ECLI:CZ:NSS:2021:4.AFS.422.2019:33
sp. zn. 4 Afs 422/2019 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: Agentura ATHENA s.r.o.,
se sídlem Karolíny Světlé 3366/6, Kroměříž, zast. JUDr. Zdeňkem Sochorcem,
advokátem, se sídlem Popovice 9, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních
v ěcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, proti úkonu žalovaného ze dne
21. 6. 2019, č. j. MPSV-2019/114936-853 a proti výzvě k vrácení dotace ze dne 8. 7. 2019,
č. j. MPSV-2019/140952-853, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 11. 10. 2019, č. j. 15 A 127/2019 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobkyně se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala
zrušení úkonu žalovaného ze dne 21. 6. 2019, č. j. MPSV-2019/114936-853 (dále jen „vyřízení
námitek“), a výzvy k vrácení dotace ze dne 8. 7. 2019, č. j. MPSV-2019/40952-853 (dále
jen „výzva k vrácení dotace“), (souhrnně dále též „napadené dokumenty“), jejichž důsledkem
měla být povinnost vrátit část dotace ve výši 260.604,64 Kč, poskytnuté na základě rozhodnutí
žalovaného č. OPZ/1.1/040/0002635 (dále jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace“),
jejímž předmětem bylo financování projektu „Znovu do práce“ (dále jen „projekt“).
[2] Městský soud v záhlaví uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) žalobu
odmítl. Shledal, že napadené dokumenty nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
a nelze proti nim brojit správní žalobou. Žalobu tudíž považoval za nepřípustnou podle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. a) téhož zákona.
II.
[3] Proti napadenému usnesení se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brání kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s. Navrhuje jej zrušit a věc vrátit městskému
soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatelka rozporuje závěr městského soudu, podle nějž úkony, které žalovaný učinil
v návaznosti na kontrolu, jejíž průběh zachytil v protokolu o kontrole ze dne 31. 1. 2019,
č. 000067-2019/OPZ (dále jen „protokol“), tedy vyřízení námitek a výzva k vrácení dotace,
představovaly pouze podklady, na jejichž základě mohl správní orgán rozhodovat o právech
a povinnostech stěžovatelky ve správním řízení. Stěžovatelka však má za to, že pokud
je navazujícím úkonem na protokol o kontrole výzva k vrácení dotace, je nezákonné odmítnout
přezkum postupu správního orgánu, který výzvě předcházel. V tomto směru odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, č. j. 5 As 337/2017 - 30.
[5] Podle stěžovatelčina mínění sám městský soud dovodil (ve shodě se závěry plynoucími
ze zmíněného rozsudku č. j. 5 As 337/2017 - 30), že nelze odmítnout soudní přezkum
v případech, kdy je v kontrolním protokolu ukládána kontrolovaným subjektům nějaká
povinnost. Taktéž v rozsudku ze dne 29. 5. 2014, č. j. 5 As 152/2012 - 43 podle stěžovatelky
Nejvyšší správní soud dovodil, že soudní přezkum se připouští v případech, kdy bylo kontrolním
protokolem kontrolované osobě přímo uloženo i konkrétní opatření k nápravě, resp. uložena
povinnost, vyplývá-li oprávnění k jejímu uložení ze zvláštního právního předpisu. Kontrola
dotace je procesním postupem, kterému byla stěžovatelka povinna se podvolit. Jestliže byl tento
postup ukončen vydáním výzvy k vrácení dotace, jedná se o uložení povinnosti, kterou
stěžovatelka musela splnit a soudní přezkum tudíž není možné odepřít.
[6] Za nesprávný považuje stěžovatelka i odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 3. 2019, č. j. 1 Afs 293/2018 - 28. Ten se podle ní vztahuje
na zcela odlišný případ.
[7] Stěžovatelka nakonec v kasační stížnosti poukazuje na skutečnost, že pokud by na výzvu
nereagovala a dotaci nevrátila, byla by vůči ní zahájena další kontrola, a to ze strany správce daně.
Proběhlo by tudíž další správní řízení zakončené vydáním dalšího rozhodnutí ve věci. Vyhověla-li
by výzvě k vrácení dotace, věc by byla uzavřena a nebylo by již možné soudní přezkum zahájit.
Odmítnutí soudního přezkumu v nynějším případě tudíž představuje popření základních zásad
právního státu a podporu libovůle správního uvážení.
[8] Stěžovatelka městskému soudu vytýká i to, že v napadeném usnesení nezodpověděl
otázku, proč by měla být vystavena riziku další kontroly dotace ze strany správce daně, má-li
právo na přezkum podkladů pro vydání výzvy k vrácení dotace, především vyřízení námitek.
Podle stěžovatelky neexistuje jiný způsob, jakým by mohla hájit svá práva. V případě nevrácení
dotace na základě výzvy současně riskuje povinnost k vrácení dotace a vyměření penále
ve stoprocentní výši.
III.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle ustálené judikatury lze kasační stížnost
proti takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54,
a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65). Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle
písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Nejvyšší správní soud se v takovém
případě v řízení o kasační stížnosti zabývá výlučně tím, zda byly splněny zákonné předpoklady
pro odmítnutí žaloby. Nemůže se však zabývat věcí samou, neboť to před ním nečinil ani krajský
(resp. zde městský) soud.
[13] Spornou zde byla otázka, zda vyřízení námitek a výzva k vrácení dotace jsou
rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud shledal, že tyto úkony navazují
na protokol o kontrole, který není správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jelikož
se nejedná o úkon správního orgánu, kterým se zakládají, mění, ruší či závazně určují veřejná
subjektivní práva nebo povinnosti stěžovatelky. Tudíž ani navazující vyřízení námitek a následná
výzva k vrácení dotace rozhodnutími ve smyslu legislativní zkratky podle §65 odst. 1 s. ř. s.
nejsou.
[14] Městský soud zde poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (již zmíněné
rozsudky č. j. 5 As 337/2017 - 30, č. j. 5 As 152/2012 - 43 a č. j. 1 Afs 293/2018 - 28,
jakož i na rozsudek ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 Afs 219/2016 - 27). Na základě nich dospěl
k závěru, že protokol o kontrole neukládá stěžovatelce žádnou povinnost. Tudíž nelze soudně
přezkoumat ani vyřízení námitek, neboť soudní přezkum tohoto úkonu je přípustný pouze
v případech, ukládá-li protokol o kontrole kontrolované osobě přímo určitou povinnost. V nyní
posuzované věci protokol o kontrole toliko deklaroval, že stěžovatelce bude zaslána výzva
k vrácení dotace. To však podle městského soudu nepředstavuje uložení povinnosti.
Soudní přezkum tudíž nebyl na místě, neboť vyřízení námitek není rozhodnutím ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s.
[15] K povaze výzvy k vrácení dotace dále městský soud uvedl, že ani ta nepředstavuje
individuální správní akt, jímž by se zakládaly, měnily nebo rušily práva či povinnosti.
Podle městského soudu jde pouze o neformální a mocensky nevynutitelný úkon správního
orgánu informující stěžovatelku o dalším postupu poskytovatele dotace. Ani výzva k vrácení
dotace tedy nemá povahu rozhodnutí podle §65 s. ř. s. Tento svůj závěr opřel též o již citované
rozsudky č. j. 5 Afs 219/2016 - 27 a č. j. 1 Afs 293/2018 - 28.
[16] S uvedenými úvahami městského soudu se Nejvyšší správní soud beze zbytku ztotožňuje.
[17] Z obsahu protokolu o kontrole vyplývá, že žalovaný v rámci kontrolního zjištění č. 1
dovodil v kapitole rozpočtu „Nákup služeb“ pochybení spočívající ve střetu zájmů. Jeden
z jednatelů stěžovatelky totiž současně zastával pozici krajského ředitele pro Zlínský kraj
u dodavatele rekvalifikačních kurzů v rámci projektu. Z uvedeného protokolu však nevyplývá,
že by žalovaný v souvislosti s tímto kontrolním zjištěním stěžovatelce uložil jakoukoliv
povinnost. V protokolu žalovaný uvedl pouze to, že po ukončení kontroly bude stěžovatelka
vyzvána podle §14f zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), k vrácení dotace ve výši 100% z částky použité
na financování veřejné zakázky (245.275 Kč) s připočtením alikvotního podílu nepřímých
nákladů (25%) ve výši 61.318,75 Kč. Dodal též, že toto zjištění bude nahlášeno Řídícímu orgánu
jako podezření na nesrovnalost a po jeho posouzení bude v případě nesplnění výzvy k vrácení
dotace předán podnět místně příslušnému orgánu finanční správy k vyměření odvodu ve výši
sankce a penále za porušení rozpočtové kázně podle §44 rozpočtových pravidel. Součástí
protokolu o kontrole bylo i poučení o možnosti podání námitek proti kontrolním zjištěním podle
§13 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Z uvedeného je zřejmé, že v protokolu
o kontrole žalovaný stěžovatelce žádnou konkrétní povinnost neuložil, jak se stěžovatelka mylně
domnívá. Sdělení o dalším postupu žalovaného uvedené v protokolu o kontrole neobsahuje
uložení jakékoliv povinnosti (ani povinnosti k vrácení dotace). Obsah protokolu o kontrole
je v tomto směru zcela jednoznačný a nepochybný. Městský soud povahu tohoto dokumentu
posoudil správně, dospěl-li k závěru, že jím nemohlo být zasaženo do práv kontrolovaného
subjektu.
[18] S ohledem na právě uvedené městský soud nepochybil ani v posouzení povahy vyřízení
námitek. Správně poukázal na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle
níž protokolem o kontrole nemůže být zasaženo do práv kontrolovaného subjektu,
neboť obsahuje pouze kontrolní, resp. skutková zjištění, a proto ani vyřízení námitek, které
směřují proti kontrolním zjištěním zachyceným v protokolu, není rozhodnutím, proti
němuž se lze bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (viz např. již zmíněný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 337/2017 - 30, nebo též rozsudek ze dne 15. 2. 2017,
č. j. 6 Afs 193/2016 - 31, ze dne 29. 2. 2008, č. j. 8 Afs 152/2006 - 144 či ze dne 16. 6. 2009,
č. j. 9 As 28/2009 - 30).
[19] Nejvyšší správní soud zde nepřehlédl stěžovatelčinu námitku, v níž odkazovala na závěry
plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 152/2012 - 43, který zmiňoval také
městský soud v napadeném usnesení. Z uvedeného rozsudku vyplývá, že soudní přezkum
rozhodnutí o námitkách podle §18 zákona o státní kontrole je přípustný v případech, „kdy bylo
kontrolním protokolem kontrolované osobě přímo uloženo i konkrétní opatření (k nápravě), resp. byla v rámci
protokolu přímo uložena kontrolované osobě povinnost, přičemž oprávnění k uložení takové povinnosti vyplývalo
v souvislosti s prováděním kontroly pro kontrolní orgán ze zvláštního právního předpisu“. O takový případ
se však v nyní projednávané věci nejedná. Jak již výše uvedeno, podle konkrétního obsahu
protokolu o kontrole stěžovatelce žádná povinnost uložena nebyla. Závěry odkazovaného
rozsudku proto na daný případ nedopadají. Z uvedeného důvodu městský soud správně uzavřel,
že vyřízení námitek není rozhodnutím způsobilým soudního přezkumu na základě žaloby podle
§65 a násl. s. ř. s.
[20] Taktéž povahou výzvy k vrácení dotace, již stěžovatelka také považovala za rozhodnutí
ve smyslu legislativní zkratky podle §65 s. ř. s., se Nejvyšší správní soud v minulosti několikrát
zabýval. Na to upozornil i městský soud s odkazem na opakovaně citované rozsudky
č. j. 5 Afs 219/2016 - 27 či č. j. 1 Afs 293/2018 - 28. Nejvyšší správní soud i s těmito závěry,
obsaženými zejména v odst. 8. napadeného usnesení, zcela souhlasí, aniž považuje za potřebné
je nyní opakovat. Postačí pro stručnost odkázat na přiléhavé úvahy městského soudu,
k nimž netřeba cokoliv dodávat. Výzva k vrácení dotace v souzené věci pouze neformálně
informovala stěžovatelku o tom, co vyplynulo již z protokolu o kontrole a o dalším postupu
žalovaného jako poskytovatele dotace v případě, že stěžovatelka nevrátí dobrovolně část dotace
za porušení podmínek vyplývajících pro ni z rozhodnutí o poskytnutí dotace. Výzva k vrácení
dotace totiž není přímo vynutitelná a další postup příjemce dotace (stěžovatelky) poté,
co jej kontrolní orgán seznámil s kontrolními zjištěními, resp. poté, co vypořádal uplatněné
námitky proti kontrolním zjištěním, je na jeho uvážení. Je tedy výlučně věcí stěžovatelky,
zda žalovaný vytýkaná pochybení uzná a dotaci či její část vrátí (dobrovolně), nebo zda vyčká
výsledku následného daňového řízení u správce daně týkající se porušení rozpočtové kázně.
Teprve výsledek tohoto řízení a v rámci něj i závěr o porušení povinnosti vyplývající pro příjemce
dotace z rozhodnutí o poskytnutí dotace může být předmětem přezkumu v řízení o žalobě proti
rozhodnutí ve správním soudnictví. Městský soud ani v tomto posouzení nepochybil.
[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stížnostní námitce, podle níž je odkaz městského
soudu na rozsudek č. j. 1 Afs 293/2018 - 28, nesprávný, neboť se týká skutkově odlišného
případu. Jakkoliv je třeba se stěžovatelkou souhlasit v tom, že věc posuzovaná v odkazovaném
rozsudku prvního senátu se od nynější co do skutkového základu liší, právní závěry týkající
se povahy, resp. charakteru výzvy k vrácení dotace jsou přesto použitelné i na nyní
projednávanou věc, neboť se týkají výkladu téže právní úpravy. Městský soud uvedenou
judikaturu Nejvyššího správního soudu použil správně a také čtvrtý senát na úvahy vyjádřené
v rozsudku č. j. 1 Afs 293/2018 - 28 odkazuje.
[22] Na právě uvedených závěrech ničeho nemění ani stěžovatelčina argumentace, podle
níž v případě, kdy na protokol o kontrole a vyřízení námitek navazuje výzva k vrácení dotace,
dochází k uložení povinnosti. Nejvyšší správní soud opětovně poukazuje na to, co již uvedl výše
v odst. [16]. Samotné kontrolní zjištění v daném případě neobsahovalo povinnost k vrácení
dotace, nýbrž pouze sdělení následného postupu ze strany poskytovatele dotace. Procesní postup
při vydání soudně přezkoumatelného rozhodnutí vztahujícího se k vrácení dotace vždy záleží
na tom, o jaký typ dotace se jedná, resp. podle jakého právního předpisu je dotace poskytována
a na základě jakého dotačního titulu. Jedná-li se o dotaci poskytnutou podle rozpočtových
pravidel, jak tomu bylo v nynější věci, ta je poskytována na základě rozhodnutí o poskytnutí
dotace. K posouzení, zda byly splněny podmínky stanovené v takovém rozhodnutí, je podle
rozpočtových pravidel povolán příslušný správce daně. Tudíž právě jeho rozhodnutí bude
za splnění zákonem stanovených podmínek rozhodnutím soudně přezkoumatelným. Teprve
jím může být uložena povinnost k vrácení (části) dotace, jež je také právně vynutitelná. Právo
na přístup k soudu tudíž stěžovatelka měla stále zachováno.
[23] Městský soud tedy nepochybil, dospěl-li k závěru, že napadené dokumenty nejsou
rozhodnutími ve smyslu legislativní zkratky podle §65 odst. 1 s. ř. s., a jsou proto vyloučeny
ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) téhož zákona. Správně také shledal,
že žaloba směřující proti vyřízení námitek a výzvě k vrácení dotace je nepřípustná,
a proto ji odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[24] S ohledem na právě uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. nebyl naplněn.
V.
[25] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného nepovažuje kasační stížnost
za důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[26] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 téhož zákona. Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému, který byl v řízení účastníkem úspěšným, žádné náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků
nemá na náhradu nákladů tohoto řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. června 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu