ECLI:CZ:NS:2017:30.CDO.3114.2015.1
sp. zn. 30 Cdo 3114/2015
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně CASINO KARTÁČ Group, a.s. , identifikační číslo osoby 25899848, se sídlem v Ostravě – Mariánské Hory, Slévárenská 5/400, zastoupené JUDr. Ivanou Slivkaničovou, advokátkou se sídlem v Praze 1, Na Poříčí 1079/3a, proti žalované České republice – Ministerstvu financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o 1 407 274 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 23 C 130/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2014, č. j. 21 Co 330/2014-151, takto:
Rozsudky Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 29. 1. 2014, č. j. 23 C 130/2012-127, a Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2014, č. j. 21 Co 330/2014-151, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 29. 1. 2014, č. j. 23 C 130/2012-127, zamítl žalobu žalobkyně, jíž se domáhala po žalované zaplacení částky 1 407 274 000 Kč z titulu náhrady majetkové újmy ve formě ušlého zisku, která měla žalobkyni vzniknout v období od 1. 6. 2008 do 31. 5. 2012 v souvislosti s nesprávným úředním postupem spočívajícím v nečinnosti Ministerstva financí při vydávání rozhodnutí podle §43 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a podobných hrách, dále jen „LotZ“. Podle žaloby Ministerstvo financí svým rozhodnutím i podle názoru veřejného ochránce práv znevýhodnilo kasina, když povolilo vyšší výherní limity i u výherních loterijních terminálů, které mohou být umístěny jinde, než v kasinech, čímž znevýhodnilo jejich provozovatele. Tím došlo k porušení zák. č. 202/1990 Sb.
Soud prvního stupně uvedl, že v předmětném sporu nemůže jít o nesprávný úřední postup, neboť činnost Ministerstva financí se projevila ve vydání rozhodnutí, která sice žalobce považuje za nezákonná, avšak žádné z nich nebylo pro nezákonnost zrušeno. Pokud jde o tvrzenou nezákonnou nečinnost Ministerstva financí, soud prvního stupně dospěl k závěru, že ani tento postup nelze podřadit pod definici nesprávného úředního postupu, neboť žalovaná neporušila žádnou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí.
Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Uvedl, že nečinnost jako nesprávný úřední postup se dotýká účastníka řízení, jímž však žalobce v řízení o vydávání povolení k provozování interaktivních videoloterních terminálů (dále též jen „IVT“) nebyl. V rámci odpovědnosti státu za škodu lze zkoumat pouze odpovědnost za nezákonné rozhodnutí, tedy rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno a za nesprávný úřední postup, jímž se rozumí především postup při jiné než rozhodovací činnosti státních orgánů a porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státu při jeho činnosti. O žádný z těchto případů, včetně porušení povinnosti učinit úkon, se však v projednávané věci nejednalo a takto prvostupňový soud věc posoudil.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně (dále jen „dovolatelka“) včasné dovolání. V podaném dovolání v první řadě namítala, že se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, když uvedl, že nečinnost jako nesprávný úřední postup se může dotýkat toliko pouze účastníka řízení, jímž však žalobce v posuzované věci nebyl. Dovolatelka dále uvedla, že rozsudek odvolacího soudu závisí na vyřešení tří otázek, jež dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu nebyly vyřešeny: 1) zda nesprávný úřední postup ve formě nečinnosti spočívající v nevydání správního rozhodnutí nebo v jeho vydání po lhůtě podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, nastává, i když v předmětné věci rozhodnutí již bylo vydáno, avšak podle zákona má být v téže věci vydáno nové rozhodnutí, kterým bude dosavadní rozhodnutí potvrzeno, nebo změněno nebo zrušeno; 2) zda má správní orgán povinnost změnit jím vydané rozhodnutí, když se realizace části obsahu dotyčného správního rozhodnutí dostane opakovaně a dlouhodobě do rozporu s veřejným zájmem a 3) zda musí správní orgán v takovém případě se změnou daného rozhodnutí čekat na to, až bude původní rozhodnutí zrušeno správním soudem. Za zásadní pokládá dovolatelka odpověď na otázku, zda žalované straně vznikla povinnost změnit již vydaná povolení týkající se terminálů („IVT“) doplněním o diferenciaci limitů výše sázek, výher a hodinových proher na úroveň, která je stanovena v §17 LotZ pro výherní hrací přístroje (VHP) v kasinech.
Žalovaná se ve svém vyjádření ztotožnila se závěry vyjádřenými v rozsudcích obou soudů.
Jelikož napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 2. 9. 2014 a jelikož řízení v projednávané věci bylo zahájeno před 1. 1. 2014, Nejvyšší soud jako soud dovolací dovolání projednal a rozhodl o něm podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II a čl. VII zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř.
Nejvyšší soud se proto dále zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§236 odst. 1 o. s. ř.).
Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§237 o. s. ř.).
Dovolací soud se nejprve zabýval námitkou dovolatelky, že se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, když uvedl, že nečinnost jako nesprávný úřední postup se může dotýkat toliko pouze účastníka řízení, jímž však žalobce v posuzované věci nebyl.
Ač dovolatelka pouze konstatuje, že shora uvedený závěr odvolacího soudu nemá oporu v judikatuře dovolacího soudu, aniž by jakkoliv specifikovala rozhodnutí, jež jsou s těmito závěry v rozporu, Nejvyšší soud jí z hlediska přípustnosti takového dovolacího důvodu nemůže upřít, že dovoláním napadený závěr odvolacího soudu se odchyluje od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, není správný a odporuje znění §13 odst. 2 OdpŠk, což vyjádřil např. ve svém rozsudku ze dne 19. 2. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2809/2006, (rozhodnutí Nejvyššího soudu v tomto rozsudku citovaná jsou dostupná na www.nsoud.cz ), kde uvedl, že právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda, a to kdokoliv bez ohledu na svou účast v řízení. Dovolání je pak v tomto směru i důvodné.
Dovolání je dozajista přípustné pro řešení dalšího právního posouzení, totiž otázky, zda lze mít úřední postup za nesprávný podle §13 OdpŠk v případě nečinnosti žalované spočívající v nevydání správního rozhodnutí nebo v jeho vydání po lhůtě, popř. tehdy, i když v předmětné věci rozhodnutí již bylo vydáno, avšak podle zákona má být v téže věci vydáno nové rozhodnutí, kterým bude to dosavadní rozhodnutí potvrzeno, nebo změněno nebo zrušeno, anebo zda má správní orgán povinnost změnit jím vydané rozhodnutí, když se realizace části obsahu dotyčného správního rozhodnutí dostane opakovaně a dlouhodobě do rozporu s veřejným zájmem a zda musí správní orgán v takovém případě se změnou daného rozhodnutí čekat na to, až bude původní rozhodnutí zrušeno správním soudem. Takové otázky nebyly v judikatuře dovolacího soudu dosud řešeny. Všechny tři otázky jsou přitom založeny na tezi dovolatelky, že Ministerstvo financí mělo vydat ještě jiné, další rozhodnutí než to, které již bylo vydáno (t. j. původní povolovací dle dovolatelky znevýhodňující kasina ve prospěch výherních loterních terminálů), a to bez ohledu na to, že předchozí rozhodnutí dosud nebylo zrušeno, a že proto nesprávný postup spočívá v nečinnosti. Z toho dovolatelka dovozuje, že soudy nesprávně posoudily otázku, zda zde byl dán nesprávný úřední postup.
Právní posouzení učiněné v této otázce odvolacím soudem, jenž vedle svého základního nesprávného právního závěru o nedostatku aktivní legitimace žalobkyně, jen velmi doprovodně odkázal na posouzení věci soudem prvního stupně, se jeví přinejmenším neúplným.
Podle ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (odstavec 2). Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 3).
Povaha v tomto řízení řešeného nároku nemůže být posuzována co by nároku odvozovaného od nezákonného rozhodnutí ve smyslu §8 OdpŠk. Jakkoliv se nabízí úvaha, že logickou příčinou dovolatelkou konstruované škody mají být původní povolovací rozhodnutí Ministerstva financí týkající se interaktivních loterních terminálů, nelze nevidět, že ta nebyla i podle žalobních tvrzení v posuzované době zrušena. Pro vyřešení všech tří dovolatelkou položených otázek je tedy především rozhodné, zda existovala povinnost Ministerstva financí vydat další rozhodnutí.
Právní konstrukce dovolání je zjevně založena na judikatuře Ústavního soudu a též Nejvyššího správního soudu k otázce interaktivních videoloterních terminálů (srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, N 110/69 SbNU 761, č. 110/2013 Sb. ÚS, nález Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12, N 120/70 SbNU 85, č. 120/2013 Sb. ÚS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. 6 As 285/2014, č. 3194/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu jsou dostupné na http://nalus.usoud.cz , rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je dostupné na http://www.nssoud.cz ). V těchto věcech byl řešen rozpor povolovací činnosti ministerstva financí na základě §50 odst. 3 LotZ po roce 2005, kdy byl takto umožňován provoz interaktivních videoloterních terminálů, s obecně závaznými vyhláškami obcí, které takový provoz omezovaly. Z uvedené judikatury jednoznačně plyne, že ministerstvo financí odmítalo aplikovat tu část §50 odst. 3 LotZ, která jej zavazovala, aby při podrobném stanovení podmínek provozování takových zařízení použil přiměřeně ustanovení části první až čtvrté zákona, tedy i §17, dle nějž podmínkami pro provozování výherních hracích automatů je i omezení maximální výšky sázky (ministerstvo stanovovalo až 1 000 Kč) a hodinové prohry (ministerstvo stanovovalo přes 250 000 Kč) ve výrazných násobcích oproti podmínkám stanovovaným výherním hracím přístrojům. Takový postup ministerstva nebyl v uvedené judikatuře právním důvodem pro rozhodování, tím byly závěry o zásahu ministerstva do práva obcí na samosprávu, kterým ty omezovaly místo pro provoz IVT. Z uvedené judikatury také plyne, že Ústavní soud ministerstvu financí začal po roce 2013, když před tím postupy ministerstva podrobil kritice i Veřejný ochránce práv, ukládat zahájit přezkumná řízení podle §43 odst. 1 LotZ na území těch obcí, které se na Ústavní soud obrátily, a ministerstvo financí vskutku začalo vydaná povolení k provozování IVT v režimu uváděného ustanovení rušit (zpravidla na základě podnětu obce). V posledně shora uvedeném rozhodnutí (sp. zn. 6 As 285/2014) Nejvyšší správní soud vykládá §43 odst. 1 LotZ tak, že důvodem pro tam umožněný postup nejsou jen okolnosti povahy skutkové, ale též okolnosti rázu právního a že takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Podle odůvodnění rozsudku možnost postupu podle §43 odst. 5 písm. b) LotZ naznačoval Veřejný ochránce práv ve své zprávě Poslanecké sněmovně z 20. 7. 2012, Nejvyšší správní soud sám však takovou možnost nijak nehodnotí.
Podle ustanovení §101 písm. e) zákona č. 500/2004, správní řád, dále jen „s. ř.“, lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy, jestliže tak stanoví zvláštní zákon.
Podle ustanovení §43 odst. 1 LotZ správní orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.
Podle ustanovení §43 odst. 5 písm. b) LotZ orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.
Z uvedené judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, z níž Nejvyšší soud vychází (viz čl. 1 a čl. 89 odst. 2 Ústavy a §135 odst, 2 o. s. ř., jakož i §13 o. z.), plyne, že postupy Ministerstva financí, ze kterých je žalobními tvrzeními v této věci odvozován uplatněný nárok, a které spočívaly v tom, že ministerstvo nerevidovalo povolení vydaná k provozování IVT za použití §43 odst. 1 LotZ, byly již právně posouzeny jako rozporné se zákonem.
Za nesprávný úřední postup je třeba mít všechna ta deliktní jednání způsobená orgány a osobami uvedenými v §3 OdpŠk, která jsou v jejich obvyklé rozhodovací činnosti nesprávná, a tudíž ve svém důsledku nezákonná, která se přímo nepromítla do obsahu rozhodnutí. Stalo-li se tak, jde o odpovědnost založenou vydáním takového rozhodnutí a kriterium jeho nesprávnosti se projevuje v kvalifikovaném deliktním jednání, totiž v rozhodnutí, které lze mít za nezákonné. Jak již uvedeno, soud prvního stupně i soud odvolací zde v této věci přiléhavě dovodily, že odpovědnost státu za vydání vlastních povolovacích rozhodnutí ve smyslu §8 OdpŠk nemůže být dána. Ke vztahu nesprávného úředního postupu a nezákonného rozhodnutí Nejvyšší soud konstantně uvádí, že nesprávným úředním postupem je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti; zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát podle uvedeného ustanovení odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 335/2013).
To však neznamená, že stát odpovídá jen za takový nesprávný úřední postup, jenž je nutně spojen s vydáním rozhodnutí anebo s rozhodovací činností vůbec. I zákonem v §13 konkretizované případy nesprávného úředního postupu navazují jeho uskutečnění na neučinění úkonu, nejen tedy na nevydání rozhodnutí. Znak nesprávnosti úředního postupu je třeba obecně vztahovat k porušení pravidel předepsaných hmotněprávní nebo procesní normou, a takové porušení se nemusí ve své době jevit samo o sobě nezákonné. V době deliktního jednání mohl být postup v plném souladu s pravidly, avšak protože zapříčinil vznik škody nebo nemajetkové újmy, je třeba jej mít podle jeho následku objektivně (bez ohledu na zavinění) za nesprávný.
Také v rozsudku ze dne 3. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3099/2013, se Nejvyšší soud přihlásil k závěrům své judikatury, podle které odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládá úřední postup, který se následně projevil v obsahu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. června 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97). Uvedená judikatura však vymezuje odpovědnost za nesprávný úřední postup oproti odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí s ohledem na skutečnost, že nesprávný úřední postup není v zákoně č. 82/1998 Sb. nijak definován. Jedinou výjimku představuje ustanovení §13 odst. 1 OdpŠk věta druhá a třetí. Podle tohoto ustanovení je nesprávným úředním postupem porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, nebo ve lhůtě přiměřené. Porušení této povinnosti je proto (podle zákona č. 82/1998 Sb.) nesprávným úředním postupem vždy. Příčinou, která v onom posuzovaném případě měla vést ke vzniku škody, byl proto tvrzený nesprávný úřední postup spočívající v nevydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, nikoliv vydání nezákonného rozhodnutí.
V nyní projednávané věci lze rozlišit postup Ministerstva financí před vydáním správního rozhodnutí, který se však promítl do již vydaného správního rozhodnutí, které nebylo pro nezákonnost zrušeno, a tudíž nemůže jít v souladu s výše citovanou judikaturou dovolacího soudu ani o nesprávný úřední postup (postup se promítl do vydaného rozhodnutí) ani o nezákonné rozhodnutí (rozhodnutí nebylo zrušeno), a dále postup Ministerstva financí po vydání správního rozhodnutí spočívající v případné nečinnosti.
Ve smyslu shora uvedeného nelze zatím vyloučit, že nečinnost Ministerstva financí projevující se tím, že nerevidovalo některým z postupů podle §43 LotZ vydaná povolení k provozování interaktivních videoloterních terminálů, ač šlo o rozhodnutí odporující v jistém ohledu podle rozhodování Ústavního a Nejvyššího správního soudu zákonu, by bylo možno posuzovat za případ nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 OdpŠk v obecném slova smyslu, neboť nelze připustit, aby se rozpor správního rozhodnutí se zákonem projevoval jen ve vztahu k některým subjektům (zde samosprávných obcí) a vůči jiným nikoliv (zde např. žalobkyně).
Samotný nesprávný úřední postup, jenž se však neodráží v obsahu žádného rozhodnutí a ani ve škodním následku adekvátně způsobeném, tj. podstatně zapříčiněném, odpovědnost státu nezakládá. S výjimkami uvedenými pro náhradu nemajetkové újmy (viz §31a OdpŠk) je i zde na poškozeném, aby tvrdil a prokazoval jak skutečnost nesprávného úředního postupu, tak i škodního následku a příčinné vazby mezi nimi.
Zda byly naplněny další předpoklady odpovědnosti státu za škodu, však nebylo soudem prvního stupně ani soudem odvolacím v důsledku jejich neúplného právního názoru zkoumáno a posuzováno. Na výsledku projednání žalobních tvrzení o skutečnostech rozhodných podle hmotného práva přitom výsledek řízení závisí. Z důvodů procesní ekonomie by zjevně měla mít zásadní význam otázka, zda nesprávný úřední postup ministerstva založený na v judikatuře Ústavního soudu popsaných souvislostech mohl být v příčinné souvislosti se žalobkyní tvrzenou škodou ve smyslu adekvátní příčinné souvislosti. K takové otázce se Nejvyšší soud jako dovolací zatím nemůže vyjádřit.
Za postupu dle §243e odst. 1 a 2 o. s. ř. proto dovolací soud zrušuje rozsudky odvolacího soudu i soudu prvního stupně, neboť důvod zrušení se vztahuje na oba a věc vrací prvostupňovému soudu, který bude při dalším projednávání věci vázán zde vysloveným právním názorem Nejvyššího soudu.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. 4. 2017
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu