ECLI:CZ:NSS:2005:4.ADS.13.2004
sp. zn. 4 Ads 13/2004 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce S. Z.,
zast. Mgr. Gabrielou Nejedlíkovou, advokátkou se sídlem v Ostravě – Moravské Ostravě,
Husova 2/1285, proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2,
Na Poříčním právu 1/376, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 25. 2. 2004, č. j. 1 Ca 16/2003 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Úřadu práce v Opavě ze dne 30. 5. 2002, č. j. OPB-1281/2002 – 25,
bylo žalobci přiznáno podle ustanovení §17 odst. 1 a 4 zákona č. 1/1991 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), dnem
26. 10. 2000 hmotné zabezpečení, které bylo stanoveno z částky životního minima.
K odvolání žalobce Ministerstvo práce a sociálních věcí – správa služeb zaměstnanosti
rozhodnutím ze dne 10. 12. 2002, č. j. 44/28458/18.7.02, zamítlo odvolání žalobce a potvrdilo
napadené rozhodnutí Úřadu práce v Opavě.
Citovaná rozhodnutí žalobce napadl žalobou ze dne 17. 2. 2003, podanou u Městského
soudu v Praze. Nezákonnost napadených rozhodnutí žalobce spatřoval v tom, že o výši
hmotného zabezpečení bylo rozhodnuto v rozporu se zákonem o zaměstnanosti,
neboť žalovaný, stejně jako správní orgán prvního stupně, mylně vycházeli z toho, že pouhý
zápis určité osoby v obchodním rejstříku jako statutárního orgánu společnosti s ručením
omezením svědčí o vztahu ke společnosti obdobnému jako je vztah pracovní. Žalobce trval
na stanovisku, že funkce statutárního orgánu společnosti není druhem práce ve smyslu
ustanovení zákoníku práce, nemůže se jednat ani o vztah obdobný pracovnímu vztahu
a žalobce jako jednatel nikdy nebyl účasten ani nemocenského pojištění či jiných plateb,
které jsou zaměstnanci povinni odvádět ze svých hrubých mezd. Žalobce v žádosti
o zprostředkování zaměstnání uvedl pravdivě všechny údaje potřebné k rozhodnutí o výši
hmotného zabezpečení. Jestliže nebyl za funkci jednatele nikdy odměňován, nelze mu klást
k tíži, že neprokázal údajnou výši svého posledního příjmu. Jedná se o zřejmou nezákonnost
pokud za takové situace bylo žalobci stanoveno hmotné zabezpečení z životního minima.
Funkce statutárního zástupce není vždy funkcí úplatnou. Žalobce dále zpochybnil důvody
obnovy řízení (v jehož rámci byla napadená rozhodnutí vydána) podle ustanovení §62 odst. 2
a §62 odst. 1 písm. e) správního řádu s tím, že v původním řízení byly předloženy
a provedeny pravdivé důkazy, včetně čestného prohlášení žalobce, že jeho posledním
pracovním vztahem byl pracovní vztah ředitele společnosti. Správní orgány se v nynějším
řízení nezabývaly všemi vyjádřeními žalobce, ani skutečnostmi, které jim byly známy
z úřední činnosti. Jejich zjištění nemají oporu ve spisovém materiálu a není zřejmé, jakým
způsobem a na základě jakých důkazních prostředků k těmto zjištěním správní orgány došly.
Městský soud v Praze kasační stížností napadeným rozsudkem ze dne 25. 2. 2004,
č. j. 1 Ca 16/2003 – 21, žalobu zamítl. Pro své rozhodnutí vzal za prokázané, že napadeným
rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, které bylo současně potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu prvního
stupně bylo žalobci podle ustanovení §12 a §17 odst. 1 a 4 zákona o zaměstnanosti přiznáno
od 26. 10. 2000 hmotné zabezpečení ve výši 1885 Kč měsíčně po dobu prvních tří měsíců
a ve výši 1508 Kč měsíčně po zbývající dobu. Městský soud vyšel ze skutečnosti, že správní
orgán odůvodnil citované správní rozhodnutí tím, že žalobce byl vyzván k doložení potvrzení
o průměrném čistém měsíčním výdělku z odměny, poskytované za výkon funkce jednatele,
toto potvrzení však nepředložil. Správní orgán proto vycházel z předpokladu, že žalobce
bez svého zavinění nemohl osvědčit výši svého průměrného měsíčního výdělku z poslední
činnosti, kterou vykonával před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání,
a proto hmotné zabezpečení stanovil podle §17 odst. 4 zákona o zaměstnanosti z částky
příslušné výše životního minima. Za poslední činnost v uvedeném smyslu správní orgán
považoval výkon funkce jednatele společnosti A. G. s. r. o., ze které byl žalobce odvolán 4. 5.
2000. Za poslední činnost správní orgán naopak nepovažoval pracovní pozici ředitele v téže
společnosti, kde měl být žalobce dle svého čestného prohlášení zaměstnán od února do října
2000 (od 18. 4. 2000 do 25. 10. 2000 byl žalobce v ochranné lhůtě ve smyslu ustanovení §42
zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů),
s průměrným měsíčním výdělkem 42 690 Kč.
V právním hodnocení městský soud vyšel z ustanovení §17 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti, podle kterého se výše hmotného zabezpečení stanoví z průměrného
měsíčního čistého výdělku, kterého uchazeč dosáhl ve svém posledním zaměstnání, přičemž
za použití §7 odst. 1 zákona o zaměstnanosti lze dovodit, že za zaměstnání lze považovat
pracovní nebo obdobný vztah a samostatnou výdělečnou činnost. S odkazem na ustálenou
judikaturu (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 4. 1993, sp. zn. 6 Cdo 108/92,
a usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 15. 1. 2003, sp. zn. 21 Cdo 963/2002) městský soud
dovodil, že jednatel není ve vztahu ke společnosti s ručením omezením v pracovním poměru,
a to ani tehdy, když je jejím společníkem. Výkon funkce jednatele nelze považovat
ani za samostatnou výdělečnou činnost. Proto městský soud uzavřel, že funkce jednatele
ve vztahu vůči společnosti s ručením omezeným představuje ve smyslu ustanovení §7 odst. 1
zákona o zaměstnanosti vztah obdobný vztahu pracovnímu. Správní orgán prvního stupně
proto postupoval správně, když na žalobci požadoval potvrzení o průměrném měsíčním
čistém výdělku z této činnosti, a protože žalobce výši čistého výdělku z odměny, poskytované
za výkon funkce statutárního orgánu, neosvědčil, bylo mu rovněž správně stanoveno hmotné
zabezpečení z částky životního minima (t. j. z částky 3770 Kč).
Městský soud v Praze rovněž konstatoval, že správní orgán neporušil ani procesní
předpisy, když v době trvání evidence uchazeče o zaměstnání obnovil správní řízení ve věci
dříve již pravomocně rozhodnuté výše hmotného zabezpečení.
Žalobce včas podanou kasační stížností ze dne 5. 4. 2004 brojí proti shora označenému
rozsudku Městského soudu v Praze. Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti
výslovně namítá kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení otázky soudem v předcházejícím řízení).
Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, stejně jako rozhodnutí žalovaného
a rozsudek městského soudu stěžovatel zpochybňuje, když namítá, že citované rozhodnutí
neprávem považují za poslední zaměstnání stěžovatele výkon funkce jednatele společnosti,
zatímco jeho posledním zaměstnáním byla funkce ředitele obchodní společnosti A. G. s. r. o.
Základ sporu spatřuje stěžovatel ve výkladu ustanovení §7 odst. 1 ve spojení s §17 odst. 1 a
4 zákona o zaměstnanosti. Podle právního názoru stěžovatele činnost jednatele, jedná-li se o
činnost prováděnou bezúplatně, není možné posuzovat ve smyslu ustanovení §7 odst. 1
zákona o zaměstnanosti jako činnost, resp. vztah obdobný vztahu pracovnímu. Poukazuje na
to, že mezi ním a společností A. G. s. r. o. neexistovala - ve vztahu k osobě stěžovatele
jakožto jednateli - vůle vyplácet a vůle pobírat odměnu. Při absenci ujednání o odměně (a
absenci vůle k podobnému ujednání vedoucí) nelze uměle vytvářet názor, že vztah mezi
společností s ručením omezeným a jednatelem je vztahem obdobným vztahu pracovnímu.
Stěžovatel, protože nebyl za výkon funkce jednatele odměňován, nebyl v souvislosti s touto
funkcí účasten nemocenského pojištění, a nebyl ani poplatníkem pojistného na sociální
zabezpečení. Úplatnost či bezplatnost výkonu funkce je podle právního názoru stěžovatele
kriteriem rozhodujícím.
Proto posledním relevantním zaměstnáním z hlediska výpočtu výše hmotného
zabezpečení podle ustanovení §17 odst. 1 zákona o zaměstnanosti je to zaměstnání,
které stěžovatel vykonával na základě uzavřené pracovní smlouvy, a ze kterého byl
před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání účasten nemocenského pojištění
a sociálního zabezpečení. Tímto posledním zaměstnáním stěžovatele byl výkon funkce
ředitele společnosti A. G. s. r. o. Z tohoto zaměstnání stěžovatel předložil potvrzení
o průměrném výdělku, a výši tohoto průměrného výdělku tak prokázal. Výši výdělku z titulu
funkce jednatele stěžovatel prokázat nemohl, neboť žádnou odměnu nepobíral, a tato nebyla
ani sjednána.
Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil posledně
jmenovanému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu příslušného správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud především
zjistil, že stěžovatel požádal o zprostředkování zaměstnání na Úřadu práce v Opavě žádostí
ze dne 20. 10. 2000. Ze zápočtového listu stěžovatele vystaveného společností A. G. s. r. o.,
ze dne 26. 10. 2000 vyplývá, že stěžovatel byl u jmenované společnosti zaměstnán od 1. 2.
2000 do 13. 4. 2000 s tím, že od 2. 2. 2004 do 13. 4. 2004 byl práce neschopen a od 18. 4.
2000 do 25. 10. 2000 „byl práce neschopen v ochranné lhůtě“. Dále z potvrzení společnosti
A. G. s. r. o. bylo zjištěno, že za dobu od 1. 2. 2000 do 13. 4. 2000 činil průměrný čistý
měsíční výdělek stěžovatele 42 690 Kč. Úřad práce v Opavě rozhodnutím ze dne 23. 11.
2000, č. j. OPB-3213/2000-24, přiznal stěžovateli od 26. 10. 2000 hmotné zabezpečení ve
výši 9425 Kč; toto rozhodnutí se stalo pravomocným. Dne 24. 8. 2001, v době trvání evidence
stěžovatele jako uchazeče o zaměstnání, na základě kontaktu stěžovatele s Úřadem práce
v Opavě o možném poskytnutí dotace na zřízení pracovního místa pro občana, který začne
vykonávat samostatnou výdělečnou činnost, bylo zjištěno z výpisu z obchodního rejstříku,
vedeného u Krajského soudu v Ostravě, že stěžovatel byl zapsán jako jednatel firmy
A. G. s. r. o. od 24. 2. 1998 do 12. 7. 2000. Z notářského zápisu sepsaného dne 4. 5. 2000
notářkou JUDr. H. J. vyplynulo, že k uvedenému datu stěžovatel jako jediný společník
A. G. s. r. o. rozhodl v působnosti valné hromady mj. o svém odvolání z funkce jednatele
jmenované společnosti od uvedeného data. Rozhodnutím Úřadu práce v Opavě ze dne 12. 11.
2001, č. j. 26636/01/OKP/hj byla nařízena obnova řízení ukončeného rozhodnutím ze dne 23.
11. 2000, č. j. OPB-3213/2000-24. V rámci obnoveného řízení bylo rozhodnutím ze dne 30. 5.
2002, č. j. OPB-1281/2002 – 25, stěžovateli přiznáno hmotné zabezpečení od 26. 10. 2000 ve
výši 1885 Kč měsíčně po dobu prvních tří měsíců a ve výši 1508 Kč měsíčně po zbývající
dobu. Odůvodnění vycházelo ze zjištění, že původní stěžovatelem sdělený údaj o posledním
zaměstnání ve funkci ředitele se ukázal nepravdivým, protože stěžovatel poté, ještě před
zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání vykonával činnost jednatele společnosti
A. G. s. r. o. – a protože nebyla osvědčena výše průměrného měsíčního čistého výdělku
z poslední činnosti, bylo hmotné zabezpečení stanoveno z částky životního minima.
K odvolání stěžovatele bylo napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 12. 2002, č. j. 44/28458/18.7.02, potvrzeno.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných stížnostních důvodů (§109 odst. 2 a 3
s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel výslovně uplatnil důvod kasační
stížnosti obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť namítá,
že v předcházejícím řízení došlo k nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem. Ze shora uvedené rekapitulace je navíc patrno, že mezi účastníky řízení není
prakticky sporu o skutkových okolnostech věci, nýbrž toliko o jejím právním posouzení.
Předmětem sporu je především výklad ustanovení §7 odst. 1 zákona o zaměstnanosti
ve vztahu k funkci jednatele společnosti s ručením omezeným. Podle tohoto ustanovení totiž
občan, který není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou
výdělečnou činnost, se zařadí do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž podle ustanovení
§12 odst. 1 stejného zákona uchazeči o zaměstnání, kterému není do sedmi kalendářních dnů
ode dne podání žádosti podle §7 odst. 1 zprostředkováno vhodné zaměstnání
nebo zabezpečena možnost rekvalifikace na nové pro něj vhodné zaměstnání, se poskytne
hmotné zabezpečení. Ve smyslu ustanovení §17 odst. 1 zákona o zaměstnanosti se výše
hmotného zabezpečení stanoví na základě průměrného měsíčního čistého výdělku,
kterého uchazeč o zaměstnání dosáhl ve svém posledním zaměstnání, a ve smyslu ustanovení
§17 odst. 4 zákona o zaměstnanosti se uchazeči o zaměstnání, který bez svého zavinění
nemůže osvědčit výši průměrného měsíčního čistého výdělku, stanoví hmotné zabezpečení
procentní sazbou z částky životního minima platné pro jednotlivého občana staršího 26 let
ke dni vzniku nároku na hmotné zabezpečení.
V daném případě žalovaný tvrdí, že stěžovatel po skončení pracovního poměru
(jako ředitel společnosti) byl jednatelem obchodní společnosti, a jako takový byl ve vztahu
obdobném vztahu pracovnímu. Tento názor byl potvrzen Městským soudem v Praze.
Nutno předeslat, že otázka posouzení výkonu funkce jednatele z hlediska ustanovení
§7 odst. 1 zákona o zaměstnanosti je otázkou v judikatuře Nejvyššího správního soudu
již řešenou (Ej 220/2004 Sb. NSS). Dále Nejvyšší správní soud uvádí, že zařazení uchazeče
o zaměstnání do evidence představuje veřejnoprávní akt, který je provedením čl. 26 odst. 3
Listiny základních práv a svobod. Podle tohoto článku má každý právo získávat prostředky
pro své životní potřeby prací. Občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát
v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; podmínky stanoví zákon. Na zákon o zaměstnanosti
je proto nutno nahlížet jako na zákon, který stanoví bližší podmínky pro realizaci citovaného
subjektivního veřejného práva.
Nejvyšší správní soud, stejně jako Městský soud v Praze, vycházel z ustálené soudní
judikatury (např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 4. 1993, sp. zn. 6 Cdo 108/92,
nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 1. 2003, sp. zn. 21 Cdo 963/2002),
podle níž jednatel není ke společnosti s ručením omezeným v pracovním poměru,
a to ani tehdy, když není jejím společníkem (poznámka soudu: v daném případě stěžovatel
společníkem /jediným/ předmětné společnosti byl). Výkon funkce jednatele je totiž výkonem
statutárního orgánu obchodní společnosti, který představuje jak zastupování společnosti
navenek, tak také obchodní vedení společnosti (§133 - 135 obchodního zákoníku). Povahu
funkce jednatele nelze podle téže judikatury považovat ani za samostatnou výdělečnou
činnost. Samotný pojem „osoba vykonávající samostatnou výdělečnou činnost“ je totiž vlastní
zejména daňovým předpisům a nositele této činnosti je nutno vymezit jako toho,
kdo vykonává soustavnou činnost provozovanou samostatně, vlastním jménem, na vlastní
odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených živnostenským zákonem
nebo zákonem zvláštním (viz §2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání).
Jak však vyplývá již ze shora uvedeného, jednatel (statutární orgán obchodní společnosti)
zmíněné pojmové znaky nesplňuje.
Funkce jednatele společnosti s ručením omezeným představuje však ve smyslu
ustanovení §7 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vztah jiný - obdobný vztahu pracovnímu.
Pro tento názor svědčí především samotná povaha funkce jednatele jakožto statutárního
orgánu obchodní společnosti (viz např. zákaz konkurence dle §136 obchodního zákoníku),
a také výslovný odkaz na přiměřené použití ustanovení o mandátní smlouvě (§66 odst. 2
obchodního zákoníku). Obsahem mandátní smlouvy je závazek mandatáře, že pro mandanta
na jeho účet zařídí za úplatu určitou obchodní záležitost uskutečněním právních úkonů
jménem mandanta nebo uskutečněním jiné činnosti, a mandant se zavazuje zaplatit
mu za to úplatu (§566 odst. 1 obchodního zákoníku). Argumentace pro posuzování funkce
jednatele obdobně vztahu pracovnímu byla podpořena rovněž poukazem na některé právní
předpisy, které pro specifické oblasti úpravy pod pojem „zaměstnanci“ zahrnují rovněž
jednatele obchodních společností (např. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, zákon
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, zákon č. 589/1992 Sb.,
o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zákon
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění).
Nejvyšší správní soud, který se s tímto právním názorem ztotožňuje, uzavírá,
že rozhodným znakem pro posouzení předmětného vztahu není skutečnost, zda jednatel byl
za svoji činnost odměňován či nikoliv. Již z gramatické dikce citovaného ustanovení je totiž
zřejmé, že hodnotícím kriteriem je v daném případě samotná existence pracovního
nebo obdobného vztahu, nikoliv faktické vykonávání činnosti nebo ne/dostatek odměňování
v rámci tohoto vztahu. Úřad práce proto není povinen zkoumat, zda v konkrétním případě
skutečně příslušná činnost je či není vykonávána, a zda je za ni poskytována odměna. Pokud
by totiž byl správný názor stěžovatele, pak by bylo (ad absurdum) zapotřebí vždy zkoumat,
zda např. i osoba vykonávající samostatnou výdělečnou činnost skutečně dosahovala příjmu,
zakládajícího účast na pojištění, anebo zda osoba v pracovním poměru vykonávala skutečně
pracovní činnost a dosahovala vykazovaného příjmu dle ustanovení §11 odst. 2 zákona
č. 155/1995 Sb. o důchodovém pojištění (srovnej rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 77/2003 – 47).
V souzené věci tedy žalovaný stejně jako městský soud dospěl ke správnému
právnímu závěru, když konstatoval, že posledním relevantním vztahem z hlediska ustanovení
§7 odst. 1 zákona o zaměstnanosti byl výkon funkce jednatele (společnosti s ručením
omezeným) stěžovatelem. Právem tudíž správní orgán prvního stupně, když tuto skutečnost
zjistil, obnovil řízení ve věci přiznání hmotného zabezpečení stěžovatele a právem požadoval
po stěžovateli potvrzení o průměrném čistém měsíčním výdělku z této živnosti. Vzhledem
k tomu, že stěžovatel ve stanovené lhůtě požadovaný údaj nesdělil, postupoval správní orgán
správně, pokud hmotné zabezpečení přiznal stěžovateli podle §17 odst. 4 zákona č. 1/1999 Sb., z částky životního minima platné pro jednotlivého občana staršího 26ti let ke dni vzniku
nároku na hmotné zabezpečení.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že se městský soud zcela správně vypořádal s posouzením právní otázky v předcházejícím
řízení, když posoudil stěžovatelovu funkci jednatele společnosti s ručením omezeným
jako poslední vztah relevantní z hlediska výše hmotného zabezpečení stěžovatele.
Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. kasační
stížnost zamítl.
O nákladech řízení rozhodl tak, že žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel nebyl v řízení úspěšný a správnímu
orgánu právo na náhradu nákladů řízení ze zákona nenáleží (§60 odst. 1, 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 20. 1. 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu