ECLI:CZ:NSS:2012:4.ANS.3.2012:33
sp. zn. 4 Ans 3/2012 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: V. P.,
zast. JUDr. Magdou Adamovou, advokátkou, se sídlem U vojenské nemocnice 1200, Praha 6,
proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2011, č. j. 11
A 34/2011 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovené zástupkyni žalobce JUDr. Magdě Adamové se nepřiznává
odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů.
Odůvodnění:
Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, podanou u Městského soudu
v Praze (dále též „městský soud“) dne 18. 2. 2011, se žalobce domáhal uložení povinnosti
ministru zdravotnictví vydat ve věci vedené pod č. j. 6591/2010 rozhodnutí o rozkladu, který
podal dne 9. 12. 2010 a doplnil dne 17. 12. 2010.
Žalobce v žalobě uvedl, že tento rozklad podal proti úkonu žalovaného ze dne
18. 11. 2010, č. j. 6591/2010, obsahující oznámení o tom, že k posouzení jeho zdravotního stavu
nebude ustanovena znalecká komise. Uvedenou písemnost totiž i přes její nedostatky vyhodnotil
jako rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Od žalovaného však obdržel sdělení ze dne
13. 12. 2010, č. j. 6591/2010, že v projednávané věci není rozklad přípustný, protože řízení
o ustanovení znalecké komise jako poradního orgánu ministra zdravotnictví neprobíhá podle
správního řádu. Od ministra zdravotnictví neobdržel rozhodnutí o rozkladu ani později, ačkoliv
již uplynula lhůta více než 60 dnů od jeho podání.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 10. 2011, č. j. 11 A 34/2011 - 54, žalobu
na ochranu proti nečinnosti ministra zdravotnictví zamítl.
V odůvodnění tohoto rozsudku městský soud uvedl, že povinnost správního orgánu
vydat rozhodnutí ve věci samé, která je podle §79 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“) podmínkou pro vyhovění žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, nastává
zejména v případech, kdy je zahájeno správní řízení a správní orgán nečiní úkony k tomu, aby
řízení ukončil. Povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé není zpravidla dána tehdy, jestliže není
zahájeno správní řízení. V případě, že určitý subjekt učiní ke správnímu orgánu podání, v jehož
důsledku nedochází k zahájení správního řízení, nemůže být žaloba na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu úspěšná, neboť není-li zahájeno správní řízení, nelze dospět k závěru,
že správní orgán je povinen vydat rozhodnutí ve věci samé. Zpravidla platí, že samotný podnět,
v jehož důsledku není správní řízení zahájeno, nemůže být důvodem k tomu, aby správnímu
orgánu byla soudem uložena povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé. Právě taková situace
nastala i v dané věci.
Podle městského soudu se totiž žalobce svým podáním ze dne 29. 1. 2010 domáhal na
žalovaném, aby ustanovil znaleckou komisi podle vyhlášky č. 221/1995 Sb., o znaleckých
komisích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 221/1995 Sb.“), neboť měl výhrady
k dosavadnímu posouzení svého zdravotního stavu. Toto podání ani jeho doplnění však nelze
považovat za návrh, kterým by bylo zahájeno správní řízení, v jehož rámci by byl správní orgán
povinen vydat rozhodnutí o věci samé. Znalecké komise jako své poradní orgány ustanovuje
ministr zdravotnictví a orgán kraje v přenesené působnosti pro posouzení případů, u nichž
vznikly pochybnosti, zda byl při výkonu zdravotní péče dodržen správný postup, popř. zda bylo
ublíženo na zdraví, jak vyplývá z §77 odst. 6 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 20/1966 Sb.“). Podle tohoto ustanovení postavení
a činnost znaleckých komisí stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Tou je vyhláška
č. 221/1995 Sb., podle jejíhož §2 odst. 1 ministr ustanovuje znaleckou komisi pro každý
jednotlivý případ z vlastního nebo jiného podnětu. Podání žalobce ze dne 29. 1. 2010 je nutné
považovat za podnět, který ministr zdravotnictví posoudil, a teprve až v případě jeho závěru
o splnění zákonných podmínek by znaleckou komisi ustanovil. Pro ustanovení znalecké komise
neplatí správní řád a nejde o správní rozhodování. Jedná se o úkon ministra zdravotnictví, kterým
ustanovuje svůj poradní orgán pro posouzení určité konkrétní situace. Podání žalobce ze dne
29. 1. 2010 není návrhem, kterým by se zahajovalo správní řízení, v jehož rámci by bylo
povinností správního orgánu vydat rozhodnutí o věci samé. Úkon žalovaného ze dne
18. 11. 2010, č. j. 6591/2010, není rozhodnutím, nýbrž vyřízením stížnosti žalobce na
poskytování zdravotní péče a sdělením, že nebyly shledány podmínky pro ustanovení znalecké
komise. Sdělení žalovaného ze dne 18. 11. 2010 nelze považovat za rozhodnutí, proti němuž by
byl přípustný jakýkoliv opravný prostředek. Podání žalobce, které označil jako rozklad, bylo
možno považovat za jeho nesouhlas s vyřízením jeho předchozího podání, na což žalovaný
správně reagoval dalším sdělením, nikoliv rozhodnutím.
Dále městský soud uvedl, že rozhodování podle §77 až 77b zákona č. 20/1966 Sb.
se vztahuje na proces projednání odvolání proti lékařskému posudku. V rámci přezkumu
lékařského posudku může být podle §77 odst. 6 zákona č. 20/1966 Sb. ustanovena znalecká
komise jako poradní orgán. Ustanovení znalecké komise podle tohoto ustanovení však přichází
v úvahu i v jiných případech, než při přezkoumání lékařského posudku, tedy i při vzniku
pochybností, zda byl při výkonu péče dodržen správný postup, popřípadě, zda bylo ublíženo na
zdraví. Ustanovení poradního orgánu je výlučným oprávněním ministra zdravotnictví a orgánu
kraje v přenesené působnosti, na které se nevztahuje správní řád. O ustanovení znalecké komise
se nevydává rozhodnutí, které by muselo obsahovat náležitosti stanovené ve správním řádu.
Ustanovení poradního orgánu je technicko-organizační opatření příslušného orgánu k zajištění
znaleckého posouzení určitého případu. Proto také §2 odst. 1 vyhlášky č. 221/1995 Sb. stanoví,
že ministr zdravotnictví ustanovuje znaleckou komisi na základě vlastního nebo jiného podnětu.
Obsahem jiného podnětu není ministr zdravotnictví vázán.
Podle závěru městského soudu podáním žalobce ze dne 29. 1. 2010 nedošlo k zahájení
správního řízení, v jehož rámci by byl správní orgán povinen vydat rozhodnutí o věci samé,
přičemž nesplnění této podmínky stanovené v §79 odst. 1 s. ř. s. má za následek nedůvodnost
žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) v zákonné
lhůtě kasační stížnost.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že městský soud uvozuje své úvahy slovem
„zpravidla“, aniž uvedl, ve kterých případech při nezahájení správního řízení nemá správní orgán
povinnost vydat rozhodnutí a v kterých případech tuto povinnost má. Městský soud zde vytváří
dvě kategorie osob, které nemají postavení účastníků řízení. První kategorie má právo na vyřízení
svého podání řádným rozhodnutím s patřičným odůvodněním a druhá kategorie se musí spokojit
s pouhou odpovědí formou dopisu či sdělení. Takový stav však není z hlediska ústavní zásady
rovnosti před zákonem akceptovatelný, a to obzvláště za situace, kdy je založen pouze na základě
podzákonného právního předpisu. Městský soud totiž v této souvislosti argumentuje výhradně
vyhláškou č. 221/1995 Sb.
Ve vztahu k závěru městského soudu o tom, že ministr zdravotnictví toliko posuzuje
podněty k ustanovení znalecké komise, stěžovatel namítl, že taková situace je vlastní každé
činnosti správního orgánu, a to právě u návrhů na zahájení správního řízení podle §44
a násl. správního řádu. Městský soud přitom nikterak nevyložil, jak by tato, zcela běžná věc, měla
založit důvod k tomu, aby ministr o ustanovení znalecké komise nemusel ve správním řízení
rozhodovat. Navíc takové rozhodování ve správním řízení by vůbec nenarušilo výlučnou
kompetenci ministra zdravotnictví k ustanovování znaleckých komisí. Proto závěr městského
soudu, podle něhož se na rozhodování o zřízení znalecké komise nevztahuje správní řád, nebyl
dostatečně odůvodněn.
Podle další stížnostní námitky nebyla v žalobním řízení vznesena námitka, že znaleckou
komisi lze ustanovit jen při přezkoumávání lékařských posudků podle §77 a násl. zákona
č. 20/1966 Sb. Výklad městského soudu o nesprávnosti tohoto názoru se proto míjí s podstatou
žalobní argumentace a není v souladu požadavkem přesvědčivosti odůvodnění rozhodnutí.
Městský soud se tedy nevypořádal s důležitými argumenty uplatněnými v řízení o žalobě,
a proto je podle stěžovatele napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Argumentace městského soudu navíc popírá jeho právo na lékařskou péči. S ohledem na tyto
skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 31. 10. 2011, č. j. 11 A 34/2011 - 54, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se s napadeným rozsudek ztotožňuje
a nemá k jeho závěrům námitky. V dané věci zde neexistuje žádné žalobcovo veřejné subjektivní
právo na vydání rozhodnutí ve věci samé. Jeho nevydání v případě, že tak nelze podle příslušných
právních předpisů učinit, není porušením zásady rovnosti. Stěžovatel vychází z mylné představy,
že správní řád ukládá správním orgánům vydávat rozhodnutí ve všech věcech. Právní úprava
správního řízení se však týká jen postupu správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí,
jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby.
Ministerstvo zdravotnictví nemá zákonem založenou povinnost vydávat rozhodnutí o ustanovení
či neustanovení ústřední znalecké komise, a proto mu soud takovou povinnost nemůže uložit.
Stěžovatel nesprávně dovozuje, že právo na lékařskou péči se realizuje prostřednictvím
znaleckých komisí. Tyto komise však slouží jen k posuzování závažných případů, u nichž existují
pochybnosti, zda byl při poskytování zdravotní péče dodržen správný postup. Nejedná se tedy
o lékařskou péči, nýbrž o její následné hodnocení. Neuvedl-li soud veškeré případy, kdy správní
orgán je povinen rozhodnout i bez návrhu na zahájení řízení, nemůže tato skutečnost zatížit
napadený rozsudek vadou jeho nepřezkoumatelnosti. Jednalo se totiž o obecné úvahy soudu,
které byly doplněny úvahami konkrétními. Navíc ve vztahu k ustanovování znaleckých komisí
není správní rozhodnutí vůbec možné vydávat.
S ohledem na tyto skutečnosti žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, které byly stěžovatelem
v kasační stížnosti uplatněny. Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se podle §79 odst. 1 s. ř. s. může
ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které příslušný procesní předpis stanoví k ochraně
proti takové nečinnosti, domáhat uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení. Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost
vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni
svého rozhodnutí a je-li návrh důvodný, uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví mu k tomu přiměřenou lhůtu (§79 odst. 1 věty první,
odst. 2, §81 odst. 1 a 2 s. ř. s.). Z toho vyplývá, že v řízení na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu je soud oprávněn posuzovat pouze to, zda požadovaný úkon představuje rozhodnutí
nebo osvědčení, zda je povinností správního orgánu vydat rozhodnutí nebo osvědčení, zda má
žalovaný k vydání rozhodnutí nebo osvědčení pravomoc a příslušnost a zda již uplynula
stanovená lhůta, ve které mělo být rozhodnutí či osvědčení vydáno. Rozhodnutím se přitom
podle legislativní zkratky obsažené v §65 odst. 1 s. ř. s. rozumí úkon správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti.
Rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti
jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo
povinnosti má anebo nemá, vydává správní orgán ve správním řízení postupem podle části druhé
a třetí správního řádu č. 500/2004 Sb. (dále jen „správní řád“), jak vyplývá z jeho ustanovení §9
a §67 odst. 1. Rozhodnutí vydané ve správním řízení musí obsahovat náležitosti uvedené v §68
správního řádu, tedy výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků. Naproti tomu postup
správního orgánu, jehož výsledkem je jiný správní úkon, upravuje část čtvrtá správního řádu
a jeho účelem není vydání aktu s konstitutivními nebo deklaratorními právotvornými účinky.
Pro posouzení toho, zda se na postup správního orgánu v určité věci mají vztahovat části druhá
a třetí, nebo naopak část čtvrtá správního řádu, jsou přitom rozhodující právní účinky úkonu
správního orgánu, který má být výsledkem daného postupu, a nikoliv formální označení takového
úkonu ve zvláštním zákoně. Jestliže tedy výsledkem postupu správního orgánu má být úkon,
který vykazuje obsahové (materiální) znaky rozhodnutí ve smyslu §9 a §67 odst. 1 správního
řádu, musí být takový úkon vydán ve správním řízení a obsahovat náležitosti uvedené v §68
téhož zákona, i když ho zvláštní zákon za rozhodnutí neoznačuje a i když výslovně nestanoví,
že má být vydán ve správním řízení.
Stěžovatel v dané věci podáním ze dne 29. 1. 2010 vyjádřil nesouhlas s dosavadním
posouzením stavu své imunity a požádal žalovaného, aby za účelem posouzení správnosti
postupu a hodnocení jeho zdravotního stavu ustanovil znaleckou komisi podle vyhlášky
č. 221/1995 Sb. Uvedená vyhláška byla vydána na základě zmocnění obsaženého v ustanovení
§77 odst. 6 zákona č. 20/1966 Sb., podle něhož pro posouzení případů, u nichž vznikly
pochybnosti, zda byl při výkonu zdravotní péče dodržen správný postup, popřípadě, zda bylo
ublíženo na zdraví, ustanovuje ministr zdravotnictví České republiky a orgán kraje v přenesené
působnosti jako své poradní orgány znalecké komise.
Toto ustanovení je obsaženo v hlavě druhé šesté části zákona č. 20/1966 Sb., která
upravuje posuzování zdravotního stavu pacienta. Ve vztahu k přezkumu lékařských posudků
vydaných zdravotnickými zařízeními ustálená judikatura dovodila, že se nejedná o úkon
správního orgánu, jímž by se založila, měnila, rušila či závazně určovala práva nebo povinnosti
určité osoby, ale jen o odborné lékařské stanovisko poskytované pro zákonem stanovené účely.
Posouzení zdravotního stavu lékařským posudkem totiž nebrání určité osobě v tom, aby se
uznání svých práv souvisejících s jejím nepříznivým zdravotním stavem domohla
v občanskoprávním řízení (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 9. 2007, č. j. 4 Ads 81/2005 - 125, č. 1554/2008 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne
23. 9. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 11/08, www.nssoud.cz, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 11. 2003, č. j. 7 A 93/2002 - 41, č. 180/2004 Sb. NSS). Jestliže tedy přezkum lékařského
posudku vydaného podle §77 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb. nelze považovat za rozhodnutí ve
smyslu §9 a §67 odst. 1 správního řádu, pak jeho znaky nemůže mít ani přezkoumání
zdravotního stavu pacienta znaleckou komisí zřízenou podle §77 odst. 6 zákona č. 20/1966 Sb.
I v tomto případě se totiž jedná toliko o stanovisko posudkového orgánu, jehož závěry mohou
být překonány důkazem provedeným v občanském soudním řízení. Tím spíše pak nelze
považovat za rozhodnutí vydané ve správním řízení úkon správního orgánu, jímž se teprve
znalecká komise zřizuje či nezřizuje. Jedná se totiž pouze o organizační opatření, kterým si
ministr zdravotnictví či kraj v přenesené působnosti zřizuje svůj poradní orgán pro posouzení
určité věci.
Podáním ze dne 29. 1. 2010, jímž se stěžovatel domáhal zřízení znalecké komise, tedy
nebylo zahájeno správní řízení, které by muselo být ukončeno vydáním rozhodnutí s náležitostmi
uvedenými v §68 správního řádu. Na základě tohoto úkonu správní orgán postupoval podle části
čtvrté správního řádu a učinil jiný správní úkon, který nemusel obsahovat výrokovou část,
odůvodnění ani poučení o opravných prostředcích, jak vyplývá z §154 správního řádu. Tímto
jiným správním úkonem bylo sdělení žalovaného ze dne 18. 11. 2010, č. j. 6591/2010, který bylo
stěžovateli sděleno, že k posouzení jeho zdravotního stavu nebude zřízena znalecká komise.
Jelikož tento úkon neměl znaky rozhodnutí ve smyslu §9 a §67 odst. 1 správního řádu, nemohl
být proti němu podán rozklad, jak stěžovatel nesprávně učinil v podání ze dne 9. 12. 2010
a v jeho doplnění ze dne 17. 12. 2010. Proto žalovaný postupoval správně, když stěžovatele opět
formou sdělení ze dne 13. 12. 2010, č. j. 6591/2010, upozornil na to, že v dané věci nelze
rozhodovat o rozkladu. V nevydání rozhodnutí o rozkladu na základě podání stěžovatele ze dne
9. 12. 2010 a ze dne 17. 12. 2010 proto nelze spatřovat nečinnost ministra zdravotnictví ve
smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
Jiné úkony správních orgánů, které jsou výsledkem postupu podle části čtvrté správního
řádu, mají pro dotčené osoby daleko méně intenzivní účinky než rozhodnutí vydané podle jeho
části druhé a třetí. Proto není v rozporu s ústavní zásadou rovnosti před zákonem, pokud správní
řízení musí být skončeno vydáním rozhodnutí s náležitostmi stanovenými v §68 správního řádu,
zatímco v případě postupu podle části čtvrté téhož zákona postačí pouhé sdělení správního
orgánu. Městský soud dále jednoznačně vysvětlil, proč o zřízení či nezřízení znalecké komise
nemohlo být vydáno rozhodnutí ve správním řízení. Proto není podstatné, že v napadeném
rozsudku neuvedl, kdy má případně správní orgán povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé,
i když nebylo zahájeno správní řízení. Úvaha městského soudu, že je možné zřídit znaleckou
komisi podle §77 odst. 6 zákona č. 20/1966 Sb. i v jiných případech než těch, kdy je projednáván
návrh na přezkoumání lékařského posudku, pak nemá žádný vliv na správnost závěru učiněného
v napadeném rozsudku.
Městský soud se tedy dostatečně zabýval povahou shora uvedených podání stěžovatele
a dospěl ke správnému závěru, že na základě nich nemohl ministr zdravotnictví rozhodovat
o rozkladu, a proto nebyl v dané věci nečinný. Napadený rozsudek je proto přezkoumatelný
a zákonný, v důsledku čehož nedošlo k naplnění důvodů kasační stížnosti uvedených v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
v souladu s §120 a §60 odst. 1 větou první s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch
a žalovanému v něm žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Nejvyšší správní soud nepřiznal odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů
ustanovené zástupkyni stěžovatele JUDr. Magdě Adamové, neboť ta v řízení o kasační stížnosti
neučinila žádný úkon právní služby ve smyslu §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů.
Ve spise Nejvyššího správního soudu se totiž nenachází žádné jí sepsané podání soudu a rovněž
v něm není obsažen doklad o první poradě s klientem, takže jí nemohl být uznán ani úkon právní
služby podle §11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. července 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu