ECLI:CZ:NS:2011:30.CDO.4039.2010.1
sp. zn. 30 Cdo 4039/2010
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D., ve věci žalobkyně Ing. A. R. , zastoupené JUDr. Vladimírem Jablonským, advokátem se sídlem v Praze 1, 28. října 1001/3, proti žalované České republice – Ministerstvu průmyslu a obchodu , se sídlem v Praze 1, Na Františku 32/1039, zastoupené JUDr. Jarmilou Fabiánovou, advokátkou se sídlem v Praze 2, Mánesova 88, o 15,000.000,- Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 248/2007, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, č. j. 70 Co 146/2010 – 81, takto:
I. Dovolání žalobkyně se zamítá .
II. Žádná z účastnic nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze výše identifikovaným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, kterým byl zamítnut žalobní návrh žalobkyně na zaplacení částky 15,000.000,- Kč z titulu odškodnění nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup Ministerstva průmyslu a obchodu, kterého se mělo dopustit jakožto zřizovatel státního podniku Brněnské papírny, státní podnik, v likvidaci, a žádné z účastnic nepřiznal náhradu nákladů řízení.
Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění, že žalobkyně je jedním z restituentů, kteří vedou u Okresního soudu Brno – venkov pod sp. 5 C 399/93 řízení o vydání majetku znárodněné firmy C. M. Kopřiva proti povinné Brněnským papírnám, s. p., v likvidaci. Nesprávný úřední postup žalované spatřovala žalobkyně v tom, že jako zakladatelka státního podniku nevykonávala svoji zákonnou povinnost vyplývající z ustanovení §15 písm. g) zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku (dále jen zákon č. 77/1997 Sb.), ve spojení s §3 zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen zákon č. 552/1991 Sb.), kontrolovat, zda státní podnik postupuje v souladu s platnými právními předpisy. Žalovaná nikdy nedala pokyn ani neučinila žádné opatření k tomu, aby státní podnik začal v souladu se zákonem vydávat majetek oprávněným restituentům, a touto nečinností se dle žalobkyně dopustila nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.
Odvolací soud se zabýval otázkou, zda činnost (eventuálně nečinnost) zakladatele státního podniku ve vztahu ke státnímu podniku lze považovat za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Aby se jednalo o postup úřední, musí tak postupovat osoby, které plní úkoly státního orgánu, a tento postup musí sloužit k výkonu státní moci. Podmínkou tedy je, že stát musí prostřednictvím svých orgánů či jiných subjektů vystupovat při jejím uplatňování jako nositel veřejné moci. Odvolací soud vyšel i z judikatury Nejvyššího soudu, že nakládání se stáním majetkem není výkonem veřejné moci a dále se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že žalovaná jako zakladatel státního podniku nejedná ve vztahu ke státnímu podniku jako orgán při výkonu veřejné moci a není oprávněna dávat státnímu podniku pokyny, jakým způsobem mají být vypořádány restituční nároky. Podle ustanovení §15 písm. g) zákona č. 77/1997 Sb. má zakladatel právo a povinnost požadovat informace o hospodářské činnosti a stavu majetku státního majetku a na kontrolu a ověřování těchto informací způsobem stanoveným v zákoně č. 552/1991 Sb. Toto ustanovení však zakladateli nepřiznává žádné oprávnění ukládat státnímu podniku závazné pokyny. Nezakládá rovněž oprávnění kontrolovat, zda státní podnik postupuje v souladu s restitučními předpisy, k čemuž je příslušný pouze soud projednávající restituční spor. Odvolací soud uzavřel, že činnost, resp. nečinnost, zakladatele státního podniku ve vztahu ke státnímu podniku nelze považovat za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., a proto nebyl splněn základní předpoklad pro přiznání zadostiučinění žalobkyni podle §31a zákona č. 82/1998 Sb.
Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu jeho výroku I. napadla žalobkyně dovoláním, dovozujíc jeho přípustnost z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Jako dovolací důvody uvedla vady řízení a nesprávné právní posouzení věci. Vady řízení spatřuje dovolatelka v tom, že odvolací soud nepřipustil doplnění dokazování žalobkyní předloženými důkazy, které obdržela až poté, co byl vyhlášen rozsudek soudu prvního stupně, a to bez uvedení důvodu, pouhým vyhlášením usnesení při jednání. Přitom doplněním dokazování by žalobkyně prokázala, že žalovaná jako zakladatel státního podniku nevykonávala zákonnou povinnost kontrolovat, zda státní podnik postupuje v souladu s platnými právními předpisy. Dovolatelka má tedy za to, že rozhodnutí odvolacího soudu není opřeno o řádně zjištěné skutečnosti vztahující se k rozhodované věci.
Za otázku zásadního právního významu považuje výklad ustanovení §15 písm. g) zákona č. 77/1997 Sb., neboť má za to, že výklad učiněný odvolacím soudem je nesprávný. Dovolatelka se na základě výkladu ustanovení §15 písm. b) zákona č. 77/1997 Sb., ve spojení s §3 zákona č. 552/1991 Sb., domnívá, že kontrolní činnost zakladatele státního podniku se vztahuje na plnění povinností státního podniku vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů, a z toho dovozuje, že zakladatel měl státnímu podniku dát pokyn nebo učinit opatření k tomu, aby začal jednat v souladu se zákonem, tedy vydávat majetek restituentům, jež měl za oprávněné osoby. Dovolatelka nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, že žalovaná ve vztahu ke státnímu podniku nejedná jako orgán při výkonu veřejné moci, naopak tvrdí, že Ministerstvo průmyslu a obchodu, jako ústřední orgán státní správy, je zmocněn speciálním zákonem k výkonu veřejné moci, kterou provádí kontrolu nad státním podnikem, a proto na něj zákon č. 82/1998 Sb. dopadá. Žalobkyně namítá, že žalovaná se dopouští nesprávného úředního postupu již 18 let, nejedná se tedy o nedbalostní jednání, ale o vědomou nečinnost bez snahy o nápravu. Dovolatelka navrhla rozsudky soudů obou stupňů zrušit a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že žalobkyně neakceptuje rozdíl mezi výkonem veřejné moci a výkonem zakladatelských práv činěných žalovanou dle zákona č. 77/1997 Sb. Základním atributem postavení státního podniku je jeho samostatnost a hospodaření na vlastní účet. Povinnou osobou podle restitučního zákona č. 87/1991 Sb. je subjekt, který ke dni účinnosti zákona věc drží, a ten ji buď vydá, nebo je třeba uplatnit nárok u soudu a vyčkat jeho rozhodnutí. Stát jakožto zakladatel nemůže nic ovlivňovat, resp. nařizovat povinné osobě. Dle názoru žalované žalobkyní dodatečně předložené důkazy neobsahují žádné skutečnosti, které by měly za následek změny v právním posouzení věci soudem, nadto byly známy již před vyhlášením rozsudku soudu prvního stupně a nemají zásadní význam ve věci. Žalovaná považuje dovolání za nedůvodné.
Dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 22. 4. 2010, Nejvyšší soud proto v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném po 1. 7. 2009 (dále jen „o. s. ř.“).
Dovolání žalobkyně bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 2 písm. b) o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
Jelikož napadený rozsudek odvolacího soudu není měnícím ve smyslu §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř., ani potvrzujícím poté, co předchozí rozsudek soudu prvního stupně (jímž rozhodl „jinak“) byl odvolacím soudem zrušen podle §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř., přichází v úvahu přípustnost dovolání toliko na základě ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Pro dovození přípustnosti dovolání ve smyslu tohoto ustanovení by dovolací soud musel dospět k závěru, že napadené rozhodnutí je ve věci samé po právní stránce zásadně významné. Dle ustanovení §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolání je přípustné pro řešení právní otázky, zda kontrolní činnost, kterou vykonává zakladatel státního podniku podle ustanovení §15 odst. 1 písm. g) zákona č. 77/1997 Sb., je možné podřadit pod pojem výkonu veřejné moci, a založit tím odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „OdpŠk“), neboť tato v dovolání uplatněná otázka dosud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešena. Zároveň však dovolací soud dospěl k závěru, že dovolání není důvodné.
Předpokladem vzniku odpovědnosti státu podle zákona č. 82/1998 Sb. je současné splnění tří předpokladů: výkon veřejné moci, který může spočívat v nezákonném rozhodnutí nebo v nesprávném úředním postupu, vznik škody či nemajetkové újmy, a příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody, resp. nemajetkové újmy. Veřejnou mocí je nutno rozumět takovou moc, jež přímo či zprostředkovaně rozhoduje autoritativně o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s orgánem veřejné moci a na jejichž vůli obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí. (srov. Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 17, nebo např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. 25 Cdo 312/2005, dostupný na internetových stránkách Nejvyššího soudu www.nsoud.cz). Základní otázkou tedy je, zda stát jako zakladatel státního podniku vystupuje při kontrole hospodaření státního podniku v tzv. vrchnostenské pozici či nikoliv.
Účelem přijetí nové právní úpravy zákona č. 77/1997 Sb. bylo legislativně vymezit výkon práv zakladatele státního podniku, tedy nalézt optimální vztahy a vazby mezi zakladatelem, dozorčí radou a statutárními orgány podniku, a vytvořit podmínky pro proces postupného útlumu činnosti státních podniků (srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 77/1997 Sb.).
Stát jako vlastník státního majetku se při hospodaření se státním majetkem řídí podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen zákon „o majetku České republiky“), jenž je vůči zákonu č. 77/1997 Sb. ve vztahu zákona obecného a speciálního. V posuzované věci není rozhodující charakteristika příslušného ministerstva jakožto ústředního orgánu státní správy podle ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, jak uvádí dovolatelka, ale jeho vymezení jako organizační složky státu podle ustanovení §3 zákona o majetku České republiky.
Organizační složky státu, přestože nejsou právnickými osobami a nemají právní subjektivitu, realizují právo hospodařit a nakládat s majetkem státu, kdy vstupují za stát do různých majetkoprávních vztahů, mimo jiné i do specifických „vnějších“ majetkoprávních vztahů se státními podniky, které vykonávají svým jménem a na vlastní odpovědnost vlastnická a jiná majetková práva státu (blíže srov. Havlan, P.: Stát jako subjekt vlastnického a jiných majetkových práv v nové právní úpravě (vybrané otázky I.) , Časopis pro právní vědu a praxi 2/2001, s. 123, nebo Plíva, S.: K pojetí nové úpravy hospodaření s majetkem státu , Právní rozhledy 10/2000, s. 423). Státní podniky se řídí nejen zvláštními právními předpisy, ale i těmi ustanoveními zákona o majetku České republiky, které se vztahují na organizační složky státu příslušné hospodařit s majetkem státu, nejde-li o úkony vyhrazené pouze ministerstvům.
Ustanovení §15 zákona č. 77/1997 Sb. upravuje práva a povinnosti zakladatele státního podniku, které mají na jedné straně zabezpečit garance péče o státní podnik, a na druhé straně umožnit podniku svobodně vykonávat ekonomické a obchodní aktivity. Práva a povinnosti zakladatele vyplývající z tohoto ustanovení mají charakter „koncepčních a schvalovacích funkcí“(srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 77/1997 Sb.), zatímco samotnou činnost podniku řídí ředitel, a kontrolní a dozorčí činnost vykonává dozorčí rada podle §13 zákona č. 77/1997 Sb. Právo a povinnost zakladatele požadovat informace o hospodářské činnosti a stavu majetku podniku koresponduje s jednotlivými povinnostmi dozorčí rady, která projednává výsledky hospodaření státního podniku a své stanovisko předkládá řediteli a zakladateli (§13 odst. 1 písm. b)), je povinna upozornit ředitele a zakladatele na zjištěné nedostatky; přitom může navrhnout řediteli opatření k nápravě (§13 odst. 1 písm. g)), a je povinna na požádání zakladatele poskytnout mu informace nebo provést šetření, a to ve lhůtě jím stanovené (§13 odst. 1 písm. h)). Zakladatel - organizační složka státu - nemůže navrhovat jednotlivá opatření k nápravě, neboť toto oprávnění má pouze dozorčí rada a vykonat je může pouze ředitel podniku jako statutární orgán.
Kontrola a ověřování informací, které byly zakladateli sděleny, se provádí podle zákona č. 552/1991 Sb., který upravuje tzv. kontrolní řád, tedy procesní postup při výkonu kontroly. Z odkazu na použití postupů dle zákona o státní kontrole však nelze usuzovat na výkon veřejné moci ministerstvem, jak dovozuje dovolatelka. Zákon č. 552/1991 Sb. určuje toliko procesní postup kdo a s jakými právy a povinnostmi může provádět kontrolu a ověřovat informace o hospodářské činnosti podniku, neboť zákon č. 77/1997 Sb. speciální úpravu kontrolního postupu neobsahuje.
Není tedy pochyb o tom, že vztah ministerstva jako zakladatele státního podniku a státního podniku je vztahem státu v pozici vlastníka státního majetku a subjektu, kterému svěřil právo s majetkem hospodařit. Ministerstvo při kontrole hospodaření státního podniku dle §15 zákona č. 77/1997 Sb. neuplatňuje nad státním podnikem veřejnou moc, nýbrž oprávnění vlastníka kontrolovat nakládání se svým majetkem (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 4. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2274/2003, publikované pod číslem R 73/2006). Všechna práva a povinnosti, která zakladatel státního podniku vykonává, svědčí toliko o veřejnoprávní povaze podniku.
Závěr odvolacího soudu o tom, že nakládání se státním majetkem není výkonem veřejné moci, je v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu i v souladu s právní úpravou. Ustanovení §46 zákona o majetku České republiky stanoví, že: „Škoda vzniklá v důsledku postupů a rozhodování při hospodaření s majetkem podle tohoto zákona není škodou způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Odpovědnost státu za tuto škodu se řídí zvláštními právními předpisy.“ Zákon o majetku České republiky tedy explicitně vylučuje možnost použití zákona č. 82/1998 Sb. na škodu vzniklou v důsledku postupů a rozhodování při hospodaření s majetkem státu, kam spadá i kontrola hospodaření státních podniků.
Závěr odvolacího soudu o nenaplnění podmínky nesprávného úředního postupu podle zákona č. 82/1998 Sb. je správný.
Dovolací soud se dále zabýval tím, zda řízení bylo stiženo některou z vad uvedených v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., nebo jinou vadou řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§242 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolatelce je třeba přisvědčit v námitce, že v postupu odvolacího soudu došlo k vadě řízení spočívající v tom, že odvolací soud se v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal s důkazními návrhy stěžovatelky, jak mu ukládá ustanovení §157 o. s. ř. Soud má bezesporu právo posoudit a rozhodnout, které z navržených důkazů provede, a které nikoli, toto právo ho však nezbavuje povinnosti pečlivě odůvodnit, co ho vedlo k takovému závěru a z jakého důvodu považuje provedení navrženého důkazu za nadbytečné či nepřípustné.
Vady, k nimž za řízení došlo, jsou však způsobilým dovolacím důvodem jen tehdy, jestliže mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. V posuzovaném případě však vada řízení, spočívající v nedostatečném odůvodnění neprovedení navržených důkazů, nemohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, neboť i pokud by doplňující skutková tvrzení dovolatelky byla prokázána, nebylo by možno žalobě proti státu vyhovět. Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na právním závěru, že činnost (eventuálně nečinnost) zakladatele státního podniku ve vztahu ke státnímu podniku nelze považovat za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., a proto již nebylo v řízení právně významné, jakou aktivitu ministerstvo průmyslu a obchodu skutečně vyvíjelo či nevyvíjelo.
Pro úplnost Nejvyšší soud dodává, že v daném případě by nebyly naplněny ani další podmínky pro založení odpovědnosti státu podle zákona č 82/1998 Sb., a sice vznik nemajetkové újmy, a příčinná souvislost. Pokud se dovolatelka domáhá zadostiučinění za nemajetkovou újmu, její povinností bylo alespoň v obecné rovině tvrdit, jak nesprávný úřední postup zasáhl do její nemajetkové sféry. Bez takového tvrzení si lze stěží představit, v čem měla nemajetková újma žalobkyně spočívat, když za nepřiměřenou délku restitučního řízení již byla odškodněna. Požadavek žalobkyně ostatně spíše směřoval k náhradě majetkové škody, jak je uvedeno i v protokolu o jednání před odvolacím soudem ze dne 22. 4. 2010 (č. l. 78).
Pro založení odpovědnosti státu by rovněž musela existovat příčinná souvislost mezi postupem ministerstva a nemajetkovou újmou, resp. škodou, která žalobkyni vznikla. Příčinou škody může být jen ta okolnost, bez jejíž existence by škodný následek nevznikl, a musí jít o příčinu podstatnou. V daném případě je však zřejmé, že škoda mohla žalobkyni vzniknout pouze nevydáním nemovitostí a nikoliv postupem zakladatele státního podniku. Rovněž nelze dovodit, že by se jednalo o řetězec postupně nastupujících příčin a následků, které by byly natolik propojeny, že již z působení prvotní příčiny by bylo možno důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. (srov. Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 41)
Dovolací soud považoval rozhodnutí odvolacího soudu za správné, proto dovolání žalobkyně podle §243b odst. 2 části věty před středníkem o. s. ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §142 odst. 1 o. s. ř. Žalobkyně, jejíž dovolání bylo jako nedůvodné zamítnuto, nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo, zatímco vyjádření žalovaného státu k dovolání prostřednictvím advokáta, nelze považovat za účelně vynaložené náklady k bránění práva.
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 21. dubna 2011
JUDr. František Ištvánek, v. r.
předseda senátu