebních úřadů bude "v rozporu se zákonem deklarovat vznik ochranného pásma i v jiných případech".
Co do vlastních důvodů ústavní stížnosti stěžovatel především namítá, že v důsledku nezákonného postupu správního úřadu, který vyústil v napadená vyjádření č. 158/2009 a č. 103/2010, mu byla upřena možnost jakkoliv se vyjádřit k záměru stavebníka, když FVE byla (ve dvou fázích) vystavěna toliko na základě oznámení, aniž by byla vedena správní řízení, v němž by byla vydána konkrétní správní rozhodnutí ve smyslu §96 odst. 4 stavebního zákona. Jelikož na základě těchto vyjádření došlo poté ze strany Státní energetické inspekce k "protiprávnímu deklarování vzniku ochranného pásma kolem FVE", považuje stěžovatel vyjádření nejen za rozporná s právním řádem, nýbrž má též za to, že jimi došlo i k porušení jeho ústavně zaručených práv, zejména k zásahu do jeho práva vlastnického, jestliže s ohledem na ustanovení §46 odst. 8 zákona č. 458/2000 Sb. jsou mu některé činnosti na jeho nemovitosti zakázány či podmíněny souhlasem vlastníka FVE.
V této souvislosti stěžovatel poukazuje zejména na obligatorní podmínky, za nichž lze ústavně konformně vlastnické právo omezit (jasně definovaný účel, veřejný zájem prokázaný a posouzení v příslušném řízení, subsidiarita, poskytnutí přiměřené náhrady za vyvlastnění či omezení vlastnického práva) a tvrdí, že správní orgán se těmito kritérii a relevantním posouzením dopadu výstavby FVE do jeho vlastnických práv nikterak nezabýval, pakliže nevedl odpovídající správní řízení (zde řízení o změně stavby ve smyslu §81 stavebního zákona, event. řízení o územním souhlasu podle §96 stavebního zákona); ke vzniku ochranného pásma tudíž došlo, aniž by pro to byly splněny zákonné předpoklady. V takovém postupu stěžovatel shledává nejen zásah do svých vlastnických práv, ale i porušení práva na spravedlivé a nestranné projednání věci. V souvislosti s omezením svého vlastnického práva též uvedl, že ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je třeba za takový zásah do práv poskytnout omezovanému vlastníku náhradu, k čemuž nedošlo.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ústavní stížnost se vyznačuje mimo jiné tím, že je k standardním procesním ("ne-ústavním") institutům prostředkem subsidiárním; "zásah Ústavního soudu nastupuje jako prostředek ultima ratio až po vyčerpání všech ostatních prostředků, které platné právo poskytuje k ochraně práv. Bylo by zásahem do pravomoci ostatních státních orgánů a narušením ústavního principu dělby moci, kdyby Ústavní soud zasahoval i v situaci, kdy ostatním státním orgánům (např. správním orgánům nebo soudům) nebyla dána příležitost rozhodnout o sporné otázce obyčejného práva v situaci, kdy se fyzická nebo právnická osoba domnívá, že došlo k nezákonnému zásahu do jejího práva. Zjednodušeně řečeno, dotčená osoba musí nejprve řádně vyčerpat všechny procesní či jiné právní postupy a teprve poté, co se svými námitkami neuspěje, se může s ústavní stížností obrátit na Ústavní soud (nález III. ÚS 2111/07, ze dne 2. 10. 2008). Jen tehdy se může uplatnit ochrana poskytovaná přezkumem Ústavního soudu, a to v rozsahu omezeném na hlediska ústavnosti; jinak je ústavní stížnost ve smyslu ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustná.
Ústavní stížnost stěžovatel v prvé řadě směřuje proti vyjádřením Magistrátu města Přerova, č. 158/2009 a č. 103/2010 (adresovaná stavebníkovi) s odůvodněním, že je na ně nutno pohlížet jako na jiný zásah veřejné moci, neboť v důsledku nezákonného postupu správního úřadu, který jejich vydání předcházel, mu byla upřena možnost jakkoliv se vyjádřit k záměru stavebníka FVE, přestože realizované stavební úpravy představovaly podstatný zásah do jeho vlastnického práva (vznikem ochranného pásma).
Ústavní soud se proto předně zabýval povahou těchto vyjádření, resp. otázkou, zda proti těmto úkonům správního orgánu neměl stěžovatel vskutku k dispozici jiný regulérní prostředek k ochraně svých práv, než (stěžovatelem tvrzený) podnět k postupu dle §156 odst. 2 správního řádu.
Jak je zřejmé z rozhodných ustanovení stavebního zákona, nemají nyní posuzovaná vyjádření stavebního úřadu podobu formalizovaného úkonu správního orgánu, tj. správního rozhodnutí ve smyslu §67 a násl. správního řádu; v tom úsudku lze stěžovateli přisvědčit.
Zvolil-li stěžovatel před podáním ústavní stížnosti jako prostředek obrany svých práv (toliko) podnět ke správnímu orgánu k postupu dle §156 odst. 2 správního řádu, dal tím najevo, že podané vyjádření stavebního úřadu považuje za úkon správního orgánu dle části čtvrté správního řádu (§154 a násl. správního řádu), čemuž přisvědčil i nadřízený orgán stavebního úřadu (Krajský úřad Olomouckého kraje), který správnímu úřadu uložil posoudit rozpor vydaných vyjádření s právními předpisy z důvodu, zda zde není dán důvod pro zahájení přezkumného řízení.
Ohledně právní povahy posuzovaných úkonů (vyjádření), jimiž bylo stavebníkovi oznámeno, že popsané stavební úpravy nevyžadují vydání stavebního povolení ani ohlášení, a že tyto úpravy nevyžadují vydaní územního rozhodnutí o změně stavby ani územní souhlas, jakož i případné procesní obrany proti nim, je přiléhavé odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 16. 11. 2010 sp. zn. 7 Aps 3/2008 uvedl, že "smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny) ... Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.".
V usnesení ze dne 18. 12. 2012 sp. zn. 2 As 86/2010 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k otázce právní povahy souhlasů vydávaných dle stavebního zákona, (zejména dle §96, §106, §122 a §127), které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, dospěl k závěru, že "souhlasy vydávané dle stavebního zákona z roku 2006, zejména dle §96, §106, §122 a §127 ... jsou jinými úkony dle části čtvrté správního řádu z roku 2004. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 s. ř. s.". Podle Nejvyššího správního soudu je tomu tak proto, že "zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.".
Není důvod, aby tyto názory nebyly vztaženy i k hodnocení povahy ústavní stížností napadených aktů - vyjádření Magistrátu města Přerova, č. 158/2009 a č. 103/2010.
I zde proto platí, že učinil-li správní orgán úkony výše označeného obsahu, jimiž dal (mimo jiné) najevo, že ve věci nebude vedeno správní řízení, v němž by stěžovatel (případně i ostatní dotčené osoby) mohl uplatnit svá práva, resp. v němž dotčení v jeho právech by se stalo předmětem posouzení správního orgánu, nic mu nebránilo, aby argumentaci, kterou nyní předestírá Ústavnímu soudu, uplatnil již dříve, a to právě v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 a násl. s. ř. s. Posouzení, zda šlo vskutku o úkony správního orgánu (obdobně jako ve věci sp. zn. 2 As 86/2010) způsobilé zkrátit stěžovatele v jeho právech, nebo v jejichž důsledku bylo do nich zasaženo, tak příslušelo, v prvé řadě, soudům ve správním soudnictví.
Tím, že stěžovatel možnost využít tento procesní "opravný" prostředek pominul, a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu nepodal, nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; tomu odpovídají i důsledky, jež předjímá výše ohlášené ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost stěžovatele je ve smyslu tohoto ustanovení v této části nepřípustná.
V části, v níž ústavní stížnost směřuje proti sdělení č. 380/2011, jímž bylo stěžovateli oznámeno, že správní orgán neshledal důvod k zahájení (přezkumného) řízení z moci úřední, je pak ústavní stížnost zjevně neopodstatněná (§43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu).
Oproti mínění stěžovatele v případě sdělení (vyrozumění), jak bylo s jeho podnětem naloženo, totiž nejde o rozhodnutí, opatření či jiný zásah orgánu veřejné moci, jež by byly způsobilé zasáhnout do jeho veřejných subjektivních práv či povinností (či jiného účastníka řízení), potažmo porušit jeho základní práva či svobody zaručené ústavním pořádkem ve smyslu §72 zákona o Ústavním soudu (srov. též sp. zn. III. ÚS 737/07). Na základě podaného podnětu k přezkoumání rozhodnutí nebo jiného úkonu (viz §94 a násl., §156 odst. 2 správního řádu) stěžovateli nevznikl právní nárok na zahájení přezkumného řízení, neboť "nejde o skutečný opravný prostředek", nýbrž o mimořádný procesní prostředek dozorčího práva, poskytnutý nikoliv stěžovateli, ale toliko správnímu orgánu (který pokud shledá, že rozhodnutí či jiný úkon správního orgánu je v rozporu se zákonem, zahájí přezkumné řízení). Posouzení podnětu k přezkoumání objektivizované ve formě napadeného sdělení tudíž nepředstavuje "uplatnění státní moci", jež by mohla být jakkoli reflektovatelná v poměrech jeho "práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny", a proto stěžovateli nesvědčí ani legitimace k ústavněprávní kritice postupu, který správní orgán ve vztahu k jeho podnětu zvolil, a to včetně té, již dovozuje z čl. 2 odst. 2 Listiny.
Sluší se též poznamenat, že lze v rozhodovací praxi zaznamenat i silnější důvod k odmítnutí stěžovatelovy ústavní stížnosti v této části, a to v doložení, že je návrhem nepřípustným (srov. sp. zn. I. ÚS 239/96 či sp. zn. IV. ÚS 2148/11), resp. že jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný (srov. sp. zn. IV. ÚS 1865/13).
Přisvědčit konečně nelze ani názoru stěžovatele ohledně přípustnosti ústavní stížnosti proti vyjádření Státní energetické inspekce, kterou dovozuje z §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Toto ustanovení upravuje sice jednu z výjimek ze zásady subsidiarity, v nyní posuzované věci však dovolávané ustanovení užít nelze, neboť k naplnění podmínky, že stěžovatel je (byl) rozhodnutím, opatřením či jiným zásahem orgánu veřejné moci zasažen ve svých základních právech nebo svobodách, evidentně nedošlo.
Je tomu tak proto, že na zaslané vyjádření je nutno dle jejího obsahu nahlížet toliko jako na informaci (konstatování) Státní energetické inspekce (navíc stěžovatelem vyžádanou), že došlo při splnění zákonných podmínek dle zákona č. 458/2000 Sb. ke vzniku právní skutečnosti - ochranného pásma - bez toho, že by správní orgán o ní jakkoliv rozhodoval; otázka zda se tak stalo v důsledku procesních postupů či úkonů správního orgánu, které stěžovatel považuje za nezákonné, přitom není rozhodná, neboť Státní energetické inspekci zkoumat bezvadnost předchozích postupů, na jejich základě došlo k vybudování FVE, očividně nepřísluší.
K námitce, že stěžovateli jako omezovanému vlastníku příslušelo dle čl. 11 odst. 4 Listiny poskytnutí náhrady, se nyní Ústavnímu soudu vyjadřovat nepřísluší, nebyl-li dosud takový nárok stěžovatelem v odpovídajícím řízení vznesen; opak se přitom z ústavní stížnosti nepodává.
Shrnutím řečeného se dospívá k závěru, že ústavní stížnost stěžovatele je zčásti nepřípustná a zčásti zjevně neopodstatněná, a jako takovou ji Ústavní soud usnesením mimo ústní jednání odmítl [§43 odst. 1 písm. e), odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. února 2014
Jan Filip v. r.
předseda senátu