ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.1945.2016.1
sp. zn. 30 Cdo 1945/2016-320
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně BorsodChem, s. r. o., identifikační číslo osoby 26019388, se sídlem v Ostravě – Mariánských horách, Chemická 1/2039, zastoupené Mgr. Romanem Hanusem, advokátem, se sídlem v Praze, Na Zátorce 43/9, proti žalované České republice – Ministerstvu zemědělství, se sídlem v Praze 1, Těšnov 65/17, o zaplacení 3 641 235 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 119/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2015, č. j. 11 Co 168/2015-295, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2015, č. j. 11 Co 168/2015-295, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 16. 12. 2014, č. j. 30 C 119/2005-262, se v rozsahu, v jakém byla zamítnuta žaloba o 3 130 706 Kč s příslušenstvím, jakož i v nákladových výrocích, zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se žalobou podanou dne 2. 5. 2005 domáhala na žalované náhrady škody ve výši 3 641 235 Kč s příslušenstvím, když se jako zpracovatelka řepného cukru pro výrobu kyseliny šťavelové v důsledku vstupu České republiky do Evropské unie stala ke dni 1. 7. 2004 oprávněnou příjemkyní výrobních náhrad ve smyslu příslušných ustanovení Nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ze dne 19. 6. 2001, o společné organizaci trhů v odvětví cukru [dále jen „Nařízení (ES) č. 1260/2001“], a prováděcího Nařízení Komise (ES) č. 1265/2001 ze dne 27. 6. 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k Nařízení Rady (ES) č. 1260/2001, pokud jde o poskytování produkční náhrady pro některé výrobky z odvětví cukru používané v chemickém průmyslu [dále jen „Nařízení (ES) č. 1265/2001“]. Uvedená nařízení byla v rámci vnitrostátní úpravy provedena nařízením vlády č. 364/2004 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru (dále jen „nařízení vlády č. 364/2004 Sb.“), s tím, že vnitrostátní úprava umožňovala oprávněným příjemcům výrobních náhrad s účinností ke dni 15. 6. 2004 podávat vůči Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu (dále jen „SZIF“) návrhy na registraci. Registrace přitom byla předpokladem pro podání žádosti o výrobní náhrady. Žalobkyně uvedla, že návrh na registraci podala dne 21. 6. 2004, SZIF však rozhodnutí o registraci žalobkyně vydal až dne 29. 7. 2004, čímž porušil třicetidenní lhůtu stanovenou v §49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění zákona č. 226/2002 Sb. (dále jen „zákon č. 71/1967 Sb.“). Žalobkyně následně podala žádost o vydání osvědčení o výrobní náhradě, které jí bylo vydáno dne 11. 8. 2004. Žalobkyně uzavřela, že z důvodu pozdní implementace unijního práva a z důvodu nedodržení zákonné lhůty SZIF se nemohla včas domoci vyplacení výrobních náhrad za měsíc červenec 2004. Tyto promeškané náhrady tak dle jejího názoru představují škodu, za níž žalovaná odpovídá podle zákona č. 82/1998 Sb., a to z důvodu nesprávného úředního postupu SZIF, jakož i z důvodu pozdní implementace práva Evropské unie.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně svým rozsudkem ze dne 16. 12. 2014, č. j. 30 C 119/2005-262, uložil žalované zaplatit žalobkyni částku ve výši 510 529 Kč s ročním úrokem z prodlení ve výši stanovené nařízením vlády č. 142/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů z částky 510 529 Kč od 2. 5. 2005 do zaplacení (výrok I), zamítl žalobu o zaplacení 3 130 706 Kč s ročním úrokem z prodlení ve výši stanovené nařízením vlády č. 142/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů z částky 3 130 706 Kč od 2. 5. 2005 do zaplacení (výrok II) a rozhodl, že žalobkyně je povinna nahradit žalované na nákladech řízení částku 4 752 Kč (výrok III).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 26. 8. 2015, č. j. 11 Co 168/2015-295, k odvolání žalobkyně i žalované potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, toliko v jiném znění výše úroku z prodlení a až od 18. 7. 2005 (s ohledem na předchozí částečné zpětvzetí žaloby a vyjádření žalobkyně), včetně nákladového výroku (výrok I) a současně rozhodl, že žádná z účastnic nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II).
4. Dovolací soud předesílá, že takto soudy rozhodl poté, co původní zcela zamítavý rozsudek soudu prvního stupně a potvrzující rozsudek odvolacího soudu byly k dovolání žalobkyně zrušeny rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2012, č. j. 28 Cdo 2927/2010, a věc byla vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
5. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, podle kterých žalobkyně žádostí ze dne 16. 6. 2004 požádala o registraci uznaného výrobce, SZIF vydal dne 29. 7. 2004 rozhodnutí o registraci žalobkyně, která žádostí ze dne 28. 7. 2004 doručenou SZIF dne 29. 7. 2004 požádala o osvědčení o výrobní náhradě pro kyselinu šťavelovou ve vztahu k 280 tunám řepného cukru a složila záruku – dne 3. 8. 2004 ve výši 344 666, 08 Kč a dne 10. 8. 2004 ve výši 1 600 Kč, z těchto záruk jí však byl vrácen přeplatek ve výši 4 246 Kč.
6. Dále odvolací soud na základě doplněného dokazování vyšel z toho, že žalobkyně dne 29. 7. 2004 poskytla SZIF hlášení o předběžných dodávkách celkového množství 280 tun řepného cukru, které se měly uskutečnit v rozmezí od 7. 7. do 30. 7. 2004, dne 4. 8. 2004 SZIF doručila hlášení o uskutečněných dodávkách ohledně uvedeného množství cukru s tím, že dodávky proběhly tak, jak bylo uvedeno v hlášení o předběžných dodávkách, a téhož dne oznámila ukončení zpracování 280 tun řepného cukru s tím, že z něho vyrobila v průběhu července roku 2004 493,9 tun kyseliny štavelové (z toho ve dnech 29. 7. – 31. 7. 2004 celkem 55,5 tun kyseliny štavelové). SZIF vydal dne 11. 8. 2004 žalobkyni osvědčení o výrobní náhradě pro 280 tun cukru a jako den přijetí žádosti o vydání osvědčení uvedl den 10. 8. 2004.
7. Odvolací soud poukázal na závěry Nejvyššího soudu vyslovené v rozsudku ze dne 20. 8. 2012, č. j. 28 Cdo 2927/2010-142 (předchozím kasačním rozhodnutí v této věci), že vnitrostátní úprava – tedy nařízení vlády č. 364/2004 Sb., ve spojení s §49 odst. 2 zákona č. 71/1964 Sb., neměla být ve vztahu k žalobkyní uplatněnému nároku vůbec použita, a to s ohledem na zásadu přednosti práva Evropské unie před vnitrostátním právem a zásadu přímé aplikovatelnosti Nařízení (ES) č. 1260/2001 a Nařízení č. 1265/2001 ve spojení s Nařízením č. 60/2004, že čl. 2 Nařízení (ES) č. 1265/2001 založil právo zpracovatelů základních produktů, kterým se rozumí i řepný cukr, na produkční (výrobní) náhradu vůči příslušnému členskému státu za podmínky, že zpracovatel podá žádost a zaručí možnost provedení celní nebo administrativní kontroly ze strany členského státu za účelem ověření, zda základní produkty jsou nebo byly zpracovávány za účelem uvedeným v žádosti, a že čl. 3 odst. 2 Nařízení (ES) č. 1265/2001 o fakultativní možnosti podmínit získání produkční (výrobní) náhrady na předchozí schválení je třeba vykládat tak, že takové schválení (registrace) by muselo být u kontinuálních zpracovatelů, kteří o schválení požádali před 1. 7. 2004, ukončeno nejpozději ke dni 30. 6. 2004, a že žalobkyně jako kontinuální zpracovatelka cukru mohla tedy pro získání produkčních (výrobních) náhrad postupovat podle přímo účinných unijních předpisů, dle nichž její nárok na výrobní náhradu vznikl již k 1. 7. 2004, a za dané situace měl SZIF při přiznání nároku žalobkyně za měsíc červenec roku 2004 vycházet z unijních nařízení.
8. Právo na vyplacení produkční náhrady zpracovatelům cukru je dle čl. 15 odst. 1 písm. b) Nařízení (ES) č. 1265/2001 vázáno na vydání osvědčení o náhradě a zpracování základního produktu podle podmínek stanovených v osvědčení o náhradě, které je dle čl. 15 citovaného nařízení platné ode dne přijetí žádosti do konce pátého měsíce následujícího po měsíci, v němž byla přijata žádost o produkční náhradu. Osvědčení o náhradě je vydáno dle čl. 12 odst. 1 citovaného nařízení na žádost s tím, že dle odstavce 2 uvedeného článku členské státy používají vnitrostátní formuláře, nicméně musí obsahovat minimálně údaje uvedené v odstavci 3 tohoto článku. Samotné vydání osvědčení pak článek 11 odst. 1 citovaného nařízení podmiňoval složením jistoty, jejíž výše byla specifikovaná v odstavci 2.
9. Odvolací soud dospěl k závěru, že žalobkyně jako kontinuální zpracovatelka, která požádala o registraci ve smyslu §12 odst. 1 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. již před 1. 7. 2004 a o jejíž žádosti nebylo do 30. 6. 2004 rozhodnuto, mohla od 1. 7. 2004 postupovat při uplatnění svého nároku na produkční náhradu za zpracovaný cukr podle přímo účinného Nařízení (ES) č. 1265/2001 Sb. a mohla tedy již dne 1. 7. 2004 požádat ve smyslu čl. 12 odst. 1 citovaného nařízení o vydání osvědčení o náhradě. Skutečnost, že žalobkyně takto nepostupovala, nýbrž zvolila postup, který vyplýval z materiálu vydaného SZIF „Výrobní náhrady pro cukr použitý v chemickém průmyslu“, tedy že vyčkala se žádostí o vydání osvědčení o náhradě až na okamžik, kdy jí dne 29. 7. 2004 bylo vydáno rozhodnutí o registraci, nelze přičítat k tíži žalované, která též měla vycházet při přiznávání nároku žalobkyně za červenec 2004 z unijních nařízení. Předpokladem pro tento postup ze strany žalované však bylo podání žádosti o vydání osvědčení o výrobní náhradě obsahující alespoň údaje obsažené v čl. 12 odst. 3 výše citovaného nařízení, neboť dle čl. 3 odst. 1 citovaného nařízení se „produkční náhrada poskytuje pouze zpracovatelům … a kteří podali žádost s uvedením chemického výrobku, při jehož výrobě má být základní produkt použit.“ Odvolací soud neměl důvod s ohledem na obsah materiálu SZIF „Výrobní náhrady pro cukr použitý v chemickém průmyslu“ se odklonit od výkladu §12 odst. 1 a 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb., který učinil v rozhodnutí ze dne 9. 4. 2014, neboť umístění legislativní zkratky „zpracovatel“ před slova „který je registrován Fondem“ ani jiný výklad ustanovení odstavce 3 neumožňuje. Nicméně je nutné zdůraznit, že řešení této výkladové otázky není pro projednávanou věc rozhodné, a to s ohledem na to, že Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí dospěl k závěru, že nařízení vlády č. 364/2004 Sb. nemělo být ve vztahu k žalobkyní uplatněnému nároku vůbec použito, z čehož tím spíše vyplývá, že nemělo být postupováno ani dle výše uvedeného materiálu SZIF.
10. Právo žalobkyně na poskytnutí produkční (výrobní) náhrady bylo založeno přímo účinným unijním přepisem, jímž se žalobkyně při jeho uplatnění též měla řídit. Tento požadavek rozhodně nelze považovat za diskriminující žalobkyni, neboť stále platí obecná zásada, že práva svědčí bdělým, že je potřeba svoje práva znát a nebát se je uplatnit, o čemž svědčí i rozhodovací praxe Ústavního soudu (srovnej např. rozhodnutí ze dne 20. 11. 2014, sp. zn. I. ÚS 2493/13 či ze dne 17. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3384/12). Žalobkyně však v tomto směru žádnou aktivitu nevyvinula a žádost o osvědčení o výrobní náhradě před 29. 7. 2004 nepodala, jakkoli byla správně přesvědčena o tom, že jí právo na produkční (výrobní) náhradu náleží již od 1. 7. 2004, o čemž svědčí i to, že ve svých hlášeních SZIF vždy uváděla údaje vztahující se k celému červenci 2004.
11. Odvolací soud se ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že žalobkyně svým opomenutím podat žádost o výrobní náhradu již k 1. 7. 2004 přispěla ke vzniku škody jí vzniklé tím, že se její majetek nerozmnožil o produkční náhradu za řepný cukr zpracovaný v období od 1. 7. do 28. 7. 2014 včetně, když pro toto období nesplnila podmínku pro přiznání produkční náhrady spočívající v podání včasné žádosti o osvědčení o náhradě, a výlučně tak svým chováním zmařila možnost, aby jí bylo osvědčení o náhradě jako předpoklad pro výplatu produkční náhrady vydáno již s platností od 1. 7. 2004. Argumentaci žalobkyně, že při tomto výkladu by Nejvyšší soud nemusel řešit otázku, do kdy měl stát ukončit řízení o registraci kontinuálních zpracovatelů podaných před 1. 7. 2004, neshledal odvolací soud za přiléhavou, neboť zodpovězení této otázky bylo rozhodné pro stanovení časového okamžiku, od kdy žalobkyni, jež byla kontinuálním zpracovatelem, podle přímo účinných unijních předpisů vzniklo právo na produkční náhradu a jaký vliv na určení tohoto okamžiku měla okolnost, že žádost o registraci podala před 1. 7. 2004.
12. Odvolací soud shledal taky správným závěr soudu prvního stupně, že žalovaná porušila unijní právo – čl. 7 odst. 3 Nařízení (ES) č. 1260/2001, ve spojení s čl. 2 Nařízení (ES) 1265/2001, čl. 1 Nařízení (ES) 60/2004, jež zakládalo právo na produkční náhradu zpracovatelům řepného cukru na území České republiky s účinností od 1. 7. 2004 – tím, že v rozporu s čl. 15 Nařízení (ES) 1265/2001 zavázala platnost osvědčení o výrobní náhradě pro 280 tun cukru až na den 10. 8. 2004, ačkoliv žádost o osvědčení jí byla žalobkyní doručena již dne 29. 7. 2004 a pozdější složení jistoty nemělo na určení počátku platnosti osvědčení o náhradě ve smyslu citovaného článku žádný vliv, bylo pouze podmínkou pro vydání osvědčení dle čl. 11 odst. 1 citovaného nařízení. Toto porušení unijního práva bylo závažné, neboť unijní předpis stanovil správním orgánům povinnost jednat určitým způsobem (tj. vyplatit produkční náhradu za zpracovaný cukr podle podmínky uvedené v osvědčení – tj. za cukr zpracovaný ode dne jeho platnosti, tedy od přijetí žádosti). Příčinná souvislost mezi porušením unijního práva žalovanou a škodou vzniklou žalobkyni však s ohledem na výše uvedené je dána pouze ve vztahu k množství řepného cukru zpracovaného od data doručení žádosti o osvědčení žalované, tj. od 29. 7. 2004 do 31. 7. 2004, neboť žalobkyně sama tím, že nepostupovala podle přímo účinného unijního předpisu a nepodala žádost o osvědčení před 29. 7. 2004, způsobila, že jí osvědčení o náhradě nemohlo být vydáno s platností dřívější.
13. Odvolací osud shledal jako správný postup soudu prvního stupně, který s ohledem na množství cukru zpracovaného v rozhodném období – tj. 37 405,5 kg cukru a výši produkční náhrady stanovenou pro měsíc červenec 2004 čl. 9 nařízení č. 1265/2001 a čl. 1 Nařízení (ES) č. 1211/2004 částkou 43,062 EUR na 100 Kč s přihlédnutím k devizovému kurzu ČNB k 31. 7. 2004 (1 EUR = 31,695 Kč) určil výši škody (tj. ušlé produkční náhrady) žalobkyni způsobené žalovanou porušením unijního práva částkou 510 529 Kč.
II. Dovolání a vyjádření k němu
14. Žalobkyně (dále též jako „dovolatelka“) podala dovolání do výroku I rozsudku odvolacího soudu v rozsahu, v jakém byl potvrzen zamítavý rozsudek soudu prvního stupně co do částky 3 130 706 Kč s příslušenstvím, a dále do výroku II o náhradě nákladů odvolacího řízení.
15. Přípustnost dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. spatřuje žalobkyně v tom, že odvolací soud se při řešení otázky hmotného práva odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soud, jakož i konkrétně od závazného právního názoru vysloveného v rozsudku dovolacího soudu v této věci sp. zn. 28 Cdo 2927/2010. Odvolací soud se důsledně neřídil předchozími závěry dovolacího soudu a tím se dostal do rozporu s rozhodnutím dovolacího soudu.
16. Žalobkyně dále spatřuje přípustnost dovolání i v tom, že odvolací soud nesprávně posoudil otázku existence příčinné souvislosti mezi porušením unijního práva žalovaným (SZIF) a vznikem škody na straně žalobkyně, k níž se vztahují některá rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, není však vytvořena rozhodovací praxe na národní úrovni. Tato otázka zní, „zda lze klást k tíži jednotlivci, kterému svědčí právo z přímo aplikovatelného předpisu unijního práva (fakultativně umožňujícího provedení národním předpisem), že tento unijní předpis sám přímo neaplikoval, tj. že podle něj sám nepostupoval ve správním řízení vůči správnímu orgánu, a namísto toho se při uplatnění svého nároku vůči státu řídil národním implementačním předpisem vydaným členským státem k provedení takového unijního nařízení, to vše za předpokladu
- že tato implementace byla provedena nesprávně a
- že v době, kdy takové právo mohlo být ve správním řízení vůči státu uplatněno, ještě neexistovala rozhodovací praxe dovolacího soudu k otázce přímé aplikovatelnosti nařízení v takových případech, neboť ta byla založena až zmiňovaným rozhodnutím dovolacího soudu v této věci (tedy až v době poté, kdy již žalobkyně o své právo vedla soudní spor).“
17. Odvolací soud měl pochybit při právním posouzení případného zavinění či spoluzavinění žalobkyně (a tedy narušení příčinné souvislosti), když dospěl k závěru, že výhradně žalobkyně svým opomenutím zapříčinila, že jí nemohla být přiznána výrobní náhrada za období od 1. 7. 2004 do 28. 7. 2004. Odvolací soud v napadeném rozhodnutí vycházel z premisy, že se žalobkyně měla bez ohledu na prováděcí národní předpis řídit přímo použitelným unijním nařízením a že podle něj měla podat žádost o poskytnutí výrobní náhrady u SZIF před 1. 7. 2004, ačkoli v této době teprve probíhalo řízení podle národního implementačního předpisu o registraci žalobkyně jako zpracovatele u SZIF, jehož úspěšné ukončení, tedy provedení registrace žalobkyně u SZIF jako zpracovatele, bylo dle národních právních předpisů podmínkou pro podání žádosti o přiznání výrobní náhrady.
18. Dovolatelka uvádí, že v souladu s národním implementačním předpisem, tj. nařízením vlády č. 364/2004 Sb. a v souladu s materiálem vydaným SZIF „výrobní náhrady pro cukr použitý v chemickém průmyslu“ podala žádost o registraci u SZIF jako výrobce ve smyslu §12 uvedeného nařízení. Žalobkyně tudíž jednala v souladu s postupem, který si zvolila Česká republika fakultativní implementací podmínky registrace výrobců uplatňujících nárok na výrobní náhrady za cukr použitý v chemickém průmyslu. Dovolatelka konstatuje, že její postup byl bezodkladný a že se řídila platným a účinným národním prováděcím předpisem a pokyny SZIF vydanými k provedení vládního nařízení, respektovala národní postup, požádala o provedení správního řízení o registraci u SZIF a ihned po jeho skončení zažádala o vydání osvědčení o výrobní náhradě. V žádném případě nelze na straně žalobkyně hovořit o jakékoli nečinnosti či opomenutí, jak uvedl odvolací soud.
19. Dovolatelka nesouhlasí s tím, jakým způsobem odvolací soud aplikoval pojem „bdělost“ zavedený dosavadní rozhodovací praxí a výklad provedený odvolacím soudem dosavadnímu pojetí tohoto pojmu odporuje. Dovolatelka uvádí, že nečinná nebyla a o svá práva se starala, o čemž mají svědčit i stížnosti podané ve správním řízení SZIF, kdy poukazovala opakovaně na to, že řízení o registraci probíhalo s průtahy, že nebyla dodržena lhůta pro vydání rozhodnutí o registraci dle správního řádu a že to může způsobit žalobkyni škodu znemožněním včasného podání žádosti o vydání osvědčení o výrobní náhradě. Tyto námitky žalobkyně proti délce řízení před SZIF nebyly ve výsledku uznány jako důvodné. Správní orgán přitom jakkoli nepoučil žalobkyni o možnosti nedbat národního předpisu a podat žádost o výrobní náhradu ještě před skončením řízení o registraci. Kdyby tato možnost přicházela dle názoru správního orgánu SZIF do úvahy, jistě by žalobkyně tuto žádost podala.
20. Požadavky kladené podle názoru odvolacího soudu v napadeném rozhodnutí na žalobkyni jako podmínka pro přiznání nároku na náhradu škody vůči státu jsou nezákonné i pro svoji nepřiměřenost a žalobkyně v tomto odkazuje na odůvodnění rozsudku dovolacího soudu v této věci sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, kde soud pod bodem 34. části D. uvedl: „Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody (viz též rozsudek ze dne 9. 11. 1983, ve věci 199/82, S. G.[1983], Recueil, s. 3604).“ Praktické znemožnění či nadměrné ztížení získání náhrady lze vidět právě v právním výkladu podmínek pro přiznání náhrady škody odvolacím soudem, který po žalobkyni vyžadoval bdělost přesahující svojí kvalifikací dosud neutvořenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
21. Odvolací soud však především neměl respektovat závěry dovolacího soudu ohledně významu lhůty pro ukončení správní řízení o registraci výrobců. Odvolací soud význam registračního řízení snižuje, což je v rozporu s názorem dovolacího soudu, že schválení (registrace) by muselo být v případě kontinuálních zpracovatelů, kteří o schválení požádali před 1. 7. 2004, ukončeno nejpozději ke dni 30. 6. 2004. Stát byl odpovědný za ukončení registrace do 30. 6. 2004, a nikoli že to byla žalobkyně, která měla jednat bez ohledu na ukončení registrace.
22. Podle dovolatelky odvolací soud pochybil, když přenesl na žalobkyni nepřiměřený požadavek, aby sama vůči státu ve správním řízení (bez ohledu na národní předpis) uplatnila nároky přiznané přímo účinným unijním právem za situace, kdy fakultativně implementovaný národní právní předpis předepisoval ve správním řízení jiný postup. Přitom o samotném přímém účinku unijních nařízení v předmětné věci v té době neexistovala rozhodovací praxe dovolacího soudu.
23. Z uvedeného důvodu žalobkyně navrhla, aby dovolací soud v napadené části rozsudku odvolacího soudu změnil napadený rozsudek a uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni částku 3 130 706 Kč s příslušenstvím, nebo aby napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
24. Žalovaná se k žalobkyní podanému dovolání vyjádřila tak, že v dovolání je nesprávně označena žalovaná, kterou je Česká republika – Ministerstvo zemědělství, když Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových pouze v dané věci za žalovanou jedná a to na základě Zápisu o dohodě, jak vyplývá ze spisu. Na základě tohoto nesprávného označení žalované proto navrhuje, aby odvolání bylo odmítnuto. Dále uvádí, že pokud by i přes nesprávné označení žalované dovolací soud jednal o meritu věci, tak se ztotožňuje se závěry odvolacího soudu a považuje je za věcně správné a navrhuje, aby dovolání bylo zamítnuto.
III. Formální náležitosti dovolání
25. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb., čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
26. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
27. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
28. Dovolatelka napadá rozhodnutí odvolacího soudu z hlediska posouzení příčinné souvislosti vzniku škody s nezákonným rozhodnutím. Na posouzení příčinné souvislosti také skutečně napadené rozhodnutí záviselo.
29. Otázka existence příčinné souvislosti je otázkou skutkovou, neboť v řízení se zjišťuje, zda protiprávní úkon škůdce a vzniklá škoda na straně poškozeného jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku. Právní posouzení příčinné souvislosti spočívá ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3748/2008; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz ).
30. Namítá-li tedy dovolatelka, že odvolací soud spatřuje nesprávně příčinu vzniku škody pouze v tom, že dovolatelka nepodala žádost o poskytnutí produkční náhrady, zatímco dovolatelka spatřuje příčinu v porušení unijního práva ze strany SZIF jakožto národního orgánu, je tím napadáno nesprávné právní posouzení příčinné souvislosti. Dovolání je podle §237 o. s. ř. přípustné, neboť uvedenou otázku vyřešil odvolací soud v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího, jak bude dále uvedeno. Dovolání je tak současně důvodné.
31. Podle §242 odst. 3, věty druhé, o. s. ř., je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny. Žádné takové vady však dovolací soud neshledal.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
32. Dovolací soud na prvním místě považuje za nutné zopakovat hlavní důvody svého předchozího kasačního rozhodnutí v této věci (sp. zn. 28 Cdo 2927/2010), které vydal za situace, kdy odvolací soud ve svém původním rozhodnutí, kterým potvrdil zamítavý rozsudek soudu prvního stupně, dospěl k závěru, že nařízení vlády č. 364/2004 Sb. není v rozporu s Nařízením (ES) č. 1260/2001 a Nařízením (ES) č. 1265/2001 a že SZIF se nedopustil nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., když z důvodu nutnosti provedení laboratorních zkoušek spadalo řízení o schválení registrace zpracovatele cukru pod zvláště složité případy, pro které §49 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. stanovil šedesátidenní lhůtu. Za této situace odvolací soud uzavřel, že žaloba není důvodná. Nadto odvolací soud uvedl, že jiná by byla situace, pokud by žalobkyně v řízení tvrdila, že postupovala podle přímo použitelného předpisu Evropské unie a že orgány státu pochybily, pokud jí nevydaly osvědčení a nevyplatily výrobní náhradu přímo podle těchto předpisů. Z předeslaného důvodu se odvolací soud nezabýval tím, zda orgány státu pochybily, pokud předpisy Evropské unie neaplikovaly přímo. Odvolací soud tudíž uzavřel, že SZIF postupoval v souladu s nařízením vlády č. 364/2004 Sb.
33. V návaznosti na výklad principů aplikační přednosti práva Evropské unie, přímého účinku a přímé použitelnosti unijního práva se dovolací soud, vázán dovolacími důvody a s ohledem na závěr odvolacího soudu o přímé neaplikovatelnosti norem unijního práva, následně zabýval posouzením otázky, zda se dovolatelka mohla domáhat práva na produkční (výrobní) náhradu za měsíc červenec 2004 z přímo aplikovatelných norem unijního práva, tj. Nařízení (ES) č. 1260/2001 a Nařízení (ES) č. 1265/2001 ve spojení s Nařízením (ES) č. 60/2004, neboť podle dovolatelky měl SZIF bez ohledu na vnitrostátní úpravu postupovat podle předpisů unijního práva, a to tak, aby mohla jako registrovaný zpracovatel zažádat o produkční (výrobní) náhradu za měsíc červenec 2004, tedy tak, aby byl zachován účel a cíl zmíněných evropských nařízení.
34. Dovolací soud uzavřel, že čl. 2 Nařízení (ES) č. 1265/2001 založil právo zpracovatelů základních produktů, kterým se rozumí i řepný cukr, na produkční (výrobní) náhradu vůči příslušnému členskému státu za podmínky, že zpracovatel podá žádost a zaručí možnost provedení celní nebo administrativní kontroly ze strany členského státu za účelem ověření, zda základní produkty (v daném případě řepný cukr) je zpracováván nebo byl zpracován za účelem uvedeným v žádosti.
35. S odkazem na označená rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie mj. uvedl, že by bylo neslučitelné s unijním právem, aby selhání státu, pokud jde o vnitrostátní přijetí prováděcích opatření, ohrozilo nebo zbavilo jednotlivce práv, která jim nařízení přiznává, a dospěl k závěru, že rovněž unijní nařízení, která přijetí implementačních opatření fakultativně umožňují, mají s ohledem na čl. 249 Smlouvy o založení Evropského společenství (čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie) přímý účinek, a jsou tudíž přímo použitelná před orgány členského státu. Proto ani případné pochybení členského státu při implementaci požadovaného opatření v řádné době nemůže omezit nastoupení přímého účinku evropského nařízení a ohrozit tak základní pravidlo vyžadující jednotnou účinnost evropského nařízení v celé Evropské unii.
36. Čl. 1 Nařízení (ES) č. 60/2004 je proto nutno vykládat v tom smyslu, že ve spojení s čl. 7 odst. 3 Nařízení (ES) č. 1260/2001 a ve spojení s článkem 2 odst. 1, 2 Nařízení (ES) č. 1265/2001 založil zpracovatelům řepného cukru na území České republiky s účinností ke dni 1. 7. 2004 právo na produkční (výrobní) náhradu, neboť k tomuto datu začala pro Českou republiku, a tedy i pro zpracovatele cukru, platit regulace společného trhu, a že čl. 3 odst. 2 Nařízení (ES) č. 1265/2001 upravující fakultativní možnost podmínit získání produkční (výrobní) náhrady je třeba interpretovat tak, že členskému státu sice dává možnost vázat vznik nároku na produkční (výrobní) náhradu na předchozí schválení zpracovatele řepného cukru, nicméně takové schválení (registrace) by muselo být v případě kontinuálních zpracovatelů, kteří o schválení požádali před 1. 7. 2004, ukončeno nejpozději ke dni 30. 6. 2004. Za kontinuálního zpracovatele je třeba považovat zpracovatele pokračujícího v podnikatelské činnosti spočívající ve výrobě cukru v období, které předcházelo datu 1. 7. 2004, kdy uvedená evropská nařízení vstoupila v platnost. Takovým kontinuálním zpracovatelem je dovolatelka.
37. Dovolací soud tak uzavřel, že dovolatelka jako kontinuální zpracovatelka cukru mohla pro získání produkčních (výrobních) náhrad postupovat podle přímo účinných unijních předpisů, dle kterých její nárok na výrobní náhradu vznikl již k 1. 7. 2004. Za dané situace tak měl SZIF při přiznávání nároku dovolatelky za měsíc červenec 2004 vycházet z unijních nařízení.
38. K odpovědnosti státu (žalované) za porušení unijního práva pak dovolací soud (a to i s odkazem na označenou judikaturu Ústavního soudu) uvedl, že systém odpovědnosti za porušení unijního práva je systémem autonomním, postaveným na odlišných podmínkách, než jaké předpokládá zákon č. 82/1998 Sb., členský stát tak nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, byť tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje.
39. S odkazem na označená rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie dovolací soud uvedl, že konkrétní podmínky, za jakých odpovědnost státu za porušení unijního práva dává vzniknout právu jednotlivce na náhradu škody, jsou konstruovány následovně:
1. cílem porušeného právního předpisu je přiznání práv jednotlivcům: právo na náhradu škody jednotlivci tedy vzniká za situace, dopustí-li se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo, nebo chrání jeho právní zájem;
2. porušení musí být dostatečně závažné, přičemž míra závažnosti se v podmínkách unijního práva vykládá v závislosti na rozsahu volného uvážení svěřeného daným předpisem vnitrostátnímu orgánu;
3. mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. V rámci posuzování příčinné souvislosti je přitom, na základě judikatury Soudního dvora, třeba zkoumat, zda nedošlo k narušení příčinné souvislosti jednáním či opomenutím jiného subjektu práva nebo zásahem vyšší moci, anebo tím, že poškozený sám ke vzniku škody přispěl svým jednáním či opomenutím, případně tím, že nesplnil svou zmírňovací povinnost ve vztahu ke škodě.
40. Na základě právě uvedeného dovolací soud shrnul, že v souzené věci bude předmětem přezkumu soudů nižších stupňů v rámci hodnocení naplnění podmínky příčinné souvislosti mj. ověření, zda dovolatelka splňovala i jiné podmínky pro přiznání produkční (výrobní) náhrady v souladu s nařízením (tedy zda by poškozené dovolatelce nárok skutečně náležel). V případě splnění všech podmínek daných nařízením bude odpovědnost státu za porušení unijního práva SZIF dána v plném rozsahu. V ostatních případech soud proporcionálně rozsah, tj. výši škody, omezí. V dalším řízení tak půjde o to, zda výlučně stát (SZIF) zmařil možnost dovolatelky získat produkční (výrobní) náhradu a v záporném případě o aplikaci zásady adekvátní příčinné souvislosti. Současně bude třeba zohlednit i otázku, zda v rámci prevence vzniklé škody dovolatelka vyčerpala všechny vnitrostátní opravné prostředky. Požadavek vyčerpání všech vnitrostátních i unijních prostředků ochrany práv však není absolutní a neuplatní se v případě, kdy by učinilo výkon práv založených soukromým osobám přímo účinnými ustanoveními unijního práva nadměrně obtížným.
41. Všechny tři podmínky (porušení unijního právního předpisu přiznávajícího práva jednotlivci, dostatečně závažné porušení, příčinná souvislost mezi porušením právního předpisu a škodou) musí být splněny kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva, jsou tedy nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody.
42. Jak bylo již shora uvedeno, nové rozhodnutí (nyní napadené dovoláním) skutečně závisí na posouzení otázky příčinné souvislosti mezi porušením unijního právního předpisu přiznávajícího práva jednotlivci (zde žalobkyni) a škodou spočívající v nevyplacení produkčních náhrad v období od 1. 7. do 28. 7. 2004, když za zbývající období měsíce července shledal odvolací soud nárok na náhradu škody důvodným.
43. V nynější věci je tak zásadní posouzení právní otázky, v důsledku jaké skutečnosti nezískala žalobkyně produkční náhradu i za předcházející období.
44. Je běžné, že se kauzálního děje účastní více skutečností, které vedou ke vzniku škody. Mezi takovými skutečnostmi je však třeba identifikovat právně relevantní příčinu vzniku škody. Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) je třeba sledovat jen ty příčiny, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu. Musí jít o skutečnosti podstatné, bez nichž by ke vzniku škody nedošlo. Pro existenci kausálního nexu je nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. To znamená, aby prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta případně příčinu další. K přerušení příčinné souvislosti dochází, jestliže nová okolnost působila jako výlučná a samostatná příčina, která vyvolala vznik škody bez ohledu na původní škodnou událost. Zůstala-li původní škodná událost tou skutečností, bez níž by k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1729/2013).
45. V poměrech projednávané věci bylo na místě (z hlediska významu dřívějšího podání žádosti) řešit, zda dřívější podání žádosti ze strany žalobkyně, tj. ještě před ukončením registračního řízení, by vedlo k přiznání náhrady, a to ve smyslu, zda reálně mohla být úspěšná (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 3. 2015, sp. zn. 30 Cdo 840/2014), a zda nepodání žádosti samo o sobě nebylo pouze následkem prvotní příčiny, tj. postupu SZIF nikoliv na základě přímo účinných unijních předpisů, ale na základě národních implementačních předpisů, jejichž aplikace ve svých důsledcích (neprovedením registrace jako podmínky žádosti do 1. 7. 2004) představuje porušení unijního práva, zakládající odpovědnost státu. Nebude-li možné na základě konkrétních skutkových zjištění učinit závěr, že žalobkyně v případě dřívějšího podání žádosti mohla reálně očekávat přiznání produkční náhrady i za předchozí období a že její jednání spočívající v nepodání dřívější žádosti samo o sobě není pouze důsledkem porušení unijního práva ze strany státu, není možno učinit závěr, že dřívější nepodání žádosti ze strany žalobkyně je tou skutečností, která přerušuje příčinnou souvislost mezi porušením unijního práva ze strany státu a škodou.
46. Naopak za novou okolnost, která by jako výlučná a samostatná příčina způsobila vznik škody (nevyplacení produkční náhrady), by v podmínkách dané věci bylo možno považovat dřívější nepodání žádosti tehdy, kdyby bylo zřejmé, že by žalobkyně i přes provedení registrace do 1. 7. 2004 žádost tak jako tak dříve nepodala, anebo že by podmínky podle unijních předpisů pro přiznání produkční náhrady tak jako tak nesplnila.
VI. Závěr
47. Jestliže se odvolací soud výše uvedenou úvahou při posuzování příčinné souvislosti mezi dřívějším nepodáním žádosti ze strany žalobkyně a vzniklou škodou neřídil, je jeho právní posouzení žalovaného nároku neúplné a tudíž nesprávné.
48. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu co do právního posouzení příčinné souvislosti nesprávné, dovolací soud postupem podle §243e odst. 1 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu zrušil. Protože důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí také pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud podle §243e odst. 2 o. s. ř. i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
49. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
50. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. dubna 2018
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu