ECLI:CZ:NSS:2013:4.ADS.33.2013:32
sp. zn. 4 Ads 33/2013 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
JUDr. Dagmar Nygrínové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: J. R., zast. JUDr. Erikem
Orletem, advokátem, se sídlem tř. Svobody 2, Olomouc, proti žalované: Česká správa
sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalované
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 10. 4. 2013, č. j. 72 Ad
63/2011 - 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 10. 4. 2013, č. j. 72
Ad 63/2011 - 43, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaná rozhodnutím ze dne 16. 5. 2011, č. X, zamítla žádost žalobce o přiznání
doplatku k důchodu od 24. 11. 2002 do 31. 12. 2005 pro nesplnění podmínek ustanovení §56
odst. 1 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o důchodovém pojištění“).
Rozhodnutím ze dne 27. 6. 2011, č. j. X/315-LN, žalovaná zamítla námitky a potvrdila
uvedené prvoinstanční rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí o námitkách žalovaná uvedla, že
žalobci byl přiznán plný invalidní důchod od 24. 11. 2002. V žádosti o jeho přiznání uvedl, že
v letech 1959 až 1963 studoval na střední škole, přičemž doklad o studiu doloží dodatečně.
Následně dne 19. 10. 2006 uplatnil žalobce žádost o starobní důchod. Dobu uvedeného studia
však doložil až dne 6. 5. 2010. Nárok na doplatek důchodu za dobu před 1. 1. 2009 však podle čl.
II bodu 14 zákona č. 306/2008 Sb. ve spojení s §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém
pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2008, náleží v rozsahu nejvýše tří let. Proto námitkám
žalobce nelze vyhovět.
Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci rozsudkem ze dne 10. 4. 2013,
č. j. 72 Ad 63/2011 - 43, rozhodnutí o námitkách žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že se žalobce po zjištění o nesprávné výši svého
plného invalidního důchodu a posléze starobního důchodu obrátil na žalovanou, která jej zvýšila.
Spornou byla pouze doba, za kterou se má důchod doplatit. Výběr právní normy, která má být
pro určení této doby použita, přitom závisí na tom, zda k chybnému výpočtu důchodu došlo
z důvodu pochybení žalobce či v důsledku nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení
ve smyslu §56 odst. 1 písm. b) věty poslední zákona o důchodovém pojištění, ve znění účinném
od 1. 1. 2009.
Ve správním řádu z roku 2004 i správním řádu z roku 1967 je uložena správním orgánům
povinnost řádně zjistit skutkový stav. Žalovaná proto měla v dané věci povinnost vyzvat žalobce
k osvědčení doby studia, která byla uplatněna v žádosti o plný invalidní důchod. To však žalovaná
v řízení o přiznání plného invalidního důchodu ani v řízení o přiznání starobního důchodu
neučinila. Tato povinnost žalované navíc vyplývá i z §53 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 582/1991 Sb.“), podle něhož příjemce dávky důchodového pojištění, který byl orgánem
sociálního zabezpečení vyzván k osvědčení skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši
nebo výplatu, musí této výzvě ve stanovené lhůtě vyhovět. Dále se v důvodové zprávě k zákonu
č. 306/2008 Sb. uvádí, že k přiznání důchodu v nižší částce, než v jaké náleží, dochází v důsledku
nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení rovněž v případě, že tento orgán přehlédne
okolnost, která již byla obsažena v podkladech pro rozhodování. Ostatně i Nejvyšší správní soud
v rozsudku sp. zn. 2 A 1105/2002 dovodil, že rozhodne-li správní orgán i přes přetrvávající
nejasnosti o skutečnostech rozhodných pro přiznávání nároku, způsobené tím, že žadatel
nepředložil doklad osvědčující jím tvrzený nárok, poruší tím povinnost zjistit přesně a úplně
skutečný stav věci.
Při výkladu, který zaujala k dané otázce žalovaná, by postrádal smysl obsah §56 odst. 1
písm. b) zákona o důchodovém pojištění, který je speciálním ustanovením k §55 odst. 2
téhož zákona. Na tom nic nemění ani znění čl. II bodu 14 zákona č. 306/2008 Sb.,
protože jeho upřednostněním by ztratil smysl obsah §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém
pojištění. Účel současného znění poslední věty §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém
pojištění je přitom dostatečně vysvětlen v důvodové zprávě k zákonu č. 306/2008 Sb. a právní
názor tam uvedený je zcela v souladu s principy právního státu.
Soud tedy na základě jazykového, systematického, teleologického a historického výkladu
dospěl k závěru, že k chybnému stanovení výše důchodu došlo v důsledku nesprávného postupu
žalované, a proto má žalobce nárok na doplatek k důchodu již od 24. 11. 2002. Z tohoto důvodu
soud zavázal žalovanou k doplacení plného invalidního důchodu žalobci za dobu od 24. 11. 2002
do 31. 12. 2005.
Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) v zákonem stanovené
lhůtě blanketní kasační stížnost, kterou následně na výzvu soudu doplnila.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka namítla nesouhlas s právním názorem soudu
na to, co se rozumí nesprávným postupem orgánu sociálního zabezpečení, z něhož vyplývá
nutnost doplatku důchodu ode dne vzniku nároku na něho. Řízení o dávkách důchodového
pojištění je totiž vedeno zásadou dispoziční a projednací, takže prokázání nároků žadatele
leží v jeho sféře. Tyto zásady jsou částečně prolomeny v §12 zákona č. 582/1991 Sb., který je
ve vztahu speciality ke správnímu řádu a podle něhož mohou orgány sociálního zabezpečení
vyzvat příjemce dávky, aby osvědčil skutečnosti rozhodné pro nárok na ni, její výši a výplatu.
Proto v důsledku uplatňování principu dobré správy provádějí orgány sociálního zabezpečení
došetřování dob pojištění v případech, které jsou obtížně prokazatelné nebo kdy zaměstnavatel
k tíži pojištěnce neplní své povinnosti. Prokazování studia předložením vysvědčení však k těmto
případům nepatří. V současnosti sice nelze zjistit, zda při podání žádosti o plný invalidní důchod
byl žalobce upozorněn na potřebu doložit studium. Relevantní je však skutečnost, že po doručení
rozhodnutí o přiznání důchodu a osobního listu důchodového pojištění nevyužil možnosti
toto rozhodnutí změnit podáním opravného prostředku. Navíc nedoložení dokladů prokazujících
doby pojištění či náhradní doby pojištění nepředstavuje ojedinělý případ v praxi orgánů
sociálního zabezpečení.
Dále stěžovatelka namítla, že žalobce v přehledu o činnosti a náhradních dobách,
který je součástí jeho žádosti o plný invalidní důchod ze dne 28. 10. 2002, uvedl dobu studia
na střední škole v blíže nespecifikovaném období od roku 1959 do roku 1963, a to bez jakýchkoli
bližších údajů s poznámkou, že doklady doloží dodatečně. Podpisem této žádosti považoval
orgán sociálního zabezpečení jeho úmysl dodatečně prokázat studium za věrohodný, tím spíše,
že sám nemohl věc došetřovat za situace, kdy nebyly uvedeny žádné podrobnosti o škole.
Ani při podání žádosti o starobní důchod ze dne 19. 1. 2006 žalobce neučinil žádná opatření
k doložení doby studia.
Podle názoru stěžovatelky tedy nebyl žalobci vypočten a vyplácen důchod v nižší výši
v důsledku nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení, a proto nemusí být doplacen
od počátku nároku na něho. Uvedenou právní otázku tak posoudil soud nesprávně.
Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 10. 4. 2013, č. j. 72 Ad 63/2011 - 43,
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že celý život řádně platil sociální pojištění,
ve všech jeho dokumentech tak byly uvedeny údaje o jeho studiu a zaměstnání, a proto ho nikdy
nenapadlo, že by mohla stěžovatelka nesprávně vypočítat výši jeho důchodu. Výši důchodu
stanovenou stěžovatelkou si neměl možnost sám zkontrolovat, a proto důvěřoval stěžovatelce,
že jako orgán k tomu určený ji vypočte správně. Navíc možnost cokoliv kontrolovat neměl
ani kvůli své zdravotní indispozici, kvůli níž mu byl přiznán plný invalidní důchod. Poznámka
obsažená v žádosti o jeho přiznání, podle níž doklady o studiu předloží dodatečně, není psáno
jeho rukou, je napsáno tužkou a mohlo tak být dopsáno kdykoliv a kýmkoliv. Navíc při stanovení
výše důchodu doba čtyř roků pojištění evidentně chyběla, a proto ho měla stěžovatelka vyzvat
k jejímu doložení, jak ostatně postupuje i v jiných případech. Není možné, aby člověk, který celý
život řádně pracoval a platil pojištění, ve stáří pykal za pochybení státního orgánu. Podle názoru
žalobce tedy krajský soud rozhodl správně.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu s §109
odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelkou v kasační
stížnosti uplatněny. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že žalobce dne 28. 10. 2002 podal žádost
o plný invalidní důchod. V přehledu o činnosti a náhradních dobách, který je součástí
této žádosti, uvedl dobu studia od roku 1959 do roku 1963 na „SPŠS s maturitou“. K tomuto údaji
je učiněna tato ručně napsaná poznámka: „nedoloženo, doloží dodatečně?“. Ve fotokopii žádosti o plný
invalidní důchod, kterou žalobce zaslal stěžovatelce v řízení o doplatku důchodu dne
10. 12. 2010, však tato poznámka není obsažena. Žalobci byl přiznán plný invalidní důchod
od 24. 11. 2002 ve výši 8318 Kč měsíčně, přičemž z osobního listu důchodového pojištění
vyplývá, že stěžovatelka do celkové doby pojištění nezahrnula tvrzenou dobu studia.
Před dosažením důchodového věku žalobce dne 19. 10. 2006 podal žádost o starobní důchod,
v níž ve vztahu k jím získaným dobám pojištění odkázal na svou žádost o plný invalidní důchod.
Starobní důchod byl žalobci přiznán od 25. 11. 2006 ve výši 10285 Kč měsíčně a stěžovatelka
i v tomto případě nepřipočetla do celkové doby pojištění žalobcem deklarovanou dobu studia.
V podání, které stěžovatelka obdržela dne 10. 5. 2010, žalobce předložil vysvědčení
o maturitní zkoušce. Uvedený doklad o studiu žalobce vydala dne 17. 6. 1963 Střední průmyslová
škola strojnická v Olomouci, Třída 17. listopadu. V návaznosti na tuto skutečnost stěžovatelka
rozhodnutím č. I. ze dne 25. 8. 2010, č. X, podle §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém
pojištění zvýšila žalobci od 24. 11. 2002 plný invalidní důchod na částku 8970 Kč měsíčně.
Rozhodnutím č. II ze dne 25. 8. 2010, č. X, pak stěžovatelka podle stejného ustanovení zvýšila
žalobci od 25. 11. 2006 i starobní důchod na částku 11124 Kč měsíčně. Při stanovení nové výše
plného invalidního důchodu a starobního důchodu přitom stěžovatelka zahrnula do celkové doby
pojištění i dobu studia žalobce na uvedené střední škole od 1. 9. 1959 do 14. 7. 1963.
V oznámení o výplatě důchodu, které je součástí rozhodnutí č. II ze dne 25. 8. 2010, č. X,
stěžovatelka uvedla, že doplatek důchodu za dobu od 1. 1. 2006 do 15. 8. 2010 činí 49314 Kč.
Doplatek plného invalidního důchodu za dobu od 24. 11. 2002 do 31. 12. 2005 však stěžovatelka
žalobci nepřiznala s tím, že tento nárok zanikl, neboť za dobu před 1. 1. 2009 náleží doplatek
k důchodu v rozsahu nejvýše tří let.
Podle závěru krajského soudu má však žalobce nárok na doplatek plného invalidního
důchodu i za dobu od 24. 11. 2002 do 31. 12. 2005 na základě §56 odst. 1 písm. b) věty poslední
zákona o důchodovém pojištění, ve znění účinném od 1. 1. 2009. Celé toto ustanovení zní
takto:
„Zjistí-li se, že důchod byl přiznán nebo je vyplácen v nižší částce, než v jaké náleží, nebo byl neprávem odepřen,
anebo byl přiznán od pozdějšího data, než od jakého náleží, důchod se zvýší nebo přizná, a to ode dne, od něhož
důchod nebo jeho zvýšení náleží. Důchod nebo jeho zvýšení se přitom doplatí nejvýše pět let nazpět ode dne zjištění
nebo uplatnění nároku na důchod nebo jeho zvýšení; pro běh této lhůty platí §55 odst. 2 věta druhá a třetí
obdobně. Důchod nebo jeho zvýšení se však doplatí ode dne, od něhož důchod nebo jeho zvýšení náleží, v případě,
že důchod nebyl přiznán nebo byl vyplácen v nižší částce, než v jaké náleží, nebo byl neprávem odepřen, anebo byl
přiznán od pozdějšího data, než od jakého náleží, v důsledku nesprávného postupu orgánu sociálního
zabezpečení.“.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že žalobci byl přiznán
a vyplácen plný invalidní důchod v nižší částce, než v jaké mu náležela, v důsledku nesprávného
postupu stěžovatelky.
Podle §108 věty první zákona č. 582/1991 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2005,
pro řízení ve věcech důchodového pojištění totiž platily obecné předpisy o správním řízení.
Proto se v řízení o přiznání plného invalidního důchodu musela stěžovatelka řídit ustanoveními
§3 odst. 4, §32 odst. 1 a §46 tehdy platného správního řádu z roku 1967 a při svém
rozhodování vycházet ze spolehlivě, přesně a úplně zjištěného skutečného stavu věci a za tím
účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí, a to i bez návrhu žalobce. Takto vyjádřená
zásada materiální pravdy se přitom v tomto řízení nemohla projevit odlišně, neboť žalobce
v žádosti o plný invalidní důchod uvedl dosažení doby studia na střední škole od roku 1959
do roku 1963 a splnil tak svoji povinnost tvrzení. Navíc tato doba studia žalobci očividně
chyběla, neboť s ohledem na tehdejší společenské zřízení a právní úpravu bylo jen stěží
myslitelné, aby po skončení povinné školní docházky nebyl zaměstnán ani nepokračoval ve studiu
a v období čtyř let tak nezískal žádnou dobu zabezpečení. Doba studia od roku 1959 do roku
1963 proto nepředstavovala neznámou skutečnost, kterou by stěžovatelka nemohla v řízení
o plný invalidní důchod zjistit. Za této situace měla stěžovatelka postupovat podle §12 písm. b)
zákona č. 582/1991 Sb. a vyzvat žalobce k předložení dokladu o studiu střední škole či alespoň
k sdělení názvu školy, neboť se jednalo o skutečnost rozhodnou pro výši plného invalidního
důchodu.
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že v žádosti o plný invalidní důchod
je obsažena ručně psaná poznámka o tom, že žalobce doloží dobu studia dodatečně. Jednak není
jisté, že tuto poznámku učinil žalobce, neboť ve fotokopii žádosti předložené v řízení o doplatku
důchodu není vůbec uvedena. I kdyby se však žalobce v žádosti o plný invalidní důchod skutečně
zavázal k dodatečnému doložení doby studia na střední škole, nezbavilo by to stěžovatelku
povinnosti vyzvat jej k prokázání této skutečnosti. Řízení o přiznání plného invalidního důchodu
žalobci totiž nebylo vedeno zásadami dispoziční a projednací, nýbrž zásadou materiální pravdy,
jak již bylo zmíněno. Jestliže se tedy stěžovatelka touto zásadou neřídila, došlo k stanovení
nesprávné výše plného invalidního důchodu jejím zaviněním. K témuž závěru směřují i další
úvahy obsažené v napadeném rozsudku, s nimiž se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje.
Stěžovatelka však žalobci nepřiznala doplatek plného invalidního důchodu i za dobu
od 24. 11. 2002 do 31. 12. 2005 s odkazem na ustanovení čl. II bodu 14 zákona č. 306/2008 Sb.
a §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2008.
Ustanovení čl. II bodu 14 zákona č. 306/2008 Sb. zní
takto:„Za dobu před 1. lednem 2009 se důchod
nebo jeho zvýšení doplatí ve výši, v níž důchod správně náležel, nejvýše v rozsahu stanoveném právními předpisy
účinnými ke dni 31. prosince 2008.“. Podle §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění,
ve znění účinném do 31. 12. 2008, „[z]jistí-li se, že důchod byl přiznán nebo je vyplácen v nižší částce,
než v jaké náleží, nebo byl neprávem odepřen, anebo byl přiznán od pozdějšího data, než od jakého náleží, důchod
se zvýší nebo přizná, a to ode dne, od něhož důchod nebo jeho zvýšení náleží, nejvýše však tři roky nazpět ode dne
zjištění nebo uplatnění nároku na důchod nebo jeho zvýšení; pro běh této lhůty platí §55 odst. 2 věta třetí
obdobně“.
V důvodové zprávě k zákonu č. 306/2008 Sb. se přitom ohledně čl. II bodu 14 uvádějí
tyto skutečnosti: „Pokud jde o přechod na novou právní úpravu obsaženou v čl. I bodu 70, navrhuje se,
aby náležel doplatek důchodu v důsledku přiznání neprávem odepřeného důchodu nebo jeho zvýšení v důsledku
nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení nejvýše tři roky nazpět od účinnosti navrhované změny
právní úpravy, tedy nejvýše za dobu stanovenou dosavadními předpisy, i když k rozhodnému zjištění dojde
již za účinnosti navrhované změny právní úpravy. Tento postup je odůvodněný z hlediska rovného posuzování
důsledků stejné skutečnosti (doplatek důchodu v důsledku nápravy nesprávného postupu orgánu sociálního
zabezpečení) v období před účinností navrhované změny právní úpravy.“ (www.psp.cz, digitální repozitář,
sněmovní tisk č. 435, 5. volební období Poslanecké sněmovny).
Obsah ustanovení čl. II bodu 14 zákona č. 306/2008 Sb. a §56 odst. 1 písm. b) zákona
o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2008, jakož i vůle zákonodárce tedy vedou
k jednoznačnému závěru, podle něhož doplatek k důchodu za dobu před 1. 1. 2009 náleží
jeho příjemci nejvýše za dobu tří let nazpět ode dne zjištění nebo uplatnění nároku na zvýšení
důchodu, a to i když k rozhodnému zjištění dojde až za účinnosti současné právní úpravy
a i když přiznání nebo vyplácení důchodu v nižší částce, než v jaké náleží, zavinil orgán sociálního
zabezpečení. Tento postup zvolený zákonodárcem je přitom motivován nutností zabránit
vytvoření zvýhodněné skupiny žadatelů o doplatek k důchodu za dobu do 31. 12. 2008,
u nichž došlo ke zjištění nebo uplatnění tohoto nároku až po tomto datu.
Čl. II bodu 14 zákona č. 306/2008 Sb. je přechodným ustanovením, které upravuje
podmínky pro nárok na doplatek důchodu za dobu do 31. 12. 2008, a proto na tyto případy nelze
aplikovat §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění, ve znění účinném od 1. 1. 2009,
jak se nesprávně uvádí v napadeném rozsudku. Také k ustanovení §55 odst. 2 zákona
o důchodovém pojištění, ve znění účinném od 1. 1. 2009, na něhož odkázal krajský soud
a který prodloužil původně tříletou lhůtu pro zánik nároku na výplatu důchodu nebo jeho části
na pět let, byla přijata přechodná úprava, která je obsažena v čl. XXXIV bodu 4 zákona
č. 189/2006 Sb. Podle něho „[z]a dobu přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (1. 1. 2009 - pozn.
soudu) se důchod doplatí podle §55 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném
do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nejvýše v rozsahu stanoveném právními předpisy účinnými ke dni, který
předchází dni nabytí účinnosti tohoto zákona (tedy v rozsahu nejvýše tří let ode dne, za který důchod
nebo jeho část náleží - pozn. soudu).“. Znění §55 odst. 2 a §56 odst. 1 písm. b) zákona
o důchodovém pojištění, ve znění účinném od 1. 1. 2009, jakož i přechodná ustanovení
k nim se vztahující jsou tedy ve vzájemném souladu a na základě nich nelze dospět k závěru
o nutnosti přiznat žalobci doplatek plného invalidního důchodu již od vzniku nároku na něj.
Oproti napadenému rozsudku má tedy Nejvyšší správní soud za to, že všechny výkladové
metody vedou k jednoznačnému závěru, podle něhož nemá žalobce nárok na doplatek plného
invalidního důchodu za dobu od 24. 11. 2002 do 31. 12. 2005.
Tento závěr je také ústavně konformní ve vztahu k §56 odst. 1 písm. b) zákona
o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2008. Nejvyšší správní soud
se totiž v rozsudku ze dne 12. 7. 2006, č. j. 6 Ads 58/2005 - 44, který lze vyhledat
na www.nssoud.cz, také zabýval případem, v němž byl přiznán starobní důchod v nižší částce,
než náležel, v důsledku nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení. Ten spočíval stejně
jako v posuzované věci v nezohlednění doby studia, která byla dokonce řádně prokázána
již v řízení o přiznání důchodu. V tomto judikátu přitom Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že prekluzivní lhůta pro zánik nároku na výplatu dávky důchodového pojištění uvedená v §56
odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2008, umožňuje
vyplatit doplatek dávky přiznané v nižší částce, než náležela, nejvýše za dobu tří let od uplatnění
žádosti či zjištění, že dávka je vyplácena v nesprávné výši. Zánik nároku na výplatu přitom
nijak neovlivňuje skutečnost, že dávka byla vyplácena v nižší částce, než náležela, v důsledku
pochybení nositele pojištění.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2006, č. j. 6 Ads 58/2005 - 44,
totiž „[r]ozhodnutí o dávkách důchodového pojištění je vydáváno cum clausula rebus sic stantibus, tedy s výhradou
pozdější změny rozhodnutí, a to ve všech stěžejních otázkách, tedy jak pokud jde o samotný nárok, tak pokud jde
o výši dávky i její výplatu. Změna dávky může spočívat v přiznání dávky, byla-li neprávem odepřena
nebo přiznána od pozdějšího data, než od jakého náleží, ve zvýšení dávky, byla-li přiznána nebo je vyplácena
v nižší částce, než náleží, v odnětí dávky, byla-li přiznána neprávem, v zastavení výplaty dávky, změní-li
se skutečnosti rozhodné pro výplatu dávky. Řízení o změně dávky může být zahájeno na návrh nebo z podnětu
orgánu, který je oprávněn o věci rozhodnout (žádost o změnu musí být podána písemně, přičemž za den uplatnění
žádosti se považuje den, kdy se oprávněný obrátil na žalovanou se svým požadavkem poprvé - §81 odst. 2
zákona č. 582/1991 Sb.). Nárok na dávku nezaniká uplynutím času; nárok na výplatu však zaniká
uplynutím stanovené doby; obecně je tato lhůta tříletá; v případě změny dávky spočívající v jejím zvýšení platí toto
pravidlo rovněž s tou modifikací, že se pamatuje na případy, kdy je postupováno ex offo, a pak se možnost
doplatit dávku zpětně váže na den zjištění, že dávka byla vyplácena v nižší částce, než náleží [jinak platí obecné
pravidlo o zániku nároku na výplatu uplynutím tří let ode dne, za který důchod nebo jeho část náleží – poněvadž
nárok na výplatu vzniká splněním podmínek nároku, podmínek na výplatu a podáním žádosti o přiznání nebo
vyplácení důchodu (§54 odst. 2 cit. zákona č. 155/1995 Sb.) bude zánik nároku na výplatu časově spojován
pravidelně s uplatněním žádosti o důchod (žádosti o změnu důchodu)].
Z této právní úpravy plyne několik výchozích premis: v důchodovém pojištění se v široké míře připouští
změna pravomocného rozhodnutí o dávce, a to jak vlivem nových skutečností, které nastaly po právní moci
rozhodnutí, tak vlivem skutečností, které existovaly v době rozhodování, a přihlíží se k nim dodatečně. Zákon
přitom nerozlišuje, zda oprávněná osoba takovou skutečnost mohla v původním řízení uplatnit, či nikoliv. Tyto
skutečnosti pak mohou mít na dávku z hlediska jejího poživatele vliv pozitivní i negativní. Stejný důsledek (tedy
například zvýšení či snížení dávky či dokonce odnětí) má i omyl žalované, v jehož důsledku byla dávka
buď neprávem odepřena, nebo je vyplácena v nižší částce, než v jaké náleží (množství typových situací je větší,
zde soud uvádí jen nejtypičtější situace). Pokud jde o časovou účinnost rozhodnutí o změně dávky, pak rozhodnutí
„negativní“ (odnětí, snížení zastavení výplaty) může směřovat výhradně pro budoucno – takové opatření
lze provést až ode dne následujícího po dni, jímž uplynulo období, za které byla dávka již vyplacena. Stěžovatelka
se mýlí, pokud se domnívá, že zákon nestanoví prekluzivní lhůtu (jak z dosavadního výkladu plyne, jsou pravidla
pro plynutí času ovládána principem prekluze, nikoliv promlčení, jak se stěžovatelka domnívá) pro případné právo
žalované na vrácení přeplatku na dávce – taková pravidla obsahuje §118a zákona č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, subjektivní prekluzivní lhůta pro nárok na vrácení neprávem
vyplacených částek zaniká v tříleté lhůtě, nejpozději uplynutím deseti let ode dne výplaty dávky. Jde-li o rozhodnutí
„pozitivní“, tedy takové, v jehož důsledku měla být vyplácena - například jako ve stěžovatelčině případě, dávka
ve vyšší částce, a změna tedy spočívá ve zvýšení dávky, pak platí, že toto zvýšení se provede ode dne, od něhož
náleží, nejvýše však tři roky nazpět ode dne zjištění nebo uplatnění nároku na zvýšení dávky. Jednotlivé splátky
dávky tedy podléhají prekluzi, přičemž v obou zmíněných ohledech platí tříletá lhůta – namítanou nerovnost
zde tedy shledat není možno (prekluze se uplatňuje jak ve vztahu k nedoplatkům, tak přeplatkům – u těch
se pak uplatňuje ve vztahu k příjemcům dávek povětšinou odpovědnost na principu zavinění, i když nikoli
bezvýjimečně, uplatňuje se v některých vymezených případech i odpovědnost tzv. objektivní).
Stěžovatelka staví svou obranu proti aplikaci §56 odst. 1 písm. b) cit. zákona především
na skutečnosti, že dávka byla přiznána v nižší částce než náležela v důsledku omylu žalované, přičemž podle
názoru Nejvyššího správního soudu se jednalo o omyl skutkový, neboť žalovaná nikdy nezpochybnila
nutnost přihlédnout při výpočtu výše důchodu podle platné právní úpravy v době přiznání dávky i k době studia,
a to i k době studia před dovršením 18 let věku; jednalo se tedy o to, že žalovaná si neuvědomila, že stěžovatelka
prokázala i předmětnou dobu studia v letech 1960 - 1966. V takovém případě by se podle názoru stěžovatelky
neměla aplikovat pravidla o důsledcích uplynutí času, a pokud se tak stalo, bylo zasaženo její právo na přiměřené
hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), případně ve spojení s porušením
čl. 4 téže Listiny.
Časová omezenost ochrany práv státní mocí nachází svůj výraz v institutech promlčení a prekluze
jako důsledku požadavku právní jistoty: ten, kdo své právo ve stanovené době nevykoná nebo neuplatní, právo
ztrácí, nebo se jeho postavení oslabuje. Jedná se o instituty bránící existenci nevyjasněných právních vztahů
prolínající celým právním řádem, v soukromém právu již od dob Theodosia II (408 - 450). V právu sociálního
pojištění se nejprve v jeho počátcích (řádově v letech 1924 - 1964) aplikoval institut promlčení jednotlivých splátek
dávek, promlčecí doba byla jednoletá až do roku 1988, přičemž do roku 1956 se promlčoval i nárok na dávku
(nejdříve ve lhůtě pětileté, posléze desetileté), s účinností zákona č. 101/1964 Sb., o sociálním zabezpečení, byla
výše doplatku na dávce přiznané v nesprávné výši omezena absolutní částkou a obdobím tří let, zákon
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení přešel na koncepci prekluze nároku na výplatu, zavedl tříletou obecnou
prekluzivní lhůtu, a nepřevzal omezení maximální částkou pro doplatky dávek neprávem odepřených. Tříleté
omezení pro zpětnou výplatu dávky vyměřené v nesprávné výši se tak v právu sociálního zabezpečení aplikuje více
než čtyřicet let. Bylo tomu tak i v dobách, kdy náš právní řád neznal odpovědnost státu za škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím; avšak i právní úprava této materie obsahuje úpravu promlčení a od věci není rovněž
upozornit na skutečnost, že podle správního řádu účinného v době rozhodování žalované bylo možno nezákonné
rozhodnutí zrušit či změnit pouze do tří let od jeho právní moci a rovněž pro obnovu řízení byly stanoveny
nepřekročitelné lhůty. Na rozdíl od právní úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným
rozhodnutím nastupuje v důsledku úpravy v §56 zákona č. 155/1995 Sb., povinnost žalované změnit výši
dávky, zjistí-li, že byla vypočtena nesprávně, a to bez ohledu na délku doby, která uplynula od původního
přiznání dávky, a doplatit rozdíl za období tří let zpětně. V této souvislosti je také možno připomenout,
že podmínkou odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím je, že takové rozhodnutí bylo
jako nezákonné zrušeno – takového účinku je však možno dosáhnout jen při respektování řady lhůt upravených
procesními předpisy vycházejících z principu, že každý má střežit svá práva. Pochybení žalované je
neoddiskutovatelné a k omylům by nemělo docházet; právní úprava, kterou stěžovatelka zpochybňuje,
však v relativním srovnání kupříkladu s uvedenou obecnou úpravou odpovědnosti státu za škodu způsobenou
nezákonným rozhodnutím, přináší „poškozenému“ postavení, jež by podle obecné úpravy náhrady škody neměl
(zákon č. 82/1998 Sb. tak stanoví nejen, že podmínkou odpovědnosti státu je zrušené rozhodnutí
pro nezákonnost, k čemuž může dojít jen za respektování přísných lhůt, například k podání žaloby ve správním
soudnictví nebo pro zrušení v řízení správním mimo odvolání, ale rovněž, že promlčecí doba běží ode dne oznámení
zrušovacího rozhodnutí). Omezení ochrany práv v čase je součástí všech právních odvětví našeho právního řádu,
včetně úprav veřejnoprávních.
Práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod)
se lze domáhat jen v mezích zákonů, které toto ustanovení provádí (čl. 41 odst. 1 Listiny).
Stěžovatelka se fakticky domáhá rozhodnutí contra legem, neboť ustanovení §56 odst. 1 písm. b)
zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, nevzbuzuje svou dikcí ani smyslem jakoukoliv pochybnost –
Nejvyšší správní soud však nevidí žádný prostor pro vytvoření právního pravidla soudem, z judikatury Ústavního
soudu plyne, že by tomu tak mohlo být pouze v situaci, kdy psaný zákon neplní svou funkci spočívající
ve spravedlivém vyřešení právního problému. O takovou situaci se však v projednávané věci nejedná; tím není
řečeno, že stěžovatelka subjektivně právní úpravu upravující prekluzi splátek dávky důchodového pojištění vnímá
jako nespravedlivou. Jak shora vyloženo, právní úprava stojí na principu prekluze, tedy zániku práva v důsledku
jeho neuplatnění ve stanovené lhůtě – jediný žalobní důvod však směřoval proti námitce promlčení vznesené
podle názoru stěžovatelky v rozporu s dobrými mravy. V tomto ohledu nemohla být stěžovatelka úspěšnou,
neboť zaměnila právní úpravou použité instituty mající v našem právním řádu odlišné doktrinální i praktické
právní postavení. Zaniklé právo nemohla žalovaná stěžovatelce přiznat a k jeho zániku musela přihlédnout
z moci úřední.
Již v nálezu sp. zn. II. ÚS 70/2000 ze dne 1. 11. 2000 Ústavní soud konstatoval, že není v rozporu
s ústavním pořádkem, pokud §56 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, umožňuje změnu
dávky jak ve prospěch, tak v neprospěch jejího poživatele. Uplynutí času obecně v právu způsobuje oslabení pozice
toho, kdo není dostatečně bdělý při ochraně svých práv (vigilantibus iura), a proto úpravu prekluze v důchodovém
pojištění samu o sobě nelze považovat za takovou, jež by zasahovala do práva podle čl. 30 Listiny základních
práv a svobod či způsobovala zásah zakázaný čl. 4 téže Listiny.
Právní úprava prekluze práva na výplatu dávky nevybočuje nikterak z jiných obdobných úprav;
z hledisek vymezených judikaturou Ústavního soudu pro kontextuální posouzení ústavnosti lhůty
(srov. Pl. ÚS 6/05) neshledává Nejvyšší správní soud na tříleté prekluzivní lhůtě pro zánik práva na výplatu
dávky důchodového pojištění ani nepřiměřenost, svévoli při jejím stanovení, ani existenci nerovnosti ve vztahu
k nějakým skupinám příjemců dávek. Stěžovatelka měla veškeré možnosti své právo chránit (nelze též odhlédnout
od skutečnosti, že pochybení spočívalo v nezapočtení celých šesti let doby pojištění, tedy poměrně dlouhé doby,
přičemž v žádosti o dávku tato doba byla prokazována a v osobním listě důchodového pojištění tato doba
vykázána nebyla a v odůvodnění původního rozhodnutí žalovaná, jako ve všech obdobných případech, uvádí,
jakou dobu pojištění hodnotila). Tím Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje přesvědčení stěžovatelky,
že žalovaná jako specializovaný správní úřad disponující odborníky na problematiku důchodového pojištění
má zajišťovat ve své praxi bezchybnou aplikaci právních norem; poněvadž však v napadeném rozsudku
Městského soudu v Praze neshledala pochybení, jež mu stěžovatelka vytýkala, kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.), přitom je přesvědčen, že k námitkám stěžovatelky přistoupil s maximální možnou
příznivostí, a to i při vědomí, že jde o ochranu sociálních práv.“
S právním názorem o souladu §56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění,
ve znění účinném do 31. 12. 2008, s ústavním pořádkem, který byl vysloven v rozsudku ze dne
12. 7. 2006, č. j. 6 Ads 58/2005 - 44, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje i v dané věci
a ve stručnosti na něho odkazuje, neboť tento judikát reaguje i na tvrzení žalobce, že nemůže
nést následky pochybení orgánu sociálního zabezpečení.
Lze tedy uzavřít, že krajský soud pochybil, když dospěl k závěru o nároku žalobce
na doplatek plného invalidního důchodu i za dobu od 24. 11. 2002 do 31. 12. 2005. Stěžovatelka
přitom v kasační stížnosti namítla, že žalobce neměl nárok na doplatek tohoto důchodu ode dne
vzniku nároku na něho a že krajský soud posoudil příslušnou právní otázku nesprávně.
Proto i když stěžovatelka tento názor opřela o argumentaci, s níž se Nejvyšší správní soud
neztotožnil, došlo v řízení o kasační stížnosti k naplnění jejího důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud podle §110 odst. 4
s. ř. s. vázán právním názorem, který Nejvyšší správní soud vyslovil v tomto zrušovacím
rozsudku. V novém rozhodnutí krajský soud podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti, včetně odměny za zastupování a náhrady
hotových výdajů ustanoveného zástupce žalobce.
Nejvyšší správní soud tedy již rozhodl o věci samé, a proto se nemusel zabývat žádostí
stěžovatelky o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu