ECLI:CZ:US:2009:3.US.963.09.1
sp. zn. III. ÚS 963/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Vladimírem Kůrkou ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. D. K., zastoupené JUDr. Monikou Novotnou, advokátkou se sídlem v Praze 4, Jasná II 5 (adresa pro doručování: Praha 1, Platnéřská 2), proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 14. 4. 2009, č.j. 25/108483/2008-253, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá, aby Ústavní soud zrušil - pro porušení čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústavy") a čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") - v záhlaví označené rozhodnutí správního orgánu, jímž byla zamítnuta její žádost "o prominutí spotřební daně z lihu".
Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že Ministerstvo financí při rozhodování ve věci její žádosti o prominutí daně dle §55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňového řádu"), nedodrželo "zákonné meze správního uvážení" poskytnuté tímto ustanovením, které směřují k "zamezení jeho nezákonného zneužití", čímž "nepostupovalo ústavně konformním způsobem".
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o Ústavním soudu"].
Podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu soudce zpravodaj mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne mimo jiné tehdy, jde-li o návrh nepřípustný, nestanoví-li tento zákon jinak.
Návrh, jímž je ústavní stížnost, je podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustný, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje.
Ústavní stížnost se vyznačuje mimo jiné tím, že je k standardním procesním ("ne-ústavním") institutům prostředkem subsidiárním; nastupuje coby přípustná až teprve tehdy, když prostředky stanovené obecným právem byly vyčerpány. Je tomu tak proto, že především obecné soudy jsou povolány k ochraně práv fyzických a právnických osob, a teprve, není-li zjednána náprava v rámci režimu obecného soudnictví, může se uplatnit ochrana poskytovaná přezkumem Ústavního soudu, v rozsahu omezeném, jak bylo výše řečeno, jen na hlediska ústavnosti.
Zákonná úprava správního soudnictví účinná do 31. 12. 2002, vylučovala ze soudního přezkumu také "rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není nárok" [§248 odst. 2 písm. i) o. s. ř.], což se týkalo též rozhodnutí o žádosti o prominutí předepsané daně (§248 o. s. ř., přílohou A).
Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, jež nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2003 (dále jen "s. ř. s.") úpravu obdobnou ustanovení §248 odst. 2 písm. i) o. s. ř. a jeho příloze A již neobsahuje; přezkum rozhodnutí správního orgánu, založených na "správním uvážení" (srov. §78 odst. 1 s. ř. s.) a rozhodnutí ve věcech, v nichž se podle zákona uplatňuje absolutní volná úvaha (jimiž není rozhodováno o subjektivních hmotných právech), výslovně ze soudního přezkumu nevylučuje (srov. §70 s. ř. s.).
Východiskem pro posouzení toho, jaké úkony mají povahu úkonů podřaditelných režimu ochrany ve správním soudnictví, jsou zejména ustanovení §2 a §4 s. ř. s.
Podle §2 s. ř. s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.
Dle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozhodují soudy ve správním soudnictví o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy.
Ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, event. vyslovení jeho nicotnosti (§65 odst. 1 s. ř. s.). Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i ten účastník řízení před správním orgánem, jemuž se nedostalo rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s., avšak tvrdí, že byl postupem správního orgánu krácen na právech, jež mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (§65 odst. 2 s. ř. s.).
Ochrana veřejných subjektivních práv se uskutečňuje za podmínek stanovených zákony; platí však, že některým veřejným subjektivním právům soudní ochrana poskytnuta není; jak soudní řád správní formou kompetenčních výluk (§70 s. ř. s.), tak i zvláštní zákony (např. zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení) identifikují "některé úkony správního orgánu", jež jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j. 6 A 69/2000-55, "kompetenční výluky - včetně určení, zda úkon je či není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. [srov. §70 písm. a) s. ř. s.] - představují meze subjektivního veřejného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a při jejich používání musí být proto šetřeno jejich podstaty a smyslu a nesmějí být zneužívány k jiným účelům, než pro který byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Z toho vyplývá jednoznačný požadavek, podle něhož kompetenční výluky nelze interpretovat extenzivně, ale restriktivně, přičemž v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem přezkumu či nikoliv, je vždy zapotřebí se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze. Procesní právo ostatně nemá klást účastníkům řízení překážky (nemá být formalistické), ale má poskytovat spravedlivou ochranu jejich subjektivním právům".
Povinnost zaplatit daň nebo její příslušenství, která za splnění zákonem předepsaných podmínek stíhá daňového dlužníka, představuje - a to bez jakýchkoliv pochybností - zásah do jeho majetkové sféry, neboť se jí jeho majetek snižuje o částku, kterou bude povinen zaplatit; jde tedy nejen o zásah do jeho vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, ale současně i o zásah do práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Tato majetková újma může být odvrácena prominutím daně nebo jejího příslušenství dle §55a daňového řádu, či prominutím daňového nedoplatku dle §65 téhož předpisu, z čehož lze dovodit, že se rozhodnutí o žádosti o prominutí daně nebo jejího příslušenství dotýká subjektivní povinnosti daňového dlužníka.
Vyhovění žádosti daňového dlužníka o prominutí daně (jejího příslušenství) závisí toliko na správním uvážení správního orgánu, jímž je Ministerstvo financí, a v případech vymezených vyhláškou č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní finanční orgány k promíjení příslušenství daně, i finanční úřad.
Někdejší soudní praxe, že rozhodnutí o prominutí daně, jež jsou založená na absolutní volné úvaze správního orgánu a zákonem není založen nárok na poskytnutí této výhody (úlevy), soudnímu přezkumu nepodléhají (jelikož zde není veřejného subjektivního práva, na kterém by mohl být účastník zamítavým rozhodnutím správního orgánu zkrácen), byla již dříve překonána. Kupříkladu v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002 - v souvislosti s posuzováním přípustnosti soudního přezkumu žádosti o udělení státního občanství - vyjádřil Nejvyšší správní soud názor, že "i rozhodnutí závisící pouze na volné úvaze správního orgánu lze přezkoumat ve správním soudnictví". Kdyby tomu tak nebylo, nemohl by soud přezkoumat, zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení (každá diskrece má své meze, neboť jinak by šlo o libovůli) či zda jej nezneužil, a zda rozhodnutí předcházel řádný a spravedlivý proces; tím by byl zúžen rozsah přezkumu správního uvážení i oproti §78 odst. 1 s. ř. s.
To platí i o ustanovení §55a daňového řádu, upravujícího prominutí daně či jejího příslušenství, jež je právní normou, která zahrnuje kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení; neurčitý právní pojem, zde představovaný "důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů" a "důvodem odstranění tvrdosti" nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek; je pak na uvážení správního orgánu - ve stanovených mezích - takový následek určit, jmenovitě zda žádosti daňového dlužníka vyhovět a daň či její příslušenství prominout či nikoli. Dodržení těchto mezí - správního uvážení či jejich zneužití - ve správním soudnictví přezkoumatelné je (srov. §78 odst. 1 s. ř. s.); je zde tedy oprávnění účastníka řízení požadovat, aby rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném řízení vymezeném normami hmotného i procesního ("daňového") práva, s vyloučením případné svévole ze strany rozhodujících správních orgánů. Právo na řádný proces (zejména ve smyslu práva rovného postavení všech účastníků řízení a jejich nediskriminace, práva na projednání věci bez zbytečných průtahů apod.) je zde proto tím veřejným subjektivním procesním právem, jež mohlo být porušeno či dotčeno a jehož ochrany se lze u soudu dovolat, i když zde subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.
Jestliže tedy samy obecné soudy, rozhodující ve správním soudnictví, potažmo Nejvyšší správní soud, jehož judikatura se rozhodným způsobem podílí na sjednocování rozhodování soudů v této agendě (viz. §12 s. ř. s.), připustily v těchto věcech možnost soudního přezkumu, je (byl) zde k dispozici procesní prostředek - žaloba dle §65 a násl. s. ř. s. - který stěžovateli zákon k ochraně jeho práva poskytuje, jak jej má na mysli ustanovení §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
Tento závěr odpovídá i právnímu názoru, vyslovenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, č.j. 6 A 69/2000-55, jakož i usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2007, sp. zn. III. ÚS 103/06, ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, ze dne 17. 4. 2009, sp. zn. IV: ÚS 1136/08, a ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 398/09.
Z uvedeného plyne, že stěžovatelce byla otevřena možnost užití procesního "opravného" prostředku podle §65 s. ř. s. a tím, že žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nepodala, nevyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje; tomu odpovídají i důsledky, jež předjímá výše citované ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní stížnost stěžovatelky je tedy ve smyslu tohoto ustanovení nepřípustná, a proto ji Ústavní soud soudcem zpravodajem podle rovněž shora citovaného ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. července 2009
Vladimír Kůrka
soudce zpravodaj