ECLI:CZ:US:2001:3.US.429.2000
sp. zn. III. ÚS 429/2000
Nález
Ústavní soud rozhodl dne 19. dubna 2001, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, v senátě, ve věci navrhovatele Ministerstva kultury proti Ministerstvu vnitra v kompetenčním sporu mezi státními orgány navzájem, o určení státního orgánu příslušného rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí Okresního úřadu Česká Lípa ze dne 10. listopadu 1999, č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, kterým se ruší Nadace Lemberk a nařizuje její likvidace, takto:
Orgánem příslušným vydat rozhodnutí o odvolání proti
rozhodnutí Okresního úřadu Česká Lípa ze dne 10. listopadu 1999,
č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, kterým se ruší Nadace Lemberk
a nařizuje její likvidace, je Ministerstvo kultury.
Odůvodnění:
I.
Návrhem, podaným k doručení Ústavnímu soudu dne 18. července
2000, domáhá se dle ustanovení §120 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, navrhovatel
(Ministerstvo kultury) v kompetenčním sporu s Ministerstvem vnitra
rozhodnutí o tom, že orgánem příslušným rozhodnout o odvolání
proti rozhodnutí Okresního úřadu Česká Lípa ze dne 10. listopadu
1999, č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, kterým se ruší Nadace Lemberk
a nařizuje její likvidace, je Ministerstvo vnitra.
Svůj návrh Ministerstvo kultury odůvodňuje tím, že
v situaci, kdy zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy, ve znění pozdějších
předpisů, jakož i zákon č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních
fondech, výslovně neřeší, do kompetence kterého ústředního orgánu
problematika nadací náleží, nutno vycházet z ustanovení §58
zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, dle něhož odvolacím
orgánem je správní orgán nejblíže nadřízený správnímu orgánu,
který napadené rozhodnutí vydal. Tímto orgánem, dle názoru
navrhovatele, a to s poukazem na ustanovení §17 zákona č.
425/1990 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších předpisů,
je Ministerstvo vnitra. Další argument pro uvedený závěr spatřuje
navrhovatel dále v rozdílné dikci ustanovení §8 a §12, jež
vymezují v zákoně o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy kompetence obou v kompetenčním sporu
stojících ministerstev. Zatímco je totiž působnost Ministerstva
vnitra (§12 uvedeného zákona) určena demonstrativně, působnost
Ministerstva kultury (§8 daného zákona) je stanovena taxativně,
z čehož pak navrhovatel dovozuje závěr, dle kterého působnost
Ministerstva kultury je dána pouze a jenom ve věcech majících
bezprostřední vztah k záležitostem uvedeným v předmětném zákoně,
kdežto působnost Ministerstva vnitra, jelikož je uvedena
příkladmo, připouští i kompetence další výslovně v zákoně
neuvedené, přičemž za takovou lze, dle jeho přesvědčení, považovat
i kompetenci ve věci zrušení nadace ve smyslu §35 zákona č.
227/1997 Sb. V situaci, kdy žádný právní předpis neupravuje
pravomoc rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí okresního úřadu
dle uvedeného zákonného ustanovení nutno dle Ministerstva kultury
postupovat za použití §17 zák. č. 425/1990 Sb., o okresních
úřadech, ve znění pozdějších předpisů.
V souvislosti s posuzováním zaměření Nadace Lemberk je podle
názoru navrhovatele třeba přihlédnout nejen ke statutu nadace, ale
rovněž je třeba vzít v úvahu činnost, kterou nadace po dobu své
existence fakticky vykonávala. Ze statutu přitom plyne, že jejím
cílem nejsou toliko aktivity kulturní (zejména týkající se
rekonstrukce Bredovského zámečku), nýbrž i činnosti jiné
(ekologické a sociální). Dle Ministerstva kultury se právě činnost
ekologická postupně stala dominantní aktivitou Nadace Lemberk
(a to při záchraně čedičového kopce Tlustec, ohrožených ekosystémů
Jizerských hor atd.). Posouzením reálných aktivit dospívá
navrhovatel k závěru, že Nadaci Lemberk nelze považovat za nadaci
založenou především za účelem kulturním, neboť její aktivity se
vzájemně prolínají a doplňují.
Ze všech uvedených důvodů, jak bylo již uvedeno, navrhuje
Ministerstvo kultury Ústavnímu soudu v řízení ve věci
kompetenčního sporu s Ministerstvem vnitra o příslušnost
rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí Okresního úřadu Česká Lípa
ze dne 10. listopadu 1999, č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, kterým se
ruší Nadace Lemberk a nařizuje její likvidace, rozhodnout tak, že
orgánem příslušným rozhodnout v předmětné věci je Ministerstvo
vnitra.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle §42 odst. 4
zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se k návrhu
vyjádřilo podáním ze dne 31. srpna 2000 Ministerstvo vnitra. Uvádí
v něm, že v souladu s poučením, obsaženým v rozhodnutí Okresního
úřadu Česká Lípa ze dne 10. listopadu 1999, č. j. RVV-802/99 Na
13-99/1, kterým se ruší Nadace Lemberk a nařizuje její likvidace,
podala Nadace Lemberk odvolání proti předmětnému rozhodnutí
Ministerstvu vnitra. Na základě posouzení věci však Ministerstvo
vnitra dospělo k závěru, že v daném případě nejde o věc patřící do
jeho působnosti, nýbrž o věc, jejíž přezkoumání náleží do
kompetence navrhovatele v řízení před Ústavním soudem. Důvody, jež
účastníka řízení vedly k uvedenému závěru ve svém vyjádření
shrnuje takto:
Rozhodnutí o zrušení nadace a o nařízení její likvidace je
rozhodnutím správním, přičemž podle ustanovení §17 odst. 1 zákona
č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších
předpisů, přezkoumávají rozhodnutí okresních úřadů vydaná ve
správním řízení orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží
úseky státní správy vykonávané okresními úřady. Vzhledem k tomu,
že zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, ani žádný jiný zákon výslovně nestanovil, do působnosti
kterého ústředního orgánu státní správy problematika nadací patří,
zastává Ministerstvo vnitra názor, že působnost ústředního orgánu
státní správy v uvedených věcech nutno dovozovat z obecně
prospěšných cílů, k jejichž dosahování je nadace zřízena. Není-li
určen výlučný obecně prospěšný cíl nadace, dle přesvědčení
účastníka řízení je nezbytné přihlížet při stanovení věcné
příslušnosti k cílům převažujícím, přičemž stejný přístup třeba
uplatnit též v případě rozhodnutí o zrušení nadace ve smyslu §35
zák. č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech. V této
souvislosti Ministerstvo vnitra odkazuje na čl. 3 statutu Nadace
Lemberk, dle kterého je jejím prvotním a převažujícím cílem
vytvořit z Lemberka kulturní středisko oblasti a přispívat
k obnově kulturních památek, z čehož pak účastník řízení dovozuje
příslušnost Ministerstva kultury. Svůj právní názor Ministerstvo
vnitra konečně opírá i o odkaz na rozhodnutí Ústavního soudu
v obdobném kompetenčním sporu obou účastníků předmětného řízení
(nález sp. zn. I. ÚS 27/95).
V polemice s argumentací navrhovatele, dle níž pro stanovení
příslušnosti třeba přihlédnout nejen ke statutu nadace, ale je
rovněž třeba vzít v úvahu převažující činnost, kterou nadace po
dobu své existence fakticky vykonávala (jíž by měla být činnost
ekologická), účastník řízení poznamenává, že za těchto okolností
by věcně příslušným orgánem v dané věci mělo být Ministerstvo
životního prostředí. K argumentaci navrhovatele ohledně odlišného
způsobu vymezení kompetence obou ve sporu stojících ministerstev
v §8 a §12 zák. č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
účastník řízení opakovaně odkazuje na již zmiňovaný nález
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 27/95. Závěrem svého vyjádření pak
Ministerstvo vnitra poznamenává, že uvedený nález Ústavního soudu
byl v dosavadní praxi určování příslušnosti ústředního orgánu
státní správy v případě odmítnutí registrace nadace, resp. jejím
zrušení, obecně akceptován a Ministerstvo vnitra (odbor všeobecné
správy) dosud nevydalo ani jediné rozhodnutí, týkající se nadací
vzniklých dle právní úpravy, jež zákonu č. 227/1997 Sb.
předcházela.
Z předmětného návrhu Ministerstva kultury, jeho příloh, jakož
i z vyjádření účastníka řízení - Ministerstva vnitra, bylo
Ústavním soudem zjištěno následující:
Rozhodnutím Okresního úřadu v České Lípě ze dne 10. listopadu
1999, č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, byla zrušena Nadace Lemberk
a nařízena její likvidace. Podáním ze dne 20. prosince 1999,
č. j. VS/1-1/6936/99, bylo Ministerstvem vnitra odvolání Nadace
Lemberk do uvedeného rozhodnutí postoupeno k vyřízení Ministerstvu
kultury. Přípisem ze dne 20. ledna 2000, č. j. 16268/99, bylo
odvolání Nadace Lemberk Ministerstvem kultury vráceno Ministerstvu
vnitra, dne 4. dubna 2000 pod č. j. VS/1-1/6936/99 pak
Ministerstvo vnitra po opětovném konstatování své nepříslušností
zaslalo předmětnou věc Ministerstvu kultury, jež ale podáním ze
dne 13. dubna 2000, č. j. 5468/2000, vrátilo věc zpět Ministerstvu
vnitra. Ministerstvo vnitra pak přípisem ze dne 5. května 2000,
č. j. VS/1-1/6936/99, opakovaně odvolání Nadace Lemberk do
rozhodnutí Okresního úřadu v České Lípě ze dne 10. listopadu
1999, č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, zaslalo k vyřízení Ministerstvu
kultury.
Stanoviska obou ministerstev, obsažená v podáních jimiž byla
mezi nimi věc postupována k vyřízení, jsou shodná s obsahem již
referovaného návrhu na vydání rozhodnutí ve věci kompetenčního
sporu a vyjádření účastníka řízení.
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od
ústního jednání upustit, nelze-li od tohoto jednání očekávat další
objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatel
v podání ze dne 26. března 2001 a účastník řízení ve vyjádření ze
dne 27. března 2001, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního
jednání a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od
jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního
jednání v předmětné věci upuštěno. Vyhlášení nálezu v předmětné
věci ve smyslu ustanovení §56 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, stanovil Ústavní soud na den 19. dubna 2001.
II.
Řízení ve věci kompetenčního sporu dle §122 zákona
o Ústavním soudu je vedeno zásadou subsidiarity. Ústavní soud
v této souvislosti zvážil otázku přípustnosti ve vztahu k §28
zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, podle něhož činnost ministerstev řídí, kontroluje
a sjednocuje vláda. V předmětné záležitosti, cítě se vázán právním
názorem, jenž Ústavní soud vyslovil v nálezu ve věci sp. zn. I. ÚS
27/95, dospěl Ústavní soud k závěru, že jde o kompetenční spor,
který svou povahou přesahuje rámec obvyklého řízení, kontroly
a sjednocování činnosti ministerstev za účelem plnění vládního
programu a koordinace a součinnosti resortů při plnění vládních
úkolů a tedy jde právně o kompetenční spor ve smyslu §120 a násl.
zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v němž oba
státní orgány popírají svou kompetenci.
Účelem řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů
a orgánů územní samosprávy dle §120 a násl. zák. č. 182/1993 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, není abstraktní výklad Ústavy (frame
of government), případně jednoduchého práva, nýbrž rozhodování
takového sporu toliko v kontextu konkrétní věci, v níž právě
k uvedenému sporu došlo, a to po uplatnění sporné kompetence buď
vydáním meritorního rozhodnutí nebo popřením své příslušnosti
(obdobně viz rozhodnutí Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS
58/2000). Uvedené konstatování, interpretující povahu řízení dle
oddílu osmého hlavy druhé zákona o Ústavním soudu, lze podepřít
i kontextem posuzované věci, jejíž rozhodování probíhá na pozadí
změny relevantní právní úpravy, a jejíž výsledné rozhodnutí je
určeno posouzením intertemporality právě ve vztahu k danému
případu.
Dnem 1. ledna 2001 nabylo účinnosti ustanovení §67 písm. a)
zák. č. 129/2000 Sb., o krajích, dle kterého v oblasti přenesené
působnosti přezkoumává rozhodnutí vydaná okresními úřady
a magistráty měst Brna, Ostravy a Plzně ve správním řízení, pokud
není zákonem tato působnost svěřena zvláštnímu orgánu nebo zákon
nestanoví jinak, krajský úřad. Za situace, kdy rozhodnutí
Okresního úřadu v České Lípě č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1 o zrušení
Nadace Lemberk a nařízení její likvidace bylo vydáno dne 10.
listopadu 1999 a odvolání do uvedeného rozhodnutí bylo dotčenou
nadaci podáno 27. listopadu 1999 (Okresnímu úřadu v České Lípě pak
doručeno dne 30. listopadu 1999), nutno v první řadě stanovit, zda
na předmětnou věc dopadá již právní úprava nová, zakotvená
v uvedeném ustanovení §67 písm. a) zákona o krajích, nebo právní
úprava předchozí.
Dle přechodného ustanovení obsaženého v §94 odst. 4 zákona
o krajích se správní řízení pravomocně neskončená před nabytím
účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních předpisů.
Ve vztahu k předmětnému případu je tudíž nutno kompetenci
rozhodovat ve věcech odvolání proti rozhodnutí okresního úřadu
o zrušení nadace stanovit s ohledem na právní úpravu obsaženou
v §58 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, §17 odst. 1
písm. b) zákona č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, ve znění
pozdějších předpisů, §§8 a 12 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, a v §35 zák. č.
227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech.
Rozhodnutí Okresního úřadu Česká Lípa ze dne 10. listopadu
1999, č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, kterým se ruší Nadace Lemberk
a nařizuje její likvidace, bylo vydáno dle §35 odst. 5 zák. č.
227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech, jež příslušnost
orgánu oprávněného rozhodnout o odvolání v dané věci nestanoví.
Stejně nestanoví příslušnost ve věcech nadací a nadačních fondů
ani ustanovení §8 a §12 zák. č. 2/1969 Sb., jež působnost
ministerstev kultury a vnitra vymezují. Východiskem pro její
určení není ani rozdílný legislativně technický způsob koncipování
obou uvedených zákonných ustanovení (tj. taxativní, resp.
demonstrativní výčet kompetencí ministerstev kultury a vnitra).
Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, přičemž
do rámce zákonem stanoveného způsobu uplatňování státní moci nutno
řadit i vymezení příslušnosti státních orgánů. Taxativní, resp.
demonstrativní dikce ustanovení zakotvujících v zák. č. 2/1969
Sb., ve znění pozdějších předpisů, kompetence ministerstev, resp.
jiných ústředních orgánů státní správy, reflektuje dobu přijetí
daného zákona, z pohledu uvedených ustanovení Ústavy a Listiny pak
může dnes demonstrativní dikce sloužit toliko jako indikátor
(odkaz) na možné nepřímé novelizace předmětného ustanovení,
obsažené v jiných zákonech.
Za této situace nutno vycházet v dané věci z úpravy obecné.
Dle §58 odst. 1 zák. č. 71/1967 Sb. ve správním řízení je
odvolacím orgánem správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený
správnímu orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Na základě
ustanovení §17 odst. 1 písm. b) zákona č. 425/1990 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, pak ústřední orgány státní správy, do jejichž
působnosti náleží úseky státní správy vykonávané okresními úřady,
přezkoumávají rozhodnutí okresních úřadů vydaná ve správním
řízení.
Vycházeje z uvedených zákonných ustanovení, dospěl Ústavní
soud v obdobné věci v nálezu sp. zn. I. ÚS 27/95 k závěru, dle
něhož při určení státního orgánu příslušného rozhodovat o odvolání
proti rozhodnutí okresního úřadu ve věcech nadací je nutné
v každém jednotlivém případě vycházet z účelu nadace a zájmů,
k jejichž dosažení je zřizována, čili vycházet
z materiálněprávního hlediska, z posouzení toho, věcná kompetence
kterého ministerstva stojí této problematice blíže.
Uvedený právní názor považuje Ústavní soud za východisko
posouzení i předmětného návrhu. Při hodnocení převažujícího
zaměření Nadace Lemberk považuje Ústavní soud za relevantní
ustanovení čl. 3 jejího statutu, dle něhož cílem nadace je
vybudovat z Lemberka u Jablonného v Podještědí kulturní středisko
oblasti. Pakliže navrhovatel v této souvislosti argumentuje tím,
že ve skutečnosti se dominantní činností Nadace Lemberk stala
činnost ekologická, Ústavnímu soudu nepředložil žádné důkazy, jež
by toto tvrzení potvrzovaly, v důsledku čehož neunesl v této
souvislosti důkazní břemeno.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl v řízení ve
sporu o rozsah kompetencí mezi Ministerstvem kultury
a Ministerstvem vnitra tak, že orgánem příslušným vydat rozhodnutí
o odvolání proti rozhodnutí Okresního úřadu Česká Lípa ze dne
10. listopadu 1999, č. j. RVV-802/99 Na 13-99/1, kterým se ruší
Nadace Lemberk a nařizuje její likvidace, je Ministerstvo kultury.
Poučení: Proti tomuto nálezu se nelze odvolat.
V Brně dne 19. dubna 2001