ECLI:CZ:NSS:2010:4.AO.2.2010:113
sp. zn. 4 Ao 2/2010 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci navrhovatele: AUTOCAR
POKORNÝ, s.r.o., se sídlem Antonína Zápotockého 90/1, Vyškov, zast. JUDr. Martinou
Skřivánkovou, advokátkou, se sídlem Mezírka 1, Brno, proti odpůrci: Město Vyškov, se sídlem
Masarykovo nám. 1, Vyškov, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - obecně
závazné vyhlášky Města Vyškova č. 2/1998, o závazných částech Územního plánu sídelního
útvaru Vyškov, v části veřejně prospěšná stavba místní komunikace na pozemcích p. č. 1183/1
a p. č. 1182/2 v k. ú. Dědice u Vyškova,
takto:
I. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy - obecně závazné vyhlášky Města Vyškova
č. 2/1998, o závazných částech Územního plánu sídelního útvaru Vyškov, v části veřejně
prospěšná stavba místní komunikace na pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova,
se zamítá .
II. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy - obecně závazné vyhlášky Města Vyškova
č. 2/1998, o závazných částech Územního plánu sídelního útvaru Vyškov, v části veřejně
prospěšná stavba místní komunikace na pozemku p. č. 1182/2 v k. ú. Dědice u Vyškova,
se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel se návrhem na zrušení části opatření obecné povahy, který podal
podle §101a a násl. soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) dne 12. 3. 2010 u Krajského
soudu v Brně, domáhal zrušení Územního plánu sídelního útvaru Vyškov, schváleného
usnesením Městského zastupitelstva ve Vyškově ze dne 26. 6. 1997, č. XIII. MZ/501 - 08
(dále též „územní plán z roku 1997“), v části veřejně prospěšná stavba místní komunikace
na pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova. Tento návrh byl postoupen Nejvyššímu
správnímu soudu usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 3. 5. 2010, č. j. 29 A 33/2010 - 13.
V návrhu na zrušení části opatření obecné povahy navrhovatel namítl, že v územním
plánu z roku 1997 navrhované vybudování komunikace je nelogické, zbytečné a nevychází
z potřeb místních obyvatel. Jen několik metrů od plánované komunikace totiž vede
již vybudovaná místní komunikace, která je kratší a končí u řeky. Taktéž navrho vaná komunikace
je naplánována pouze k řece, bez přemostění a dalšího pokračování. Územní plán z roku 1997
navíc neobsahuje kóty a je vyhotoven v takovém měřítku, že není možné určit přesné vedení
navrhované komunikace. Proto nelze s jistotou tvrdit, zda trasa již existující komunikace
je odlišná od trasy plánované komunikace.
Navrhovatel také namítl, že plánovaná komunikace zasahuje do jeho vlastnických práv,
neboť kvůli ní je jeho pozemek prakticky nevyužitelný a ztrácí svou hodnotu. S touto částí
opatření obecné povahy přitom několikrát vyslovil nesouhlas, což dokládá jeho žádost o změnu
územního plánu č. 13. Její nutnosti přitom přisvědčilo Městské zastupitelstvo ve Vyškově,
které dne 2. 3. 2009 schválilo vypracování nových variant dalšího komunikačního připojení
sportoviště. Navíc pokud by chtěl odpůrce přistoupit k realizaci plánované komunikace,
ke které po dobu 12 let nedošlo, muselo by dojít k vyvlastnění jeho pozemku. To předpokládá
prokázání veřejného zájmu, který není na základě uvedených skutečností dán. Pozemek
by pak musel být vyvlastněn jako celek, neboť jeho zbylé části by nebylo možné vůbec užívat
nebo by je bylo možné užívat jen s nepřiměřenými náklady a ve zcela omezeném rozsahu.
Vyvlastněním celého pozemku však neúměrně vzrostou náklady na vybudování zbytečného
komunikačního systému, který se navíc nachází je n několik metrů od stávající komunikace.
Dále navrhovatel namítl, že odpůrce porušil §3 odst. 1 správního řádu z roku 1967,
neboť v části územního plánu z roku 1997 týkající se plánované komunikace nechránil práva
a zájmy občanů.
Podle další námitky je navrhovaná komunikace naplánována jen po řeku a bez přemostění
je prakticky nevyužitelná. Rozhodně tak nemůže sloužit k přístupu na sportoviště za řekou,
jak se uvádí v záměru územního plánu z roku 1997. Navíc tato tvrzená potřeba nemá
opodstatnění, neboť ke všem stavbám a zařízením sportoviště za řekou již byly z dob
jejich výstavby zajištěny přístupy a příjezdy, jež splňují zákonné požadavky. K případnému
zajištění budoucího většího komfortu příjezdu k e sportovišti je tedy možno využít stávajících
přístupů z opačné strany řeky, a to i s využitím vhodného terénu průmyslové zóny. Za tohoto
stavu věci je tedy budování dalšího nákladného příjezdu neúčelné, nehospodárné
a není ve veřejném zájmu. O tom svědčí i skutečnost, že k realizaci plánované komunikace
za celých dvanáct let od schválení územního plánu z roku 1997 nedošlo.
Rovněž tak navrhovatel namítl, že plánovaná komunikace vede přes soukromé pozemky,
pásmo ochrany vodního zdroje, pěší trasy, klidovou parkovou a rekreační zónu a cyklostezky.
Je situována v těsné blízkosti obytné zástavby, a proto při její realizaci dojde k zásadnímu zvýšení
hlučnosti, znečištění ovzduší a změně povahy t ohoto území, ačkoliv k takovému negativnímu
zásahu nejsou dány žádné účelné důvody. Plánovaná komunikace tedy nemůže být v souladu
s hlavními cíly a úkoly územního plánování.
S ohledem na uvedené skutečnosti a s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu představovanou jeho rozsudky ve věcech sp. zn. 1 Ao 1/2005, sp. zn. 2 Ao 3/2007,
sp. zn. 2 Ao 1/2008 a sp. zn. 1 Ao 1/2009, dále navrhovatel namítl, že mezi uvedeným
plánovaným využitím území a z toho plynoucím omezením dotčeného vlastníka nemovitosti
existuje i při formálním dodržení veškerých požadavků hmotn ého práva zjevný nepoměr,
který nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na optimálním využití území města. Plánovaný
komunikační systém nesplňuje zásadu subsidiarity a minimalizace zásahů, neodpovídá nezbytně
nutné míře a je pouhou libovůlí. Přesáhl také spravedlivou míru, neboť zde není
jakákoliv potřeba, která by ho skutečně vyžadovala. Navíc napadená část územního plánu z roku
1997 není v souladu s hlediskem proporcionality, představuje exces v územním plánování,
vybočila ze zákonných mantinelů a nerespektovala zásad u, podle níž musí mít zásahy
do vlastnického práva výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů
a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů ještě rozumně vedoucích k zamýšlenému
cíli.
Navrhovatel také namítl, že hlavním důvodem trvání odpůrce na místní komunikaci
je zamýšlené vybudování dálničního přivaděče, který by ji měl v budoucnu nahradit. Tento záměr
je však uveden pouze ve vyhledávací studii a nikoliv v platném územním plánu. Odpůrce
tedy zneužil toho, že v platném územním plánu z roku 1997 byla v minulosti schválena
a navržena místní komunikace, která ovšem nebyla po řadu let vybudována, není nezbytná
ani prakticky využitelná, aby vlastníkům dotčených pozemků znemožnil jejich plnohodnotné
využití a eliminoval náklady na případný výkup nemovitostí v místě stavby dálničního přivaděče.
O tom svědčí i skutečnost, že ačkoliv Městské zastupitelstvo ve Vyškově odsouhlasilo posouzení
možnosti změny územního plánu z roku 1997 v tom směru, že by místní komunikace
přes dotčený pozemek nevedla, tak příslušný odbor městského úřadu při zpracování podkladů
tuto změnu předem negoval.
Konečně navrhovatel namítl, že se v dané věci nejedná jen o rozpor mezi jeho zájmem
a zájmem odpůrce, neboť s vybudováním místní komunikace a dálničního přivaděče nesouhlasí
stovky občanů města, kteří podepsali protestní petici a založili občanské sdružení EkoAktivity o.s.
K tomu je nutné zdůraznit, že plánovaná trasa tzv. západního dálničního přivaděče je naprosto
nevhodná, protože svým rozsahem a umístěním narušuje a znehodnocuje odpočinkovou
a rekreační oblast kolem místní řeky, ničí veřejnou zeleň, biokoridory a z ejména narušuje pohodu
a čistotu bydlení občanů, léčbu pacientů v nemocnici a pobyt žáků ve školách. Má totiž vést
v těsné blízkosti obytných staveb rodinných domků, nemocnice, základní a mateřské školy a částí
města s obytnými stavbami. Přitom toto řešení neodlehčí dopravě, nýbrž naopak v ní vytváří další
kritická místa, jak vyplývá z různých odborných analýz a studií.
Odpůrce ve svém vyjádření, které bylo podáno dne 27. 5. 2010, navrhl zamítnutí návrhu
na zrušení části opatření obecné povahy.
V tomto vyjádření odpůrce uvedl, že navrhovatel získal dotčený pozemek do svého
vlastnictví v dubnu 2004, takže se měl možnost podrobně seznámit s jeho stavem,
včetně omezení užívání zakotveného v územním plánu z roku 1997. Nesouhlas s navrženým
umístěním místní komunikace na svém pozemku poprvé projevil poté, kdy na něm realizoval
stavby bez požadovaných povolení a z tohoto důvodu byla stavebním úřadem zahájena příslušná
řízení. V současné době se přitom zpracovává změna č. 13 územního plánu z roku 1997
s využitím konceptu, který navrhne variantní řešení a vyhodnotí návrh na vypuštěn í místní
komunikace na příslušném pozemku s ohledem na dopady do dopravního systému města.
Schválení záměru na pořízení změny územního plá nu zastupitelstvem města sice nedává
navrhovateli záruku, že plánovaná místní komunikace bude z územního plánu vypuštěna,
nicméně umožňuje opětovné posouzení a objektivní vyhodnocení této sporné otázky. Veškeré
rozvojové záměry územních plánů jak na plošnou zástavbu, tak pro liniové stavby,
jsou však situovány na pozemky ve vlastnictví jiných subjektů.
Podle dalšího tvrzení odpůrce nebyly v průběhu projednávaní a schvalování územního
plánu z roku 1997 i jeho následné změny č. 9 vzneseny žádné připomínky, námitky a stanoviska
ze strany občanů ani dotčených orgánů státní správy.
Dále odpůrce uvedl, že územní plán z roku 1997 povinně převzal komunikaci
tzv. západního přivaděče z nadřízené územně plánovací dokumentace. Konkrétně se jednalo
o Územní plán Brněnské sídelní regionální aglomerace schválený vládou v roce 1985. Změna č. 9
územního plánu z roku 1997 pak toliko změnila způsob křížení v územním plánu již umístěného
tzv. západního přivaděče s významnými komunikacemi z průsečných křižovatek na křižovatky
okružní a změnila místo připojení tohoto přivaděče na ul. Dědická, včetně úprav souvisejícího
směrového vedení komunikace. Této změně ovšem předcházelo zpracování územně plánovacích
podkladů, jejichž úkolem bylo vyhodnotit výrazně narůstající tlak dopravy na stávající
komunikační systém.
Odpůrce dále uvedl, že v roce 2009 reagoval na připomínky sdružení EkoAktivity, o.s.
ohledně zastaralosti některých podkladů (Generel dopravy Vyškov z roku 2003), zadal zpracování
aktualizace generelu dopravy a výsledky tohoto prověření veřejně prezentoval a projednal
v červnu 2009.
Odpůrce rovněž uvedl, že grafické zpracování územního plánu vyvrací navrhovatelovo
tvrzení o nemožnosti odlišení stávající místní komunikace od nově navrhované. Navíc dokladuje,
že stávající místní komunikace, která slouží pro obsluhu skupiny rodinných domků, je ponechána
pouze pro tento účel a není tak zatěžována další dopravou do sportovního areálu. Nově
navrhovaná místní komunikace je pak oddělena od stávající zástavby plochou veřejně zeleně.
Území Města Vyškov má pro své spádové území regionální význam také jako centrum sportu.
Historicky existující sportovní areál má být podle územního plánu rozšířen o cca 20 ha.
Zpracovaná podrobná územní studie sportovního areálu rozšiřuje již stávající sportovní zařízení
jednotlivých klubů a oddílů a zavádí sporty nové, přičemž o veřejné prospěšnosti rozšiřování
nabídky kvalitního sportovního vyžití pro veřejnost nemůže být pochyb. Tato zvýšená nabídka
však přináší i větší požadavky na dopravní obsluhu. Sportovní areál je sice historicky dopravně
napojen, avšak jedním ze stávajících připojení je původně provizorní staveništní komunikace,
včetně ženijního mostu, která nesplňuje stanovené parametry pro místní komunikaci. Druhé
napojení je pak vedeno úzkými historickými uličkami u prostřed obytné zástavby,
které neumožňuje jakékoliv zlepšení stávajícího stavu. Z těchto důvodů tedy byla navržena místní
komunikace jako veřejně prospěšná stavba, která je situována mimo jiné na pozemku
navrhovatele. Území, do něhož je tato komunikace navržena, je navíc nezastavitelným
územím, neboť se jedná o koridor, ve kterém je vedena nadregionální i nfrastruktura,
a to vysokotlaký plynovod DN 500 s ochranným čtyřmetrovým pásmem a bezpečnostním
čtyřicetimetrovým pásmem na každou stranu od potrubí. Komunikace a technická infrastruktura
jsou však v tomto bezpečnostním pásmu přípustné.
Konečně odpůrce uvedl, že v dané věci byly naplněny cíle územního plánování,
přičemž opačné tvrzení navrhovatele se opírá pouze o některé části územně plánovacích
podkladů, které jsou vytrženy z kontextu.
K vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel dne 8. 6. 2010 repliku . V ní uvedl, že odpůrcem
nebyla dána dostatečná publicita územnímu plánu z roku 1997 ani jeho změně č. 9. Odpůrce
totiž informoval veřejnost o připravovaných změnách územního plánu zcela nedostatečně
a bez konkrétního vymezení plánovaných staveb. Navíc lze považovat za protiústavní, že může
být naplánována cizí stavba na něčím pozemku, aniž by o tom byl její vlastník řádně a průkazně
vyrozuměn. Změna č. 9 územního plánu z roku 1997 nebyla provedena v souladu se zákonem,
neboť tzv. západní dálniční přivaděč nebyl posouzen ve variantách a nebylo provedeno
ani posouzení jeho vlivu na životní prostředí podle zákona č. 100/2001 Sb. Konečně
pak je plánovaná místní komunikace pro příjezd ke sportovišti nevhodná, obtížně technicky
řešitelná a bezúčelná, neboť podle aktuálního znění územního plánu není doplánována
až ke sportovnímu areálu.
Při jednání před soudem, které bylo nařízeno na den 17. 6. 2010, účastníci řízení uvedli
stejné skutečnosti jako ve svých předchozích podáních. K dotazům soudu navrhovatel doplnil,
že pozemek p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova se nachází naproti jeho rodinnému domu,
je využíván jako zahrada a před jeho koupí v roce 2004 ho měl k stejnému účelu pronajat
jeho tchán. Při koupi tohoto pozemku o plánované komunikaci nevěděl, neboť vůbec
neuvažoval o tom, že by přes pozemek, který se nachází mezi rodinnými domy, je zasíťovaný
a mnoho let se využívá jako zahrada, mohla vést tak rozsáhlá komunikace. Odpůrce k dotazům
soudu doplnil, že plánovaná místní komunikace vede přes řeku i přes sportovní areál a v době
pořízení územního plánu se neuvažovalo o tom, že by měla být součástí propojení
mezi západním a severním přivaděčem. V současné době není jasné, kdy bude předmětná místní
komunikace realizována. Obslužná komunikace nacházející se v její blízkosti je situována
v blízkosti rodinných domků a neumožňuje tak učinit žádná protihluková opatření, jež budou
nezbytná kvůli vyšší frekvenci osobní dopravy. Při jakékoliv dalším jiném vedení plánované
komunikace by pak došlo k zásahu do stávajících staveb v daleko větším rozsahu,
než je navrženo. Změna č. 13 územního plánu z roku 1997 se nachází ve stádiu konceptu,
přičemž prozatím není zřejmé, zda plánovaná komunikace bude vyloučena z dopravního skeletu
města.
Soud provedl dne 24. 6. 2010 místní o hledání, při němž za přítomnosti účastníků řízení
a osob oprávněných za ně v soudním řízení jednat uskutečnil prohlídku trasy plánované
komunikace, obslužné komunikace nacházející se v její blízkosti, jakož i areálu sportoviště a dvou
současných přístupových komunikací k němu vedoucích. O tomto důkazu provedeném
podle §130 odst. 2 o. s. ř. za použití §64 s. ř. s. pořídil obrazový záznam a fotografie, které jsou
součástí soudního spisu.
V podání ze dne 29. 6. 2010 navrhovatel uvedl, že při místním ohledán í nebylo najisto
postaveno, kde se předmětná místní komunikace přesně nach ází, neboť podle odpůrce
má být umístěna na pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova, zatímco podle jeho názoru
má vést z větší části přes pozemek vedlejší. Proto navrhovatel rozšířil návrh na zrušení části
opatření obecné povahy a nově se domáhal zrušení územního plánu z roku 1997 v části veřejně
prospěšná stavba místní komunikace na pozemcích p. č. 1183/1 a p. č. 1182/2 v k. ú. Dědice
u Vyškova. Dále uvedl, že příjezd ke sportovišti je v současné době zajištěn a nový příjezd může
být vybudován vhodnějším způsobem. Nabízí se tu totiž varian ta příjezdu ke sportovišti
přes průmyslovou zónu, případně přes nový most, který by se nacházel v místě současného
ženijního mostu vedle čerpací stanice pohonných hmot s nájezdem v místě současné autobusové
zastávky, a to dle současného požadavku čtyři metry nad řekou Haná a s vyústěním na parkoviště
u zimního stadiónu. Benzínová stanice přitom byla vybudována až po pořízení územního plánu
z roku 1997 a v rozhodné době tak ještě neexistovala. Uvedené varianty nenarušují obytnou zónu
a nevedou k ničení zahrad, které jsou využívány k rekreaci a mají vliv na celkovou kvalitu bydlení
a ovzduší i pro ostatní obyvatele města. Dále pak odpůrcem předlože ný územní plán z roku 1997
nepůsobí věrohodně, neboť jsou v něm zakresleny i změny, k nimž došlo později.
V reakci na toto podání navrhovatele zaslal odpůrce dn e 29. 7. 2010 vyjádření,
v němž uvedl, že převážná část plánované komunikace je skutečn ě situována převážně
na vedlejším pozemku, avšak ta se oproti stávajícímu terénu od místa napojení na ul. Dědická
směrem k řece Haná zvedá na úroveň mostního tělesa a vzniká zde těleso násypu, které zasahuje
převážnou část pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova, zvláště pak tu jeho část,
kde chce navrhovatel realizovat stavbu. Navrhovatelem zmíněná varianta připojení ke sportovišti
přes průmyslovou zónu není zpracována v územním plánu z roku 1997 ani v jeho změnách. Další
jím uváděná varianta přístupu ke sportovnímu areálu přes nové přemostění v místě současného
ženijního mostu pak odporuje závazné normě ČSN 73 6102 Projektování křižovatek na silničních
komunikacích. Tato norma by připustila v tomto místě pouze rozšíření stávající stykové
křižovatky Dědická-Hraničky na křižovatku průsečnou. Takt o navržená místní komunikace
by však ústila přímo do stávajícího parku Smetanovy sady, což by mělo nepříznivý dopad
na možnosti rekreace a oddychu pro velkou část vyškovské veřejnosti, neboť se jedná o jedinou
takto rozsáhlou a kvalitní parkovou plochou ve městě. Předložený územní plán z roku 1997
je originálem a byl proveden technologií tisku ze želatiny (nikoliv počítačovou grafikou),
která je jednorázová. Nelze tedy tisk znovu obnovit a jakékoliv následující úpravy n ejsou možné.
V dalším podání ze dne 30. 8. 2010 navrhovatel uvedl, že plánovanou místní komunikaci
nelze z hlediska dotčení vlastnických práv dělit na úseky vozovky, mostní konstrukce, náspu,
inženýrských sítí apod. Z předchozího vyjádření odpůrce lze tak nabýt dojmu, že má na mysli
západní přivaděč, a nikoliv místní obslužnou komunikaci, neboť ta by jistě nevyžadovala násep
a mostní konstrukci takových rozměrů. K tomuto zamýšlenému pokračování západního
přivaděče přes předmětný pozemek chce přitom odpůrc e využít dlouho nerealizovanou
obslužnou místní komunikaci. S variantou dopravy přes průmyslovou zónu se počítá v generelu
dopravy a ve vyhledávací studii, přičemž tato etapa obchvatu města, která by řešila i přístup
ke sportovišti, by mohla být realizována jako první. V místě vyústění současného mostu na ulici
Dědická je vozovka rozšířena o silniční pruh autobusové zastávky, která se dá přesunout
o cca 100 m k čerpací stanici pohonných hmot. Tím se místo vyústění mostu na ulici Dědickou
významně rozšíří a komunikace bude mít v tomto úseku šířku 13 až 15 m. Je zde dostatečná
délka nájezdu z obou směrů i šířka na odbočovací pruh. Při šířce mostní vozovky 6 m a více je
zajištěn bezpečný rádius vozovky i pro autobusovou dopravu. Vyústění mostovky v úrovni
vozovky ulice Dědická je v přehledném a rovném úseku ulice s rychlostí 50 km/hod, která se dá
v případě nutnosti úsekově omezit na nižší rychlost. I v případě navázání tohoto mostu na
křižovatku Dědická-Hraničky bude most za řekou Haná ústit přímo na betonovou plochu
parkoviště u zimního stadiónu, u něhož se také nachází sjezd z ženijního mostu. Není tedy
pravdou, že by toto vyústění mělo negativní dopad na parkovou zónu Smetanových sadů.
Realizace čerpací stanice pohonných hmot přitom byla umožněna na nevhodném místě a zjevně
tak ztížila možnosti přístupu ke sportovišti, čímž byl na jeho úkor preferován zájem vlastníka této
stavby. Dále odpůrcem předložený územní plán z roku 1997 je nevěrohodný, neboť původní
záměr spočíval v naplánování místní komunikace, a nikoli komunikace městského okruhu
s parametry rychlostní komunikace. Konečně pak měřítko územního plánu neumožňuje určit,
na jakých pozemcích má být předmětná komunikace umístěna. I když tedy měřítko odpovídá
zákonu, tak tento zákon není v souladu s ústavně zaručenou ochranou vlastnického práva
a tudíž je protiústavní.
Při dalším ústním jednání, které soud nařídil na den 2. 9. 2010, účastnicí řízení zopakovali
svá tvrzení a setrvali na svých návrzích.
Za opatření obecné povahy se podle přechodného ustanovení §188 odst. 4 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), považují obecně
závazné vyhlášky, jimiž byla podle předchozí právní úpravy vymezena závazná část územně
plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního
plánu. Závaznou část územního plánu z roku 1997 vymezila Městská rada ve Vyškově obecně
závaznou vyhlášku Města Vyškova č. 2/1998, o závazných částech Územního plánu sídelního
útvaru Vyškov. Navrhovatel se tedy návrhem na z rušení části opatření obecné povahy mohl
domáhat pouze zrušení této obecně závazné vyhlášky v její závazné části vymezující veřejně
prospěšnou stavbu místní komunikace na pozemcích p. č. 1183/1 a p. č. 1182/2 v k. ú. Dědice
u Vyškova, a nikoliv zrušení pří slušné části územního plánu z roku 1997. Povaha obecně závazné
vyhlášky o vymezení závazných částí územního plánu z roku 1997 se přitom na základě §188
odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb. změnila a nelze ji již nadále považovat za právní předpis obce,
nýbrž za opatření obecné povahy. Předmětem přezkumu části opatření obecné povahy je tedy
v projednávané věci obecně závazná vyhláška Města Vyškova č. 2/1998, o závazných částech
Územního plánu sídelního útvaru Vyškov, v části veřejně prospěšná stavba místní komunikace
na pozemcích p. č. 1183/1 a p. č. 1182/2 v k. ú. Dědice u Vyškova.
Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je podle §101a odst. 1 věty
první s. ř. s. oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné
povahy vydaným správním orgánem. K podání takového návrhu je přitom navrhovatel ve vztahu
k pozemku par. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova nepochybně aktivně legitimován,
neboť je podle výpisu z katastru nemovitostí jeho vlastníkem a ve svém návrhu tvrdí,
že plánovaná místní komunikace zasáhne do jeho vlastnického práva k této nemovitosti. Právě
v tvrzení o zásahu do vlastnictví k nemovitosti dotčené územním plánem totiž judikatura
Nejvyššího správního soudu spatřuje splnění podmínky aktivní žalobní legitimace v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS).
Vlastníky pozemku p. č. 1182/2 v k. ú. Dědice u Vyškova jsou však dle výpisu z katastru
nemovitostí jiné osoby, takže ve vztahu k této nemovitosti nepřipadá zkrácení vlastnického práva
navrhovatele vůbec v úvahu. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy - obecně závazné
vyhlášky Města Vyškova č. 2/1998, o závazných částech Územního plánu sídelního útvaru
Vyškov, v části veřejně prospěšná stavba místní komunikace na pozemku p. č. 1182/2
v k. ú. Dědice u Vyškova, byl tedy podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, a proto ho soud
podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.
Při posuzování návrhu na zrušení části opatření obecné povahy - obecně závazné
vyhlášky Města Vyškova č. 2/1998, o závazných částech Územního plánu sídelního útvaru
Vyškov, v části veřejně prospěšná stavba místní komunikace na pozemku p. č. 1183/1
v k. ú. Dědice u Vyškova vycházel soud z následujícího skutkového stavu, který zjistil na základě
důkazů předložených navrhovatelem a spisové dokumentace předložené odpůrcem.
Městské zastupitelstvo ve Vyškově usnesením ze dne 26. 6. 1997, č. XIII. MZ/501 - 08,
schválilo Územní plán sídelního útvaru Vyškov. V důvodové zprávě k němu se uvádí,
že pro veřejně prospěšné stavby občanského a technického vybavení se vymezují plochy
pro veřejné komunikace, mezi něž náležejí i navržené místní komunikace pro ře šení městského
skeletu (část IV bod 12, část V bod 1). Napadená místní komunikace je zakreslena v grafické části
územního plánu z roku 1997 (srov. výkres č. 3 Dopravní řešení, výkres č. 10 Veřejně prospěšné
stavby). Mezi veřejně prospěšnou stavbu pak důvodová zpráva k územnímu plánu zahrnula
i rozšíření centrálního sportovního areálu u Hané.
Na základě zmocnění obsaženého v usnesení Městského zastupitelstva ve Vyškově ze dn e
26. 6. 1997, č. XIII. MZ/501 - 08, vydala Městská rada ve Vyškově obecně závaznou vyhláš ku
Města Vyškova č. 2/1998, o závazných částech Územního plánu sídelního útvaru Vyškov.
V jejím čl. 8 odst. 1 bodu I je stanoveno, že místní komunikace a účelové komunikace se umísťují
na plochách a trasách vyznačených ve výkrese č. 3 Dopravní řešení schvá leného územního plánu.
Ustanovení čl. 13 odst. 1 zahrnulo navržené komunikace pro řešení městského skeletu, včetně
obslužných komunikací navržených obytných souborů, mezi veřejné komunikace tvořící veřejně
prospěšné stavby. Za veřejně prospěšnou stavbu bylo v bodu III téhož ustanovení označeno
i rozšíření centrálního sportovního areálu Smetanovy sady.
Usnesením Zastupitelstva města Vyškova ze dne 24. 9. 2007, č. VI. ZM/1080 - 04,
byla opatřením obecné povahy vydána změna č. 9 Územního plánu sídelního útvaru Vyškov.
V jejím bodě 1 písm. e) byla nově vymezena plocha dopravní komunikace (Západní přivaděč),
označená v grafické části této změny „9.07“. V odůvodnění tohoto opatření obecné povahy
se mimo jiné uvádí, že „návrh západního přivaděče upravuje původní trasu komunikace s tím,
že tato v budoucnu umožní odlehčení dopravy v centru města Vyškova a zlepší dopravní situaci.“ Příslušná
pasáž důvodové zprávy k změně č. 9 územního plánu zní: „9.07 Západní přivaděč Vyškov:
Do územního plánu zapracovat část trasy nově uvažovaného západního přivaděče na dálniční křižovatku Vyškov
- západ, křižující silnici do Drnovic a ústícího do uvažované kruhové křižovatky na ulici Dědická. Tato část
směrově mění stávající trasu přivaděče, která je zanesena v plném územním plánu. Nová trasa vyplývá
z Vyhledávací studie pro západní přivaděč. V souvislosti se změnou trasy komunikace navrhnout úpravy
obytného území.“
Tato vyhledávací studie byla vyhotovena v listopadu 2005 společností Dopravoprojekt
Brno, a.s. V její části 2.2 pojednávající o účelu studie a sledovaných cílech se uvádí,
že „řešeným územím průchodu trasy je oblast západního okraje města se začátkem situovaným do místa dnešního
připojení přivaděče z dálnice D1 s pokračováním trasy severním obchvatem města.“ Bod 3.1 zní:
„Zájmové území řešení studie spadá do západní a severní oblasti města Vyškova, zasahuje okrajově příměstské
části Nosálovice, Dědice a Pazderna převážně na katastrálním území Vyškov, částečně zasahuje katastr obce
Drnovce. Účelem vypracování studie je prov ěření reálnosti komunikačního propojení vedením trasy severozápadním
obchvatem města a jeho propojení na vybudovanou síť komunikací vyššího řádu. Studie Západního přivaděče má
návaznost na stávající přivaděč Vyškov-západ (EXIT 226), který je ukončen stykovým připojením na silnici
II/430. Ukončení trasy je v oblasti začátku mostu převádějícího silnici I/47 p řes R46 na výjezdu z Vyškova
ve směru na Ivanovice na Hané. Vzhledem k délce a rozsahu řešené komunikace je stavba rozdělena na západní
a severní větev. Dělícím bodem na trase je oblast křížení s ulicí Dědickou, kde je rozhraní západního a severního
přivaděče.“ Dále vyhledávací studie posuzuje v bodech 6 a 7 různé varianty zmíněného
komunikačního propojení a uvádí důvody pro výběr výsledné varianty s tím, že u ní v bodě 8
stanoví podrobné technické řešení, které počítá i s okružní křižovatkou Dědická, křižující trasu
západního přivaděče v km 2,910 se silnicí III/37728 (stavební objekt 106), a to namísto
dosavadní stykové křižovatky se zaústěním do ulice Dědická.
Zastupitelstvo města Vyškova usnesením ze dne 2. 3. 2009, č. XV. ZM/3081- 04, schválilo
zadání pro zpracování změny č. 13 územního plánu. V něm se uvádějí následující skutečnosti:
„Občané požadují zrušení navržené obslužné komunikace ke sportovnímu areálu, vedené z ulice Dědická
prolukou podél trasy vysokotlakého plynovodu přes řeku Hanou na okraji výhledové plochy sportovního areálu.
Obsahem zadání bude prověření výše uvedeného požadavku a eventuelní návrh úpravy dopravního skeletu města.
… Pro řešení změny č. 13 Územního plánu sídelního útvaru Vyškov vyplývá z platného Územního plánu
Brněnské sídelní regionální aglomerace následující: V plánu BSRA je navržena komunikace propojující dálniční
křižovatku s ulicí Dědickou, vedoucí západně od Nosálovic a kolem sídliště Osvobození. Navržený obchvat
je nutno respektovat. V ÚAP je ve výkrese záměrů zakreslena západní obchvatná komunikace navržená
dopravním generelem v místě, kudy je ve stávající ÚPD vedena obslužná komunikace ke sportovnímu areálu.
Pokud z tohoto území bude automobilová doprava vyloučena, je třeba navrhnou t takové dopravní řešení,
které obsluhu sportoviště a možnost napojení vojenského areálu mimo centrum Dědic umožní. Vyloučením
automobilové dopravy z územní proluky vzniklé vedením trasy vysokotlakého plynovodu nesmí dojít k budoucímu
omezení rozvoje města a omezení obslužnosti území. … V dopravním generelu je navržená koncepce dopravního
skeletu města Vyškova. Tato koncepce počítá s vybudováním obchvatu města. Zrušením možnosti vést obchvat
města výše uvedenou prolukou vyvolá nutnost navrhnout novou dopravní koncepci umožňující odvedení části
automobilové dopravy z centra města Vyškova a centra Dědic.“
Soud přezkoumal napadenou část opatření obecné povahy pouze v rozsahu,
který navrhovatel uplatnil v návrhu a dalším průběhu řízení podle §101 a násl. s. ř. s.,
ačkoliv v něm není koncentrační zásada výslovně zakotvena. Vycházel přitom z nálezu Ústavního
soudu ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. III. ÚS 456/09, který lze vyhledat na http://nalus.usoud.cz.
V něm se uvádí, že „navzdory "nevázanosti právními důvody" nelze pominout, že přirozeným prvkem řízení
podle §101a a násl. s. ř. s. - vzhledem ku celkové konstrukci jeho úpravy, reflektující typovou skutkovou
základnu návrhu a přítomnost logicky silného individuálního (soukromého) zájmu navrhovatele - je procesní
aktivita primárně samotného navrhovatele, které odpovídá, že i jemu je namístě přiměřeně připínat soudnímu
řízení tradiční povinnost tvrzení, případně i důkazní. Navrhovatelovým tvrzením o porušení jeho konkrétního
práva a o tomu relevantních skutkových okolnostech se tak zásadně vymezuje př edmět řízení, a nelze naopak
na soud klást požadavek vlastního (dalšího, jen jím iniciovaného) úsilí ku zjištění (v yhledání, resp. vyšetření),
zda jsou zde práva jiná, jež mohou být opatřením obecné povahy dotčena, a na jakém skutkovém základě
tak tomu může být.“ Na základě této úvahy dospěl Ústavní soud v uvedeném judikátu k závěru,
podle něhož „názor, že přezkum opatření obecné povahy podle §101d odst. 1 s. ř. s. je obsahově předurčen
aktivitou účastníků řízení, je ústavněprávně plně akceptovatelný. Se zřetelem k zá sadě „vigilantibus iura“
není z pozic ústavněprávního přezkumu dodržení procesních pravidel relevantním p ochybením, pakliže se Soud
v dané věci soustředil k těm námitkám („právním důvodům“), které navrhovatel v řízení před ním uplatnil.“
Návrh na zrušení části opatření obecné povahy směřuje výslovně pouze proti obecně
závazné vyhlášce Města Vyškova č. 2/199 8 v její závazné části vymezující veřejně prospěšnou
stavbu místní komunikace na pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova. Také při jednání
před soudem navrhovatel uvedl, že předmětem přezkumu je uvedená část územního plánu z roku
1997 a pouze podpůrně uvádí skutečnosti vztahující se k jeho změně č. 9. Z tohoto důvodu
se soud nemůže zabývat žádnými navrhovatelovými námitkami, které se vztahují k řízení
předcházejícímu vydání změny č. 9 územního plánu z roku 1997. Rovněž nelze řešit otázky
související se západním dálničním přivaděčem, neboť jeho trasa, jež byla nejprve vytyčena
v územním plánu z roku 1997 a později upravena v jeho změně č. 9, nebyla napadena návrhem
na zrušení části opatření obecné povahy. Z tohoto důvodu soud neprovedl důkazy předložené
navrhovatelem na CD při jednání ze dne 2. 9. 2010, neboť ty se vztahovaly jen k západnímu
dálničnímu přivaděči a k jeho variantám. Dále není možné posuzovat ani propojení západního
přivaděče s přivaděčem severním, neboť takové řešení je jen ve stádiu úvah a nebylo doposud
vtěleno do některé změny územního plánu z roku 1997. Rovněž tak nelze zkoumat ani změnu
č. 13, neboť ta doposud nebyla schválena a do podoby územního plánu z roku 1997 nezasáhla.
Soud se tedy mohl zabývat jen těmi námitkami, jež se vztahují k závazné části územnímu
plánu z roku 1997 vymezující veřejně prospěšnou stavbu místní komunikace na pozemku
p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova. S navrhovatelem tvrzenými skutečnostmi týkajícím
se plánované trasy západního přivaděče se pak musel vyrovnat pouze v tom ohledu, že uvedený
přivaděč se má napojovat na předmětnou místní komunikaci.
Toliko v rozsahu těchto námitek tedy soud mohl podle §101d odst. 1 věty první s. ř. s.
posoudit soulad navrhovatelem napadené části opatření obecné povahy se zákonem a to, zda ten,
kdo ho vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy
bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Algoritmus (test) soudního přezkumu souladu
opatření obecné povahy či jeho části se zákonem, který vy chází z tohoto zákonného ustanovení,
je vymezen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
který byl publikován pod č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus se skládá z následujících kroků:
1. Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy. Správní orgán postupuje
v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění především náleží
oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně rozhoduje
o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.
2. Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem stanovené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti,
jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem
zmocněn a v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy.
3. Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem
(procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho části)
s hmotným právem.
5. Přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(přiměřenost právní regulace).
První tři kroky tohoto algoritmu tedy mají povahu formálního přezkumu napadeného
opatření obecné povahy či jeho části. Ve vztahu k prvním dvěma krokům však žádné konkrétní
námitky nebyly v dané věci vneseny a ani nic nenasvědčuje tomu, že by odpůrce neměl pravomoc
vydat napadené opatření obecné povahy nebo že by při jeho vydání překročil meze zákonem
vymezené působnosti.
Pod třetí krok algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy je možné podřadit
námitky o rozporu příslušné části územního plánu z roku 1997 s ustanovením §3 odst. 1 správního řádu z roku 1967, o nedostatečné publicitě územního plánu z roku 1997
a o nevyrozumění vlastníka s naplánováním předmětné místní komunikace na jeho pozemku.
Rovněž tak lze mezi třetí krok uvedeného algoritmu zahrnout i navrhovatelovy námitky o vedení
místní komunikace pouze k řece, bez přemostění a dalšího pokračování, o nevěrohodnosti
odpůrcem předložené grafické části územního plánu z roku 1997 a o jeho pořízení v takovém
měřítku, které neumožňuje určení přesného vedení navrhované komunikace.
S těmito námitkami se však nelze ztotožnit. Napadené opatření obecné povahy
totiž bylo původně vydáno formou obecně závazné vyhlášky o vymezení závazné části územně
plánovací dokumentace sídelního útvaru, jejímuž pořízení a schválení předcházela zvláštní
procedura stanovená v §16 a násl. stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Tato územně plánovací
dokumentace tedy nebyla opatřena ve správním řízení, a proto v dané věci nemohlo dojít
k porušení §3 odst. 1 správního řádu z roku 1967. Navrhovatelovo tvrzení, že odpůrce
nedostatečně zveřejnil územní plán z roku 1997, že v jeho části týkající se plánované komunikace
nechránil práva a zájmy občanů a že o tomto záměru nevyrozuměl vlastníka pozemku,
byla nekonkrétní a v dané věci irelevantní. Navrhovatel totiž mohl ve vztahu k pořizování
a schvalování územního plánu z roku 1997 namítat jen zkrácení svých procesních práv,
avšak jejich porušení nepřicházelo vůbec v úvahu, neboť předmětný pozemek jím byl zakoupen
až v roce 2004.
Plánová místní komunikace je v grafické části územního plánu z roku 1997, konkrétně
ve výkresu č. 3 Dopravní řešení a ve výkresu č. 10 Veřejně prospěšné stavby, naznačena tučnou
přerušovanou čarou, jež zřetelně vede z ulice Dědická prolukou podél trasy vysokotlakého
plynovodu přes řeku Hanou až na okraj výhledové plochy rozšířeného centrálního sportovního
areálu. Nelze proto souhlasit s tvrzením navrhovatele, že předmětná místní komunikace
byla naplánována pouze k řece a již nepokračuje do prostoru rozšířeného sportoviště.
Navrhovatelem předložené výkresy č. 3 a 10 byly přitom vyhotoveny společností Urbanistické
středisko Brno, spol. s r. o. v lednu 1997 a navrhovaná místní komunikace v nich ještě přímo
nenavazovala na západní dálniční přivaděč. Jeho trasa byla takto upravena až změnou č. 9
územního plánu, jak již bylo dříve zmíněno. Odpůrcem předloženou grafickou část územního
plánu z roku 1997 lze tedy považovat za věrohodnou a soud z ní mohl vycházet. V ní obsažené
výkresy č. 3 a 10 byly v souladu s Přílohou č. 2 vyhlášky č. 84/1976 Sb., o územně plánovacích
podkladech a územně plánovací dokumentaci, vyhotoveny v měřítku 1 : 5 000. Toto měřítko
umožňuje spolehlivě seznat, že plánovaná místní komunikace nesplývá ze stávající obsluž nou
komunikaci ani nekončí u řeky, jak tvrdí navrhovatel. Z takto vyhotovených výkresů není toliko
patrné, v které části pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u V yškova a v jakém rozsahu
má být navrhovaná místní komunikace umístněna, nicméně tato skutečnost nemůže mít
na projednávanou věc žádný vliv. Určení přesné trasy plánované místní komunikace
je totiž záležitostí případného územního či stavebního řízení, zatímco pro účely řízení o návrhu
na zrušení části opatření obecné povahy plně postačuje zjištění, že tato komunikace zasahuje
na pozemek navrhovatele a v důsledku toho může dojít ke zkrácení jeho práv.
Z hlediska navrhovatelem uplatněných námitek dospěl soud k závěru, že napadená část
opatření obecné povahy byla vydána zákonem stanoveným postupem. Ta tedy uspěla i ve třetím
kroku algoritmu soudního přezkumu.
Zbývající dva kroky algoritmu přezkumu souladu opatření obecné povahy či jeho části
se zákonem mají povahu materiální a při nich soud zkoumá samotný obsah přezkoumávaného
opatření obecné povahy či jeho části. Tyto kroky spočívají v přezkumu obsahu opatření obecné
povahy či jeho části z hlediska jeho (jejího) souladu se zákonem (materiální kritérium)
a v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy či jeho části z hlediska jeho (její)
proporcionality.
Ve vztahu k čtvrtému kroku algoritmu soudního přezkumu souladu napadené části
opatření obecné povahy se zákonem nebyly navrhovatelem vzneseny žádné námitky, takže soud
nemohl žádný její rozpor s hmotným právem shledat.
Všechny zbývající námitky, které je možné projednat, lze totiž podřadit pod pátý krok
algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy či jeho části. Za něho soud v rozsudku
ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, považoval „přezkum obsahu napadeného opatření obecné
povahy z hlediska jeho proporcionality. Proporcionalitu soud vnímá dvěma způsoby – v jejím užším a širším
smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy
právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mimo jiné právě i soudní moci přispívat svojí
rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu
opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné pova hy vůbec umožňuje
dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí
a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné
povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá,
zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším
slova smyslu).“
K aplikaci pátého kroku uvedeného algoritmu se obsáhle vyjádřil také rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j . 1 Ao 1/2009 - 120,
které bylo publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS. V jeho relevantní části se uvádějí následující
skutečnosti:
„[47] Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný,
byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní
regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných
podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou
do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu.
V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek
(čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný
rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně
legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se o zásahy,
jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez význ amnějšího dotčení podstaty
jeho vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku
adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož prospěch
je zásah do vlastnictví proveden (k civilizační a politické úloze vlastnického práva v dějinách viz komplexně
Richard Pipes: Vlastnictví a svoboda, A rgo, Praha 2008).
[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat.
V první řadě má v principu legitimní důvody – územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů
na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze
regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení
územním plánováním jsou zásadně povinni – za předpokladu, že i další shora uveden é podmínky budou splněny
– strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru,
v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru).
Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem;
není věcí rozšířeného senátu, aby na tomto místě podrobněji formuloval hlediska pro určení takové ještě přípustné
míry, neboť to je v projednávané věci již otázkou v působnosti tříčlenného senátu.
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování
nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním
plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující
tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu
i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek,
jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minima lizace takového zásahu
(zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu
musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení
nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4
odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
[…]
[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle §101a
a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité
osoby. Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné
cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně
k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených
kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části,
jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter
tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného z ásahu. Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené podmínky
pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jed ná-li se o omezení ve větší
než spravedlivé míře. Otázka, zda byla poskytnuta či závazně přislíbena kompenzace, je pr o účely posuzování
zákonnosti územního plánu irelevantní, neboť se v rámci procedury pořizování územního plánu neřeší;
jde o otázku relativně samostatnou. Není proto ani věcí soudu rozhodujícího o zákonnosti územního plánu,
aby se zabýval tím, zda zásah př ekročil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na posouzení
dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. “
Podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu tedy územní plán představuje
významný zásah do vlastnického práva dotčených subjektů a tím i zásadní omezení jejich ústavně
zaručeného práva vlastnit majetek. Tento zásah přitom může být učiněn i proti vůli vlastníků
nemovitosti a až v případě, že přesahuje únosnou míru, vzniká dotčeným subjektům právo
na přiměřenou náhradu. Z tohoto důvodu tedy nemůže obstát námitka navrhovatele, že plánová
místní komunikace zasahuje do jeho vlastnických práv a vyžaduje vyvlastnění jeho pozemku,
čímž mají neúměrně vzrůst náklady na vybudování komunikačního systému. V samotném zásahu
plánované místní komunikace do vlastnického práva navrhovatele či v nutnosti poskytnout
mu za něho adekvátní náhradu tedy nelze spatřovat důvody pro zrušení napadené části opatření
obecné povahy. K takovému rozhodnutí by mohl soud přistoupit pouze v případě,
kdyby odpůrce při plánování předmětné místní komunikace nedodržel zásady subsidiarity
a minimalizace takového zásahu. Tyto zásady jsou podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, naplněny při kumulativním splnění
následujících podmínek:
a) zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod,
b) zásah je činěn v nezbytně nutné míře,
c) zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
d) zásah je činěn nediskriminačním způsobem,
e) zásah je činěn s vyloučením libovůle.
Navrhovaná místní komunikace, která je v dané věci napadena návrhem na zrušení části
opatření obecné povahy, má zajistit přístup k centrálnímu sportovišti Smetanovy sady.
To má být podle územního plánu z roku 1997 rozšířeno o cca 20 ha plochy, na níž mají
vzniknout další sportovní zařízení. Takto rozšířený sportovní areál zvyšuje možnosti sportovního
vyžití obyvatel spádového území Města Vyškov a o jeho veřejné prospěšnosti tak nemůže
být žádných pochybností. Na rozšířené sportoviště přitom musí být zajištěn přístup
pro motorová vozidla, k čemuž má sloužit právě plánovaná místní komunikace, která má vést
přes pozemek navrhovatele. Tato místní komunikace stejně jako rozšíření centrálního
sportovního areálu Smetanovy sady byly v napadeném opatření obecné povahy označeny
za veřejně prospěšné stavby. Územní plán sídelního útvaru se přitom pořizoval a schvaloval
také za účelem vymezení veřejně prospěšných staveb, jak vyplývá z §21 odst. 4, §22 odst. 4
a §29 odst. 2 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Z těchto skutečností je zřejmé, že zásah
do vlastnického práva majitele pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova v podobě
plánované místní komunikace přes něho vedoucí je ústavně legitimní a je odůvodněn
o zákonný cíl.
Rovněž tak tento zásah byl učiněn nediskriminačním způsobem a bez vyloučení libovůle.
V projednávané věci totiž nic nenasvědčuje tomu, že by odpůrce naplánoval místní komunikaci
přes pozemek p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova kvůli určitým vlastnostem či postojům
jeho vlastníka nebo s cílem ho tímto opatřením poškodit. Rovněž tak nebylo doloženo,
že by odpůrce již v době schválení územního plánu z roku 1997 pojal skrytý záměr realizovat
severní přivaděč a přes pozemek p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova jej propojit s plánovaným
západním přivaděčem s tím, že prozatím v daném úseku navrhl pouze místní komunikaci,
kterou formálně odůvodnil nutností přístupu k rozšířenému sportovnímu areálu. Takovému
závěru totiž nesvědčí grafická část územního plánu z roku 1997, neboť podle ní se západní
dálniční přivaděč přímo nenapojoval na navrhovanou místní komunikaci, nýbrž na ulici Dědická
v místě, které bylo vzdáleno od pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova několik desítek
metrů. K přímému propojení trasy západního přivaděče s navrhovanou místní komunikací
mělo dojít až změnou č. 9 územního plánu, jak již bylo zmíněno. Územní plán z roku 1997
neupravoval rozměry navrhované místní komunikace ani způsob jejího přemostění,
neboť tyto konkrétní otázky se řeší v územním, případně stavebním řízení. Proto nelze přisvědčit
tvrzení navrhovatele, podle něhož konstrukce navrhované místní komunikace nasvědčuje tomu,
že odpůrce již při schválení územního plánu z roku 1997 pojal skrytý záměr učinit
ji později součástí západního přivaděče. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani zmínka
odpůrce o požadovaných rozměrech předmětné komunikace, neboť z ničeho nevyplývá,
že takové parametry by musela mít jenom rychlostní komunikace, a nikoliv komunikace místní,
jak tvrdí navrhovatel. Soud tedy nezjistil, že by odpůrce při vydání napadené části opatření
obecné povahy zneužil zákonem svěřenou pravomoc.
Zbývá tedy posoudit, zda zmíněný zásah do vlastnického práva majitele pozemku
p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova byl učiněn v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším
ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli.
V této souvislosti je nutné vzít v úvahu, že rozšíření sportovního areálu klade zvýšené
nároky na dopravní obsluhu, které nelze zajistit stávajícími komunik ačními připojeními. Jedním
z nich je totiž provizorní staveništní komunikace s ženijním mostem, která nemá parametry
místní komunikace a nelze ji považovat za vyhovující příjezdovou cestu do plánované rozlehlejší
plochy sportoviště, v níž lze očekávat zvýšený dopravní provoz oproti současnému stavu. Druhé
stávající komunikační napojení je vedeno úzkými uličkami přes obytnou zástavbu,
které by rovněž nemohlo vyhovovat potřebám rozšířeného sportovního areálu. Z toho je zřejmé,
že dopravní napojení do plánovaných větších prostor sportoviště musí být řešeno za pomoci
jiné místní komunikace. Její realizace sice bude mít určitý nepříznivý vliv na životní prostředí
a pohodu bydlení v dané lokalitě, nicméně takový zásah je odůvodněný veřejným zájmem
na sportovním vyžití obyvatel Vyškova a přilehlých obcí, který by se bez adekvátní příjezdové
cesty k rozšířenému sportovišti mohl jen obtížně realizovat.
Navrhovaná místní komunikace, která má zajistit přístup k rozšířenému sportovnímu
areálu, byla naplánována přes pozemek p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vy škova v místě,
kde se nachází větší proluka mezi obytnou zástavbou. Její realizace tak nevyžaduje odstranění
stávajících staveb sloužících k bydlení, nýbrž „jen“ zahrádkářské kolonie, v čemž lze spatřovat
šetrný způsob vedoucí k zamýšlenému cíli. Naopak za šetrné by nemohlo být považováno
zajištění příjezdové cesty k rozšířenému sportovišti za pomoci stávající obslužné komunikace,
která se nachází v blízkosti plánované místní komunikace. Tato obslužná komunikace
je totiž situována v těsné blízkosti rodinných domů a neumožňuje učinit žádná protihlu ková
opatření, která si bude vyžadovat vyšší frekvence osobní do pravy. Uvedeným řešením
by tedy došlo k ještě většímu zásahu do práv vlastníků nemovitostí nacházejících se v dané
lokalitě. Ke stejné nežádoucí situaci by došlo i naplánováním příjezdu k rozšířenému
sportovnímu areálu rozšířením stávajících úzkých ulic situovaných uprostřed obytné zástavby,
neboť takové opatření by vyžadovalo odstranění řady staveb sloužících k bydlení. Navrhovatelem
zmíněná varianta přístupu k rozšířenému sportovišti přes průmyslovou zónu by pak mohla
být realizována jen v rámci severního dálničního přivaděče, který však v územním plánu z roku
1997 ani v jeho změnách není vymezen.
Zbývající varianta přístupové cesty k rozšířenému sportovišti, o níž se navrhovatel zmínil,
představuje realizaci nového přemostění v místě stávajícího ženijního mostu vedle čerpací stanice
pohonných hmot. V blízkosti současného mostu se nenachází obytná zóna, jak bylo ověřeno
i při místním ohledání, takže tato varianta se může jevit jako šetrnější způsob vedoucí k zajištění
příjezdu k sportovišti. Podle vyjádření odpůrce ze dne ze dne 29. 7. 2010 by však realizace takové
varianty odporovala příslušné technické normě, která by toliko umožňovala řešení vedoucí
k vyústění přemostění do stávající parkové plochy Smetanových sadů. Toto tvrzení odpůrce
přitom nelze ničím zpochybnit, neboť proti napadené části opatření obecné povahy nebyly
v průběhu pořizování územního plánu z roku 1997 vzneseny žádné námitky, v důsle dku
čehož nebyla dána potřeba vypracování variantního řešení příjezdové cesty k rozšířenému
sportovišti, a to například v místě stávajícího ženijního mostu. Pokud by takové varianty
byly v souvislosti se schválením územního plánu z roku 1997 vypracovány, mohl by soud
případně shledat, že jiná tehdy zvažovaná přístupová cesta k rozšířenému sportovišti by daleko
méně intenzivně zasahovala do zájmů, k nimž se má při vypracování územního plánu sídelního
útvaru přihlížet, a že tudíž naplánování místní komunikace přes pozemek p. č. 1183/1
v k. ú. Dědice u Vyškova je nelogické a evidentně nepředstavuje nejšetrnější způsob vedoucí
k zamýšlenému cíli. Takový závěr by soud eventuálně mohl učinit i v případě,
kdyby mu navrhovatel předložil variantní řešení přístupu k rozšířenému sportovnímu areálu,
které by bylo vypracováno v souvislosti s pořizováním změny č. 13 územního plánu. Uvedený
dokument však v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy předložen nebyl.
Proto za situace, kdy zde nebyly k dispozici jiné varianty řešení přístupu k rozšířenému
sportovišti a jejich nevypracování nelze odpůrci vytýkat, nemohl soud učinit závěr, že v rozhodné
době zde existovala možnost šetrnějšího komunikačního napojení v podobě realizace nového
přemostění v místě stávajícího ženijního mostu, jež by nevyžadovala zásah do vlastnického práva
k pozemku p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova. Takový závěr nemůže bez dalšího učinit
ani soud, neboť ten k tomu nemá odbornou erudici, a proto se nemůže obejít bez potřebných
územně plánovacích podkladů. Možnosti variantního řešení k plánované místní komunikaci
vedoucí přes pozemek navrhovatele přitom soud nemohl ověřovat ani nařízením znaleckého
posudku. Tím by totiž účastníky soudního řízení zatíž il značnými náklady a především by nahradil
činnost orgánů územního plánování, což mu nepřísluší, neboť v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn toliko posoudit jeho (její) soulad
se zákonem.
Soud tedy neshledal žádné skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že zásah
do vlastnického práva k pozemku, jehož majitelem je v současnosti navrhovatel, přesáhl nezbytně
nutnou míru nebo že tento zásah mohl být učiněn šetrnějším způsobem vedoucím ještě rozumně
k zamýšlenému cíli. Proto lze učinit závěr, že odpůrce při plánování předmětné místní
komunikace dodržel všechny kumulativně stanovené zásady subsidiarity a minimalizace takového
zásahu, které byly vymezeny v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. Napadená část opatření obecné povahy ve vztahu k pozemku
č. p. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova tak uspěla i v pátém kroku algoritmu soudního přezkumu,
v důsledku čehož je nutné ji považovat za zákonnou .
Navrhovatel tak bude moci proti plánované místní komunikaci brojit pouze
v procesu pořizování změny č. 13 územního plánu. V řízení o žalobě proti rozhodnutí
Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 11. 1. 2010, sp. zn. S-JMK 155406/2009/OÚPSŘ,
se pak navrhovatel může dále domáhat posouzení správnosti závěru správních orgánů obou
stupňů, podle něhož nelze vyhovět jeho žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby domovní
studny na pozemku p. č. 1183/1, v k. ú. Dědice u Vyškova kvůli tomu, že územní plán z roku
1997 byl vypracován v měřítku, který nevylučuje kolizi územního plánu s touto stavbou. Uvedený
závěr se Nejvyššímu správnímu soudu jeví poněkud nepřesvědčivý m, avšak jeho správnost
je oprávněn posoudit pouze krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
V řízení podle hlavy II, dílu 7 s. ř. s. však nebyl návrh na zrušení části opatření obecné
povahy - obecně závazné vyhlášky Města Vyškova č. 2/1998, o závazných částech Územního
plánu sídelního útvaru Vyškov, v části veřejně prospěšná stavba místní komunikace na pozemku
p. č. 1183/1 v k. ú. Dědice u Vyškova, shledán důvodným, a proto ho Nejvyšší správní soud
podle §101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl . Současně nepřiznal žádnému z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení, neboť podle §101d odst. 5 s. ř. s. jim takové právo nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. září 2010
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu