ECLI:CZ:NSS:2013:4.ADS.24.2013:34
sp. zn. 4 Ads 24/2013 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: BOSA
NOVA CB s.r.o., IČ: 63278952, se sídlem Dobrovodská 54, České Budějovice,
zast. JUDr. Evou Machovou, advokátkou, se sídlem Na Sadech 21, České Budějovice,
proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Horní náměstí 2, Opava,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 13. 2. 2013, č. j. 10 A 83/2012 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012, č. j. 1233/1.30/12/14.3, žalovaný zamítl odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu
se sídlem v Českých Budějovicích (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 12. 1. 2012,
č. j. 294/5.30/12/14.3, a napadené rozhodnutí potvrdil. Rozhodnutím správního orgánu prvního
stupně byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání správního deliktu podle §30 odst. 1 písm.
q) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o inspekci práce“), neboť nesplnila povinnosti týkající se pracoviště a pracovního prostředí
podle §5 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb., o zajištění dalších podmínek bezpečnosti
a ochrany zdraví při práci, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 309/2006 Sb.“)
a podle §3 odst. 1 písm. b) a odst. 2 nařízení vlády č. 362/2005 Sb., o bližších požadavcích
na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na pracovištích s nebezpečím pádu z výšky
nebo do hloubky (dále jen „nařízení č. 362/2005 Sb.“). Za uvedený správní delikt byla žalobkyni
uložena pokuta ve výši 150.000,- Kč podle §30 odst. 2 písm. c) zákona o inspekci práce.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný uvedl, že při kontrole dodržování
povinností vyplývajících z právních předpisů k zajištění bezpečnosti provozu technických zařízení
se zvýšenou mírou ohrožení života bylo dne 14. 11. 2011 na staveništi žalobkyně „Bytový dům
DOBROVODSKÁ, České Budějovice, ulice Dobrovodská p. č. 124/1“ zjištěno, že zaměstnanci
žalobkyně K. M., J. F. a J. T. pracovali na podlahové konstrukci prvního nadzemního podlaží ve
výšce cca 2,75 m nad okolním terénem bez zajištění proti pádu z výšky na volných okrajích
podlahy.
Podle žalovaného rozhodl správní orgán prvního stupně správně, neboť porušení
předpisů o zajištění podmínek bezpečnosti práce bylo zřejmé a ani žalobkyně jej nepopřela.
Žalovaný zdůraznil, že při posuzování hledisek §36 odst. 1 zákona o inspekci práce byly
respektovány i zásady podle §2 odst. 2 a 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalovaný poukázal na to, že horní hranicí
pro uložení pokuty podle §30 odst. 2 písm. c) zákona o inspekci práce je výše 1.000.000,- Kč.
O závažné porušení povinností žalobkyně se v tomto případě jedná proto, že pády z výšky jsou
ve stavebnictví častými úrazy a i u výšky 2,75 m může pád přivodit těžké zdravotní následky
včetně ohrožení života. Jako zásadní shledal žalovaný skutečnost, že žalobkyně byla za obdobné
jednání již trestána pokutou ve výši 10.000,- Kč poté, co byly dne 10. 5. 2011 zjištěny
téměř identické nedostatky na stavbě jiného bytového domu v téže ulici. Žalobkyně sice uvedla,
že všichni její zaměstnanci byli upozorněni na nebezpečí hrozící při pádu z výšky a opětovně
seznámeni s dodržováním příslušných právních předpisů. Z opakování situace je však patrné,
že žalobkyně nepřijala dostatečná opatření a dříve uložená pokuta nesplnila výchovný
ani preventivní účel. Navíc byla žalobkyně dne 11. 11. 2011 upozorněna koordinátorem
na nedostatky v bezpečnosti a ochraně zdraví při práci s požadavkem zjednání okamžité nápravy.
Tvrzení, že se zaměstnanci žalobkyně pohybovali po konstrukci prvního nadzemního podlaží
v den kontroly proto, aby vyměřili ochranné zábradlí, označil žalovaný za účelové.
Ohledně tvrzení žalobkyně, že řádně proškolení zaměstnanci se sami rozhodli nepoužívat
prostředků individuální ochrany proti pádu z výšky, žalovaný poukázal na objektivní
odpovědnost právnických osob za správní delikty, tedy na odpovědnost za výsledek a nikoliv
za zavinění. Pokud jde o hledisko poměrů žalobkyně, žalovaný se neshodl s názorem žalobkyně,
že platba pokuty by vedla k ukončení její ekonomické aktivity. Navíc žalobkyně tyto hrozící
důsledky nijak nedoložila a podle zápisu v obchodním rejstříku má splacen základní kapitál
ve výši 2.000.000,- Kč. Žalovaný podotkl, že porušování právních předpisů na úseku bezpečnosti
práce a ochrany zdraví při práci nelze omlouvat ekonomickou krizí v daném průmyslovém
odvětví. Žalovaný poukázal na možnost žalobkyně požádat o uhrazení uložené pokuty
ve splátkách. Rovněž rozhodnutí o výši pokuty shledal žalovaný zákonu odpovídající a uloženou
pokutu označil za přiměřenou.
V žalobě podané u Krajského soudu v Ostravě žalobkyně shrnula průběh správního
řízení a rozsáhle namítla pochybení kontrolního inspektora při provádění kontroly. Usnesením
ze dne 27. 8. 2012, č. j. 78 Ad 30/2012 - 24, Krajský soud v Ostravě věc postoupil Krajskému
soudu v Českých Budějovicích jako soudu místně příslušnému.
Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 2. 2013,
č. j. 10 A 83/2012 - 62, byla žaloba proti tomuto rozhodnutí žalovaného jako nedůvodná
zamítnuta. Podle soudu nelze na danou kontrolu vztáhnout §7 odst. 1 písm. a) část věty
za středníkem zákona o inspekci práce, neboť v místě dané kontroly s rozestavěností bytového
domu do výše prvního nadzemního podlaží téměř zastropeného soud neshledal předpoklad
bezprostředního ohrožení života nebo zdraví inspektora, tudíž nemusel být při kontrole
doprovázen fyzickou osobou pověřenou k tomu kontrolovaným subjektem.
Podle soudu nedošlo ke zneužití správního uvážení ohledně možného ohrožení života
nebo bezpečnosti inspektora, neboť kontrolované staveniště nebylo místem, kde by k takovému
ohrožení mohlo dojít. Takovým místem by byl kupříkladu provoz s vysokými pecemi v hutním
provozu, pracoviště ve sklárně se sklářskými pecemi či ve stavebnictví výstavba výškových budov
s vysokým stupněm rozestavěnosti. O místo, kde by k bezprostřednímu ohrožení života
nebo zdraví inspektora mohlo dojít, se tedy nejednalo, a proto nebylo zapotřebí provést
za kontrolu doprovodu fyzické osoby pověřené k tomu žalobkyní. Podmínky pro vykonání
kontroly byly dodrženy, správní uvážení nevybočilo z mezí zákona a důkaz ve formě protokolu
o kontrole označil soud za řádný důkazní prostředek využitelný v řízení o uložení pokuty
za správní delikt. Žalobkyně připustila, že se dopustila porušení předpisů bezpečnosti práce
a na zákaz pokračovat v práci reagovala opatřením stavby požadovaným způsobem.
Soud nepřisvědčil ani námitce o porušení §7 odst. 1 písm. d) zákona o inspekci práce,
neboť toto ustanovení neznamená povinnost vyžadovat po stavbyvedoucím a zaměstnancích
doklad totožnosti, pokud při kontrole jejich totožnost nebyla zpochybněna. Soud zopakoval,
že kontrola byla provedena řádně, žalobkyně nepožádala o přezkoumání kontroly a provedená
kontrola je proto způsobilá posloužit jako důkazní prostředek v řízení o uložení sankce za správní
delikt.
Soud dále uvedl, že žalobkyně se v žalobě k výši uložené pokuty nevyjádřila, a odkázal
na dispoziční zásadu zakotvenou v §71 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Úkolem soudu není za žalobkyni
vyhledávat a domýšlet důvody žaloby, protože takový postup by odporoval dispoziční zásadě.
Vymezenými žalobními body je soud vázán a právě v jejich mezích se napadeným rozhodnutím
zabýval. V napadení rozhodnutí správního orgánu jako celku nespočívá vymezení žalobních
bodů. Žaloba neobsahovala tvrzení žalobkyně o tom, že jí výše pokuty byla uložena nesprávně.
Zabýval-li se žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí výší uložené pokuty, bylo to jeho
povinností podle §68 odst. 3 a §93 správního řádu. Nesprávnosti výše pokuty se žádný žalobní
bod netýká, nezákonnost rozhodnutí je spatřována ve vadně provedené kontrole, která nemohla
posloužit jako důkazní prostředek v řízení o správním deliktu.
V souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyjádřenými
v rozhodnutí ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, bylo podle soudu nicméně možné volným
výkladem dovodit, že žalobkyně v žalobě vedle procesní výhrady ke způsobu provedení kontroly
brojila proti výši uložené sankce. Pro přezkoumání výše sankce je však podle ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu třeba vycházet pouze z tvrzení v žalobě.
Soud proto uvedl, že žalobkyni byla uložena pokuta za správní delikt podle §30
odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, přičemž žaloba kromě procesních výhrad
nezpochybňuje skutečnost, že se žalobkyně správního deliktu dopustila. Kriteria pro stanovení
výše pokuty upravuje §36 odst. 1 zákona o inspekci práce. Podle soudu je z odůvodnění
napadeného rozhodnutí zjevné, že se správní orgány těmito hledisky zabývaly. Žalovaný
se zabýval závažností správního deliktu a poukázal na to, že za shodné porušení předpisů
bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na jiném pracovišti byla žalobkyně postižena v roce 2011.
Z toho dovodila, že pokuta uložená v předchozím roce nenaplnila výchovný a preventivní účel.
Dále žalovaný zhodnotil způsob spáchání deliktu a další okolnosti a poukázal na to,
že koordinátor bezpečnosti a ochrany zdraví při práci shledal nedostatky v zajištění bezpečnosti
práce, zhodnotil odvolací námitku související s tvrzením žalobkyně o vyměřování ochranného
zábradlí podle technologického postupu, obranu žalobkyně, že zaměstnanci byli bezpečnostními
prostředky vybaveni, avšak nepoužili je. Rovněž byly zhodnoceny poměry žalobkyně a bylo
zdůrazněno, že porušování předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci nelze omlouvat
ekonomickou krizí ve stavebnictví. Soud poukázal na to, že uložená výše pokuty nepřevyšuje 1/6
sazby, kterou lze za daný delikt uložit. Soud označil výši uložené pokuty za přiměřenou. Pokud
jde o tvrzené ekonomické potíže, byla žalobkyně poučena o možnosti požádat o uhrazení pokuty
ve splátkách.
Návrh na doplnění dokazování výslechem svědků soud zamítl, neboť o způsobu
provádění kontroly jednoznačně svědčí protokol o kontrole, který jednatel žalobkyně převzal
a akceptoval. Žalobkyně sama doložila, že své zaměstnance proškolila. Nejsou-li tu žádné
pochybnosti o způsobu provedení kontroly a o totožnosti osob přítomných na stavbě,
není zapotřebí řízení doplňovat výslechy žalobkyní navržených svědků.
Soud se nezabýval přednesem žalobkyně ze dne 13. 2. 2013 přesahujícím žalobu,
a to s ohledem na lhůtu podle §71 odst. 2 s. ř. s., která uplynula dne 6. 6. 2012 (správně
dne 11. 6. 2012 - pozn. NSS). Ohledně možného snížení výše uložené pokuty soud uvedl, že užití
moderačního práva přichází v úvahu výlučně tehdy, pokud se jedná o zjevně nepřiměřenou výši
pokuty. O zjevnou nepřiměřenost se v souzené věci nejedná, neboť se výše pokuty pohybuje
přibližně v 1/6 až 1/7 zákonné sazby při opakování téhož správního deliktu s odstupem půl
roku, výše pokuty odpovídá rozhodovací praxi žalovaného a žalovaný z takové praxe nevybočil.
Úsudek o výši sankce proto označil soud za logický. Z rozhodnutí je dále zřejmé, že právě kritérii
vymezenými zákonem se žalovaný řídil, když navíc žalobkyně tvrzení o likvidačním efektu
nijak nedoložila. Ze všech uvedených důvodů soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Ve včasné a na základě výzvy soudu doplněné kasační stížnosti žalobkyně
(dále jen „stěžovatelka“) namítla, že soud provedl nesprávný výklad §7 odst. 1 písm. a) zákona
o inspekci práce. Soud pochybil, když označil místo, kde kontrola probíhala, za místo,
kde nemohlo dojít k bezprostřednímu ohrožení zdraví nebo života inspektora, neboť podle jeho
názoru staveniště v daném případě takovým místem nebylo. Podle stěžovatelky je závěr soudu,
že byly dodrženy podmínky pro provedení kontroly, chybný a neodpovídá skutkovým zjištěním.
Stěžovatelka poukázala na to, v jakých prostorách byla kontrola provedena, a uvedla,
že se na stejném místě jako její zaměstnanci musel pohybovat i fotografující inspektor.
Stěžovatelka namítla, že jí soud zamítl návrh na provedení důkazu svědeckými výpověďmi,
jež měly doložit pohyb inspektora při provádění kontroly. Podle žalobkyně kontrolní inspektor
porušil §7 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce, a pokud byla kontrola provedena v rozporu
s tímto ustanovením, došlo i k porušení §2 odst. 2 správního řádu. V důsledku toho nebylo
možné výsledek kontroly použít pro dané správní řízení. Stěžovatelka se dále se soudem
neztotožnila v tom, zda se jednalo o kontrolované místo, kde by mohlo dojít k bezprostřednímu
ohrožení zdraví nebo života inspektora. Inspektor do protokolu uvedl, že se jedná o místo
s ohrožením života a zdraví a vyslovil ústní zákaz prací na předmětném pracovišti. Tvrzení
v protokole označila stěžovatelka jako rozporné s rozhodnutím soudu, neboť v rozsudku soud
uvedl, že místo, kde proběhla kontrola, nemůže být místem, kde by mohlo dojít
k bezprostřednímu ohrožení zdraví nebo života, což právě pro protichůdné názory postrádá
logiku. Podle stěžovatelky sám inspektor porušil zásady bezpečnosti práce.
V další části kasační stížnosti stěžovatelka brojila proti výši uložené pokuty. Připustila,
že se v žalobě k výši pokuty nevyjadřovala, neboť napadla rozhodnutí jako celek a měla
za to, že napadá i rozhodnutí o výši uložené pokuty. Z čl. I. žaloby pak bylo možné seznat,
že se stěžovatelka domáhala snížení uložené pokuty. Lhůta stanovená v §71 odst. 2 věta druhá
a třetí s. ř. s. podle stěžovatelky dopadá toliko na případy, kdy žalobce doplní
vedle již obsažených žalobních bodů ještě další nový žalobní bod nebo na případy, kdy není
uveden žádný žalobní bod. Pouze v těchto případech uplyne lhůta marně, jindy je namístě postup
podle §37 odst. 5 s. ř. s. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 4 As 3/2008 a neztotožnila se s názorem krajského soudu, podle něhož uloženou pokutu
nenapadla v žalobě a její výhrady lze ze žaloby jen volně dovodit. Lhůta podle §71
odst. 2 s. ř. s. navíc nemůže být vykládána tak, jak to činí krajský soud, jenž stěžovatelku znejistil
ohledně toho, které námitky se jí podařilo účinně uplatnit a které nikoliv.
Stěžovatelka je nadále přesvědčena o tom, že žalovaný ani správní orgán prvního stupně
nevyhodnotili správně veškeré skutečnosti podle §36 zákona o inspekci práce a že výše pokuty
je nepřiměřeně vysoká, byť byla uložena při dolní možné sazbě. Krajský soud nesprávně posoudil
právní otázku zákazu zneužití správního uvážení, zásadu legality a oficiality, materiální pravdy,
neboť kontrola může být prováděna pouze na základě zákonného zmocnění a v souladu
se zákonem, přičemž je zakázána svévole. Podle stěžovatelky nemohou být podkladem
pro rozhodnutí skutečnosti zjištěné způsobem odporujícím zákonu. Krajský soud dále nesprávně
posoudil právní otázku kvalifikace staveniště stěžovatelky, když jeho tvrzení nemá oporu
v provedených důkazech, i právní otázku nepřiměřenosti pokuty.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 13. 2. 2013, č. j. 10 A 83/2012 - 62, zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že již v řízení
před krajským soudem byly dány důvody ke zrušení předchozího rozhodnutí žalovaného,
stěžovatelka navrhla, aby současně se zrušením rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích byl zrušen i příkaz Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu
ze dne 8. 12. 2011, č. j. 9179/5.40/11.14.3, rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce
pro Jihočeský kraj a Vysočinu ze dne 12. 1. 2012, č. j. 294/5.30/12/14.3, a rozhodnutí
žalovaného ze dne 6. 4. 2012, č. j. 1233/1.30/12/14.3.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na vyjádření k žalobě a uvedl,
že ani případné pochybení kontrolního inspektora nemělo vliv na kontrolní zjištění,
které stěžovatelka ani v kasační stížnosti nerozporovala. Je tedy nesporné, že se stěžovatelka
dopustila předmětného správního deliktu. Žalovaný se ohradil proti tomu, že by soud
paušalizoval místa, na nichž by mohlo dojít k bezprostřednímu ohrožení zdraví nebo života
inspektora, neboť soud toliko uvedl příklady míst, kde si lze představit, že by k takovému
bezprostřednímu ohrožení mohlo dojít. Žalovaný se neztotožnil se stěžovatelkou ani ohledně
nesprávné výše uložené sankce. Podle žalovaného nebyl příslušný žalobní bod vymezen,
stejně jako stěžovatelka nenavrhla moderaci uložené sankce ani přiznání odkladného účinku
žalobě. Pokud by soud přijal argumentaci stěžovatelky, byl by dán rozpor s §71 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Žalovaný navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti.
V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka setrvala na svém stanovisku ohledně
pochybení kontrolního inspektora při provádění kontroly, zdůraznila zásadu zneužití správního
uvážení a neztotožnila se s výkladem žalovaného ohledně žalobních bodů.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila
v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující podstatné skutečnosti:
Dne 14. 11. 2011 se uskutečnila kontrola stavby bytového domu v DOBROVODSKÁ,
České Budějovice 5 na Dobrovodské ulici p. č. 124/1, která byla zaměřena na kontrolu
dodržování povinností vyplývajících z právních předpisů k zajištění bezpečnosti provozu
technických zařízení se zvýšenou mírou ohrožení života. Provedení kontroly se účastnil
stavbyvedoucí M. P.. Bylo zjištěno, že stěžovatelka neorganizovala práci tak, aby zaměstnanci byli
chráněni proti pádu z výšky a nezajistila technickými a organizačními opatřeními, aby bylo
zabráněno pádu z výšky. V době kontroly nebyli tři zaměstnanci žalobkyně při práci
na podlahové konstrukci prvního nadzemního podlaží ve výšce cca 2,75 m nad okolním terénem
nijak zajištěni proti pádu z výšky. Součástí dílčího protokolu o kontrole vyhotoveného správním
orgánem prvního stupně dne 15. 11. 2011, č. j. 8787/5.32/11/15.2, byl i ústní zákaz výkonu prací
ve výšce na předmětném pracovišti do odstranění závady.
Dne 24. 11. 2011 vyhotovil správní orgán prvního stupně protokol o kontrole
č. j. 8787/5.32/11/15.2, jehož nedílnou součástí byl i dílčí protokol o kontrole. Protokol převzal
dne 24. 11. 2011 jednatel stěžovatelky M. S., který se k němu vyjádřil tak, že zjištěná závada byla
ihned odstraněna namontováním ochranného zábradlí. Stěžovatelka byla vyrozuměna o možnosti
požádat ve lhůtě pěti pracovních dnů ode dne seznámení se s protokolem o jeho přezkoumání;
stěžovatelka o přezkum protokolu nepožádala.
Dne 8. 12. 2011 vydal správní orgán prvního stupně příkaz č. j. 9179/5.40/11/14.3,
podle něhož se žalobkyně dopustila správního deliktu podle §30 odst. 1 písm. q) zákona
o inspekci práce, a proto jí byla podle §30 odst. 2 písm. c) téhož zákona uložena pokuta ve výši
150.000,- Kč. Proti tomuto příkazu podala žalobkyně odpor.
Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 12. 1. 2012,
č. j. 294/5.30/12/14.3, byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 150.000,- Kč za správní delikt
podle §30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce, přičemž bylo shledáno rovněž porušení §5
odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb. a §3 odst. 1 písm. b) a odst. 2 nařízení vlády
č. 362/2005 Sb. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání.
Žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012, č. j. 1233/1.30/12/14.3, žalovaný
odvolání zamítl a napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
Kasační stížnost není důvodná.
Úvodem považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné poukázat na skutečnost, že Krajský
soud v Českých Budějovicích pochybil, pokud dospěl k závěru, že za žalobní body lze v souzené
věci považovat námitku směřující vůči výši uložené pokuty či návrh na moderaci pokuty soudem,
a s těmito žalobními námitkami se věcně vypořádal.
Podle §71 odst. 1 písm. d) musí žaloba kromě obecných náležitostí podání obsahovat
mj. žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových nebo právních důvodů považuje
žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Podle §71 odst. 2 věty
poslední s. ř. s. může žalobce rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí
nebo ji rozšířit o další žalobní body jen ve lhůtě pro podání žaloby.
V souzené věci byla jediným řádně a včas uplatněným žalobním bodem procesní námitka
stěžovatelky týkající se pochybení kontrolního inspektora při provádění kontroly bezpečnosti
ochrany zdraví při práci, jež se stala i projednatelnou kasační námitkou, o níž Nejvyšší správní
soud pojedná v další části svého rozsudku. Ohledně námitky stěžovatelky týkající se výše uložené
pokuty a návrhu na moderaci pokuty soudem však Nejvyšší správní soud konstatuje, že nebyly
řádně uplatněnými žalobními body ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a §71 odst. 2 s. ř. s.,
a proto se krajský soud neměl těmito námitkami vůbec zabývat.
Krajský soud přitom na souzenou věc nesprávně aplikoval závěry obsažené v rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
publikovaného pod č. 2162/2011 Sb. NSS, podle něhož „[s]myslem uvedení žalobních bodů [§71
odst. 1 písm. d) s. ř. s.] je jednoznačné ustavení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem
stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným a stručným – nicméně
srozumitelným a jednoznačným – vymezením skutkových i právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních
vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat.“.
Stěžovatelka v podané žalobě ze dne 7. 6. 2011 vůbec neuplatnila žalobní bod spočívající
v nesouhlasu s výší uložené pokuty, popř. spočívající v návrhu na moderaci uložené pokuty
krajským soudem. Nebyly tedy naplněny ani minimální, uvedeným rozhodnutím rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu stanovené, požadavky na žalobní bod, tj. aby takový
včas uplatněný žalobní bod byl sice obecným a stručným, nicméně však srozumitelným
a pochybnosti nebudícím vymezením skutkových a právních důvodů nezákonnosti
nebo procesních vad napadeného rozhodnutí. Skutečnost, že v části I. žaloby stěžovatelka
popisuje, že v odvolacím řízení namítla snížení výše uložené pokuty, nelze za takový řádně
a včas uplatněný žalobní bod považovat. Tento přístup by totiž vedl k absurdním důsledkům,
kdy by jakékoli v žalobě obsažené, byť třeba i pouze popisné tvrzení, vztahující se k průběhu
správního řízení, muselo být považováno za řádně uplatněný žalobní bod. Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je ovládáno zásadou
dispozitivní, a bylo tedy na stěžovatelce, aby v žalobě vylíčila všechny rozhodné skutečnosti
a všechny důvody, pro něž se domnívá, že by napadené rozhodnutí správního orgánu mělo
být zrušeno. Jelikož je dané řízení ve správním soudnictví ovládáno také zásadou koncentrace
řízení, mohla stěžovatelka nové žalobní body uplatnit pouze ve lhůtě pro podání žaloby.
Pokud tak však neučinila v této lhůtě stanovené v §71 odst. 2 s. ř. s., neměl krajský soud k pozdě
uplatněným žalobním bodům přihlížet, ledaže by se jednalo o skutečnosti, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti; o tento případ však v souzené věci nešlo.
Pokud tedy stěžovatelka ve své žalobě ze dne 7. 6. 2012 poměrně detailně popsala situaci
týkající se provedení kontroly na staveništi dne 14. 11. 2011 i veškeré své výhrady proti jednání
inspektora během této kontroly, lze mít za to, že obdobným způsobem mohla a měla uplatnit
i případné výhrady vůči výši uložené pokuty a návrh na moderaci pokuty soudem,
pokud požadovala, aby se těmito námitkami soud zabýval. V případě, že tak neučinila, měl
se krajský soud zabývat pouze jediným řádně a včas uplatněným žalobním bodem, tedy námitkou
vůči postupu inspektora při provádění kontroly. Jestliže se krajský soud přesto zabýval námitkami
stěžovatelky proti výši uložené pokuty a návrhem na moderaci, postupoval v rozporu s §71
odst. 1 písm. d) a §71 odst. 2 věty poslední s. ř. s. Tato skutečnost však v souzené věci nemá vliv
na zákonnost rozhodnutí krajského soudu jako celku, neboť tímto nesprávným postupem soudu
nedošlo ke zkrácení stěžovatelky na jejích právech; naopak jí soud nesprávně přiznal více práv,
než jí náleželo. Způsob, jakým se krajský soud vypořádal s předmětnými námitkami, navíc neměl
vliv na výrok jeho rozsudku.
Procesní vyústění výše uvedeného závěru pro řízení o kasační stížnosti je však takové,
že se Nejvyšší správní soud nezabýval námitkami uplatněnými v kasační stížnosti, které směřovaly
proti výši uložené pokuty. Nejvyšší správní soud tak učinil proto, že podle §104
odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná mimo jiné tehdy, opírá-li se o důvody,
které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno,
ač tak učinit mohl. Za takové bezdůvodně neuplatněné žalobní body lze přitom považovat
i žalobní body uplatněné po uplynutí lhůty pro podání žaloby, a to bez ohledu na to,
zda se takovými žalobními body krajský soud zabýval či nikoliv, neboť se v každém případě jedná
o námitky, které se neměly stát předmětem soudního přezkumu. Navíc lze poukázat
na skutečnost, že předmětná žaloba byla podána k poštovní přepravě v poslední den lhůty pro její
podání, tedy dne 11. 6. 2012. Proto veškeré žalobní body mohly být vzhledem k výše vyložené
koncentraci řízení uplatněny nejpozději v této žalobě, resp. uvedeného dne. Z tohoto důvodu
neměl krajský soud přihlédnout k novým žalobním bodům uplatněným v podáních stěžovatelky
ze dne 12. 11. 2012 a ze dne 13. 2. 2013.
Jedinou projednatelnou kasační námitku lze podřadit pod důvod kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „vady
řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost“.
Stěžovatelka tvrdí, že kontrola na jejím staveništi konaná dne 14. 11. 2011 nebyla
provedena řádně, a proto nemohla být použita jako důkaz pro správní řízení, jehož výsledkem
bylo uložení pokuty za správní delikt na úseku bezpečnosti práce podle §30 odst. 1 písm. q)
zákona o inspekci práce, podle něhož se právnická osoba dopustí správního deliktu na úseku
bezpečnosti práce mj. tím, že neplní povinnosti týkající se pracoviště a pracovního prostředí
stanovené v zákonu o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci
a v nařízení vlády o bližších požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na pracovištích
s nebezpečím pádu z výšky nebo do hloubky. Stěžovatelka je přesvědčena o tom, že inspektor
při kontrole porušil zásady bezpečnosti práce, když na staveniště vstoupil bez doprovodu osoby
uvedené v §7 odst. 1 písm. a) věty za středníkem zákona o inspekci práce.
V jednání kontrolního inspektora při kontrole dne 14. 11. 2011 však nebylo
ani podle názoru Nejvyššího správního soudu možné spatřit porušení zákona o inspekci práce,
jak tvrdí stěžovatelka. Podle §7 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce je inspektor oprávněn
vykonávat kontrolu podle tohoto zákona, je-li při jejím zahájení přítomen člen statutárního
orgánu kontrolované osoby, zástupce kontrolované osoby, zaměstnanec kontrolované osoby,
spolupracující rodinný příslušník nebo jiná fyzická osoba, která vykonává nebo zabezpečuje
činnost, která je předmětem činnosti kontrolované osoby; na místech, na kterých by mohlo dojít
k bezprostřednímu ohrožení života nebo zdraví inspektora, může být kontrola vykonána
jen za doprovodu fyzické osoby pověřené k tomu kontrolovanou osobou. V souzené věci
byl zahájení i provedení kontroly na staveništi stěžovatelky přítomen stavbyvedoucí M. P., byly
tedy naplněny podmínky §7 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce, když zahájení kontroly byl
přítomen zaměstnanec kontrolované osoby.
Nejvyšší správní soud se pak ztotožnil s úplnými a přesvědčivými závěry Krajského soudu
v Českých Budějovicích, podle něhož v daném případě staveniště stěžovatelky nebylo místem,
na němž by mohlo dojít k bezprostřednímu ohrožení života nebo zdraví inspektora. Na tyto
závěry krajského soudu Nejvyšší správní soud odkazuje a ztotožňuje se i s demonstrativním
výčtem míst, na nichž by podle krajského soudu mohlo dojít k bezprostřednímu ohrožení života
nebo zdraví inspektora. Je nasnadě, že staveniště stěžovatelky mezi taková místa nepatří
a při posuzování této skutečnosti nedošlo k porušení zásady zákazu zneužití správního uvážení.
Rovněž podle názoru Nejvyššího správního soudu bylo pro řádné provedení dané kontroly
dostačující, pokud byl kontrole přítomen stavbyvedoucí.
Nejvyšší správní soud přitom považuje za významné odlišit potenciální rizika
bezprostředního ohrožení zdraví nebo života kontrolního inspektora a rizika ohrožení života
nebo zdraví pracovníků ve stavebnictví. Kontrolní inspektor se po kontrolovaných prostorách
pohybuje s vysokou mírou obezřetnosti, potenciální rizika předpokládá a jeho úkolem je dokonce
je vyhledávat tak, aby byl naplněn účel prováděné kontroly. Kontrolní inspektor je rovněž
vyškolen k tomu, aby mohl potenciálním rizikům předcházet, a proto není pochyb o tom,
že se mohl pohybovat po hrubé stavbě sahající do prvního nadzemního podlaží téměř
zastropeného bez doprovodu fyzické osoby pověřené k tomu kontrolovanou osobou,
o níž se zmiňuje ustanovení §7 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce ve větě za středníkem.
Je zapotřebí zdůraznit, že během provádění kontroly při pohybu v rizikových prostorách
nevěnuje kontrolní inspektor pozornost ničemu jinému, v čemž spočívá elementární odlišnost
od pracovníků ve stavebnictví, pro něž byl v souzené věci nechráněný výskyt v předmětných
prostorách pouze předpokladem pro to, aby mohli vykonávat pracovní činnost uloženou
jim zaměstnavatelem. Jejich míra soustředění na to, že okraje stavby nejsou nijak mechanicky
chráněny, v situaci, kdy sami nepoužívali zajištění proti pádu z výšky, mohla být vlivem
koncentrace na výkon pracovní činnosti snížena. Proto Nejvyšší správní soud považuje
za zcela správný závěr krajského soudu, podle něhož pro účely pohybu kontrolního inspektora
nebylo dané staveniště místem bezprostředního ohrožení života nebo zdraví, avšak pro účely
výkonu práce zaměstnanců stěžovatelky mohla být nechráněná stavba o výšce cca 2,75 m místem,
kde byly porušeny zásady bezpečnosti ochrany zdraví při práci.
Nejvyšší správní soud rovněž poukazuje na skutečnost, že stěžovatelka byla v protokolu
o kontrole vyhotoveném dne 24. 11. 2012, který její jednatel Milan Sova téhož dne převzal,
poučena o tom, že může požádat o přezkoumání protokolu ve smyslu §41 odst. 1 zákona
o inspekci práce. Podle tohoto ustanovení může kontrolovaná osoba písemně požádat
o přezkoumání protokolu, a to do pěti pracovních dnů ode dne seznámení se s protokolem,
nestanoví-li inspektor lhůtu delší. Inspektor přezkoumá protokol a o výsledku kontrolovanou
osobu písemně vyrozumí. To však stěžovatelka neučinila a bylo tedy možné mít za to,
že proti protokolu o kontrole, a tedy ani proti provedení kontroly, nemá žádné výhrady. Pozdější
tvrzení o vadném postupu inspektora se tedy jeví být účelovým a nadto bylo přesvědčivě
vyvráceno výše provedeným výkladem. Stěžovatelka navíc nepopřela, že by se předmětného
správního deliktu dopustila, není tedy sporu o tom, že její zaměstnanci pracovali na podlahové
konstrukci prvního nadzemního podlaží ve výšce cca 2,75 m nad okolním terénem bez zajištění
proti pádu z výšky na volných okrajích podlahy, a byla tedy naplněna skutková podstata
správního deliktu podle §30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce.
Podle Nejvyššího správního soudu krajský soud správně neprovedl navrhované svědecké
výpovědi zaměstnanců stěžovatelky ohledně pohybu inspektora po kontrolovaném místě,
neboť takový výslech by byl s ohledem na závěry soudu týkající se místa kontroly nadbytečný.
Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti za zřejmé,
že provedená kontrola i vydání rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikt na úseku
bezpečnosti práce proběhly plně v souladu se zákonem, nebyla tedy porušena zásada legality
obsažená v §2 odst. 1 správního řádu, jakož ani žádná jiná zásada, jíž je správní řízení ovládáno.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 věty první s. ř. s., neboť neúspěšné stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalovanému v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu