ECLI:CZ:NSS:2010:4.AO.3.2010:54
sp. zn. 4 Ao 3/2010 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci navrhovatele: Stodůlky,
s. r. o., se sídlem Bucharova 2641/14, Praha 5, zast. JUDr. Ivanem Teleckým, advokátem,
se sídlem V Celnici 4, Praha 1, proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské
náměstí 2, Praha 1, zast. JUDr. Zdeňkem Kramperou, advokátem, se sídlem
Kořenského 15/1107, Praha 5, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 11/2010,
ze dne 3. 6. 2010, kterým byla vydána změna vlny 07 územního plánu hlavního města Prahy,
takto:
I. Opatření obecné povahy č. 11/2010 – změna vlny 07 územního plánu hlavního města
Prahy schválený usnesením zastupitelstva města dne 3. 6. 2010 se zrušuje v části
změny č. Z 1865/07 dnem vyhlášení tohoto rozsudku.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Podstata návrhu
Zastupitelstvo hlavního města Prahy usnesením ze dne 3. 6. 2010, č. 38/51 vydalo změnu
07 územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy. Změna 07 územního plánu sídelního
útvaru hlavního města Prahy byla vydána jako opatření obecné povahy a nabyla účinnosti
30. 6. 2010.
Stodůlky s. r. o. (dále jen navrhovatel) návrhem ze dne 25. 6. 2010 zahájil řízení o zrušení
části opatření obecné povahy týkající se změny č. 1865/07.
Aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy dovozoval
navrhovatel z toho, že je vlastníkem pozemku p. č. 2166/26 o výměře 2402 m 2 v katastrálním
území Stodůlky, obec Praha, vedeného na listu vlastnictví č. 9944 (dále jen dotčený pozemek).
Právní předchůdce navrhovatele, společnost ISEL s. r. o., nabyl dotčený pozemek kupní
smlouvou ze dne 8. 6. 2004. Ke dni, kdy navrhovatel, resp. jeho právní předchůdce, nabyl
dotčený pozemek, byl v platnosti územní plán hlavního města Prahy, který byl přijat usnesením
zastupitelstva hlavního města Prahy č. 10/5 ze dne 9. 9. 1999 ve znění pozdějších změn.
Podle územního plánu měla část dotčeného pozemku o výměře 2214 m 2 z celkových 2402 m2
funkční využití „SVO“ – polyfunkční území smíšené obchodu a služeb (nyní „SV“ – všeobecně
smíšené). Zbývající část dotčeného pozemku o výměře 188 m 2 m ěla v době nabytí pozemku
funkční využití „PP“ – parky a parkově upravené plochy (nyní „ZMK“ – zeleň městská
a krajinná).
Součástí změny 07 územního plánu je změna územního plánu č. Z 1865/07,
která zahrnuje dvě změny:
a) změna funkčního využití dotčeného pozemku, tj pozemku navrhovatele, a
b) změna funkčního využití sousedního pozemku ve vlastnictví odpůrce, konkrétně
pozemku p. č. 2166/3 v katastrálním území Stodůlky vedeného na listu vlastnictví
č. 1716.
Funkční využití dotčeného pozemku bylo změněno z využití „SV“ – všeobecně smíšené –
na funkční využití „ZMK“ – zeleň městská a krajinná, (zastavitelná plocha byla změněna na
plochu nezastavitelnou). Naopak v případě pozemku ve vlastnictví odpůrce se mění jeho využití
ze současného funkčního využití „ZMK“ – zeleň městská a krajinná - na funkční využití „SV“ –
všeobecně smíšené (změna plochy z nezastavitelné na zastavitelnou).
Navrhovatel se domáhá zrušení opatření obecné povahy týkající se změny územního
plánu v rozsahu dotčeného pozemku, což odůvodňuje tvrzením, že opatření obecné povahy
je nezákonné z následujících důvodů:
a) nebyla prokázána a zřejmě ani zkoumána existence jakéhokoliv veřejného zájmu,
který by nucený zásah do vlastnického práva navrhovatele umožňoval,
b) existující soukromý zájem navrhovatele, který byl městské části Praha 13 a jejím
prostřednictvím i odpůrci znám, byl ignorován i přes jeho řádné a včasné uplatnění
cestou námitky,
c) změna Z 1865/07 byla provedena v rozporu se zásadou subsidiarity a minimalizace
zásahu, a to i přes výslovné včasné upozornění na porušování této zásady,
d) jediný deklarovaný důvod pro realizaci změny Z 1865/07 nemá oporu mezi zákonem
stanovenými cíli a úkoly územního plánování,
e) opatření ani rozhodnutí o uplatněných námitkách nejsou řádně, respektive vůbec
odůvodněna, přestože zákon v obou případech odůvodnění vyžaduje,
f) opatření zasáhlo do ústavně zaručeného práva navrhovatele svobodně podnikat.
Navrhovatel spatřuje nezákonnost opatření obecné povahy především v nezkoumání
a neprokázání veřejného zájmu. Opatření obecné povahy v rozsahu změny Z 1865/07
totiž přímo a bezprostředně vede k omezení jeho možnosti na dotčeném pozemku realizovat
rezidenční projekt, za jehož účelem pozemek kupoval a na jehož přípravu vynaložil prostředky
v rozsahu desítek milionů korun. Aby mohlo být zhodnoceno, zda nucené omezení vlastnictví
bylo provedeno ve veřejném zájmu, musí být takový zájem zjišťován a prokázán. Tak tomu
v posuzované věci podle navrhovatele nebylo, neboť odpůrce sledování jakéhokoliv zájmu
netvrdil a netvrdí. Jako jediný důvod pro přijetí opatření uvádí odpůrce „uvedení územního plánu
do souladu se skutečným stavem“, což zcela jistě veřejným zájmem není. Jiné důvody pro vydání
změny Z 1865/07 odpůrce netvrdí.
Navrhovatel, resp. jeho právní předchůdce, investoval do dotčeného pozemku
v očekávání, že na něm bude moci realizovat výstavbu v souladu s jeho funkčním využitím
podle územního plánu. Průběžně činil úkony běžné při přípravě rezidenčního projektu,
přičemž v rámci procesu přípravy výstavby probíhala již od počátku roku 2004 komunikace
s městskou částí Praha 13. Zástupci veřejné správy během více než šesti let v otázce
navrhovatelova projektu nikdy neakcentovali jakýkoliv veřejný zájem, naopak, navrhovatel
i jeho právní předchůdce opakovaně získávali potřebné souhlasy od orgánů veřejné správy nutné
pro výstavbu rezidenčního projektu. O tom ostatně svědčí řada příslušných listinných důkazů,
které navrhovatel současně předložil. Soukromé zájmy navrhovatele musely být odpůrci známy
i z námitky ze dne 11. 1. 2010, kterou navrhovatel podal řádně a včas proti návrhu na změnu
územního plánu. Navrhovatel dovozoval, že odpůrce soukromé zájmy navrhovatele dobře znal,
přesto se jimi nezabýval. Takový postup navrhovatel považuje za postup v rozporu se zákonem.
Navrhovatel poukázal na příslušnou část usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, a dovozoval, že při vydávání
opatření obecné povahy odpůrce nijak nezkoumal, zda může zájem, který sleduje, uspokojit
způsobem, který by znamenal méně intenzívní zásah do sféry navrhovatele. Vydáním opatření
obecné povahy tak mohlo dojít k diskriminaci jednoho vlastníka před druhým, jelikož vlastník
jednoho pozemku (navrhovatel) byl zkrácen na svém právu realizovat na svém pozemku
výstavbu, a naopak vlastník jiného pozemku (odpůrce) toto právo ke svému pozemku nově
získal.
Navrhovatel poukázal dále na to, že odůvodnění změny Z 1865/07 v bodě 3 jeho textové
části pouze konstatuje, že „změna je v souladu s cíli a úkoly územního plánování, uvedenými v §18 (1), (2),
a (3) stavebního zákona č. 183/2006 Sb.“ Jako hlavní cíl změny Z 1865/07 je přitom v odůvodnění
i ve výrokové části této změny stanoveno „uvedení funkčních ploch do souladu se skutečným stavem“,
ovšem takový cíl a úkol územního plánování stavební zákon nezná. Při důsledné aplikaci
principu, že cílem územního plánování by měla být konzervace současného stavu, lze dojít
k absurdnímu závěru, že všechny dosud nezastavěné pozemky, (včetně těch,
na nichž se již výstavba připravuje), by bylo třeba změnit na nezastavitelné.
Navrhovatel dále konstatoval, že opatření obecné povahy musí v souladu s §173 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění (dále jen správní řád z roku 2004)
obsahovat odůvodnění, přičemž součástí odůvodnění opatření obecné povahy je rozhodnutí
o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění. Napadené opatření tyto požadavky
nesplňuje.
Rozhodnutí o námitce navrhovatele uplatněné dne 11. 1. 2010 dokonce neobsahuje žádné
odůvodnění. V bodě 10 textové části odůvodnění změny Z 1865/07 nadepsané „rozhodnutí
o námitkách a jejich odůvodnění“, odpůrce uvádí, že „rozhodnutí o došlých námitkách a jejich
odůvodnění je vypořádáno v tabulce v závěru přílohy odůvodnění č. 1“. Předmětná tabulka však žádné
odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatele neobsahuje. V tabulce je navíc ohledně
této námitky uvedeno, že pořizovatel územně plánovací dokumentace jí doporučuje vyhovět
a změnu Z 1865/07 zamítnout. Odpůrce však přesto námitce nevyhověl,
aniž by toto své rozhodnutí, které je v přímém rozporu s odborným názorem pořizovatele,
jakkoliv zdůvodnil. Obsah námitky je navíc v předmětné tabulce popsán tak obecným způsobem,
že na základě takového popisu odpůrce nemohl obsah námitky posoudit. Navrhovatel
z této skutečnosti dovozuje, že proces přijímání, schvalování a vydávání opatření a rozhodování
o námitkách neprobíhal v souladu se správním řádem z roku 2004.
Navrhovatel dále konstatoval, že je obchodní společností založenou za účelem podnikání.
Jeho podnikatelská aktivita spočívá konkrétně v developerské činnosti, tzn. nákup pozemků
za účelem výstavby, provedení výstavby a následný prodej nebo pronájem nemovitostí. Dotčený
pozemek je zásadním předpokladem a nástrojem pro výkon podnikatelské činnosti. V důsledku
vydání změny územního plánu nikoliv ve veřejném zájmu, došlo k nezákonnému zásahu do práva
navrhovatele podnikat podle čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Navrhovatel v procesu přípravy opatření obecné povahy včas uplatnil námitku,
kterou řádně odůvodnil, mimo jiné i uvedením svého soukromého zájmu na zachování
stávajícího funkčního určení, a rovněž se proti novému využití dotčeného pozemku bránil
neformálně. Námitka byla podána dne 11. 1. 2010, čtyři dny před veřejným projednáním,
které bylo veřejnou vyhláškou stanoveno na 15. 1. 2010. V námitce namítl nezákonný zásah
do jeho vlastnického práva v rozporu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu a poukazoval
rovněž na zmaření jeho investic. Zpochybnil i relevanci cíle změny Z 1865/07, tedy uvedení
funkčního využití ploch do souladu se skutečným stavem. Pořizovatel navrhl námitce vyhovět,
ale zastupitelstvo jí nevyhovělo, bez jakéhokoliv odůvodnění. O skutečnosti, že námitka nebyla
vážně řešena, svědčí i poslední věta bodu 1. textové části odůvodnění, v níž se uvádí,
že „z veřejného projednávání nevzešly požadavky, které by vedly k úpravě změny“.
Navrhovatel v předchozím řízení o změně územního plánu opakovaně upozorňoval
na důsledky přijetí opatření obecné povahy. Dosáhl toho, že na schůzi zastupitelstva 26. 3. 2010
bylo pořizování změny Z 1865/07 přerušeno, ale nakonec byla tato změna schválena,
přestože právní vztahy, kvůli kterým bylo pořizování změny přerušeno, nebyly dořešeny,
a přestože pořizovatel nedoporučil tuto změnu schválit.
Navrhoval, aby opatření obecné povahy č. 11/2010 – změny vlny 07 územního plánu
hlavního města Prahy, schválené zastupitelstvem hlavního města Prahy dne 3. 6. 2010 bylo
zrušeno v části týkající se nově vymezených nezastavitelných ploch na pozemku p. č. 2166/26
v katastrálním území Stodůlky, obec Praha.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce se k návrhu a jednotlivým námitkám vzneseným navrhovatelem vyjádřil ve svém
stanovisku ze dne 12. 7. 2010.
Uvedl, že nesdílí zcela názor navrhovatele, že by nebyl prokázán veřejný zájem. Vyslovil
názor, že veřejný zájem plyne už ze samotné povahy změny, tak jak plyne z odůvodnění,
tedy z aktualizace územně plánovacích podkladů a uvedení územního plánu do souladu
se stávajícím stavem. V případě přijetí územního plánu nebo jeho změny není možné každou
podrobnost opírat o specifický veřejný zájem, pokud je tímto zájmem potřeba plynoucí ze zákona
samotného, tedy vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající
ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj
a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace,
aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Veřejný zájem navíc nemá individuální
vztah k dílčí změně, ale pouze ke kontextu jejího provedení. Požadavek na zkoumání
a dokazování veřejného zájmu plyne především z judikatury soudů, jak navrhovatel dokládá.
Z této judikatury plyne požadavek na testování tohoto zájmu zejména pokud jde o takovou
stavební činnost, která svým důsledkem zasahuje do zájmu jiných osob. Pokud
podle slov navrhovatele je základním důvodem jeho návrhu změna ze zastavitelného
území na nezastavitelné, nelze vést rozumnou úvahu vzniku předpokladu zásahu,
který by byl odůvodněn veřejným zájmem. Změna naopak zásahu brání.
Odpůrce dále uvedl, že konzervace stávajícího stavu a ochrana veřejnosti před stavební
činností, zejména pokud je směrná kvóta zastavitelnosti vyčerpána, je pak sama o sobě veřejným
zájmem. Pokud v původním územním plánu počítala urbanistická prognóza s určitou mírou
zastavitelnosti vyjádřenou procentně a určitou část území vymezila směrně nebo smíšeně,
tak po vyčerpání předpokládané kvóty je zapotřebí zbylou část území vymezit nově
- nezastavitelně. Podle odpůrce je tak veřejný zájem dán z povahy této činnosti. Uvedení
územního plánu do souladu se skutečností, jak je uvedeno v odůvodnění, pak zohledňuje
naznačenou potřebu reakce na vyčerpání urbanisticky stanovené kvóty zastavitelnosti.
Odpůrce dále poukázal na to, že územní plán musí respektovat jak veřejný,
tak i soukromý zájem. V konečném posouzení obou těchto zájmů mnohdy není možné přijmout
řešení plně vyhovující jak soukromému, tak veřejnému zájmu a subjekt rozhodující o podobě
územního plánu musí volit mezi jedním a druhým, což se zákonem předpokládaným způsobem
stalo. Územní plánování není možné pojímat jako prostou evidenci soukromých zájmů,
ale naopak jako provázaný celek, v jehož struktuře musí dominovat koncepce a nikoliv nahodilost
využití pozemků. Za této situace je nemyslitelné, aby v procesu územního plánování
každý soukromý zájem byl respektován.
Odpůrce uvedl, že vlastnické právo je sice absolutním právem, které působí erga omnes,
to ovšem neznamená, že by to bylo právo absolutistické, které by dominovalo nad všemi právy.
Naopak v případě kolize s jinými právy je třeba vždy rozhodovat o tom, které právo převáží
nad jiným a určení využití plochy územním plánem pro jiné účely, než je v tržním zájmu vlastníka
ve prospěch veřejného zájmu a práv jiných osob na úkor vlastnického práva. Pokud navrhovatel
poukazuje na skutečnost, že do pozemku investoval, tak je zapotřebí poukázat na to, že se jedná
o jeho podnikatelské riziko, protože samotná podoba územního plánu nezakládá žádné
subjektivní právo, o které by mohl opřít úvahu o ušlém zisku nebo ztracené příležitosti.
Samotnou změnou územního plánu nejsou dotčena žádná subjektivní práva, protože ta mohou
být založena pouze územním rozhodnutím nebo stavebním povolením, což není tento případ.
Odpůrce dále uvedl, že pokud jde o namítané nerespektování principu subsidiarity,
má za to, že zásah nebyl nepřiměřený. Otázka přiměřenosti je samozřejmě vždy do značné
míry subjektivní a každý veřejnoprávní úkon je obvykle v tomto směru posuzován odlišně tím,
kdo jej činí, a tím, kdo jej přijímá. Nicméně určitá míra nepřiměřenosti je akceptovatelná.
Zastupitelstvo, které rozhodnutí přijalo, otázku posoudilo a rozhodlo. Věcně tato otázka
tedy byla posouzena zákonem předvídatelným způsobem.
Odpůrce dále konstatoval, že cíle vymezené zákonem jsou jen rámcové
a k jejich naplňování je možné použít různé postupy a metodiky. Účel změny, tak jak jej uvádí
napadené opatření obecné povahy, tedy „uvedení funkčních ploch do souladu se skutečným
stavem“, je postup, kterým je možné dosahovat cíle v zákoně uvedeného.
Nárok na kvalitu odůvodnění rozhodnutí zastupitelstva, kterým je opatření obecné
povahy, je obvykle nižší, než v případě individuálních právních aktů. V rozsahu této minimální
potřeby odůvodnění ovšem opatření podle odpůrce splňuje požadavek odůvodnění.
Odpůrce dále uvedl, že nezpochybňuje právo navrhovatele podnikat. Konstatuje jen,
že právo podnikat neobsahuje konkrétní právo stavět na konkrétní parcele. Pokud toto právo
nevznikne, ale podnikatel učiní určitou investici, je to otázka podnikatelského rizika,
které je druhou stranou práva podnikat.
Odpůrce dále sdělil, že právo podat námitku není právem veta. Námitka má být pouze
řádným procesním způsobem vypořádána, což se také stalo. Neexistuje nárok na její kladné
vyřízení. Zastupitelstvo ji posoudilo a rozhodlo v její neprospěch. Zastupitelstvo je jediným
orgánem, který je k takovému postupu oprávněn, protože je legitimováno způsobem svého
ustavení. Po procesní stránce byl postup podle odpůrce v pořádku a soudním návrhem
není možné se domáhat opětovného posouzení otázky, která byla řádným způsobem rozhodnuta.
Řízení o zákonnosti opatření obecné povahy nemá povahu jejich věcného přezkumu. Odpůrce
navrhoval, aby soud vydal rozsudek, jímž se návrh zamítá.
U jednání Nejvyššího správního soudu dne 4. 8. 2010 setrvali oba účastníci řízení
na svých stanoviscích a návrzích.
III.
Postup soudu
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu vycházel při posuzování přípustnosti
a důvodnosti návrhu z judikatury tohoto soudu, zejména z usnesení rozšířeného senátu ze dne
21. 7. 2007, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120. V tomto usnesení rozšířený senát vyslovil, že:
I. Nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně
legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. na zrušení tohoto územního plánu
nebo jeho části.
II. Ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s., může tvrdit
i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu,
je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení
těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace.
III. Odpůrcem v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. o zrušení územního plánu je obec,
jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo.
IV. Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení
podle §101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv
z něho vyplývajících mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody
a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích
ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením
libovůle, (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu).
V. Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním
plánem (jeho změnou) dojít k omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv
k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li
spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka
a tento je povinen strpět je bez náhrady.
VI. Shledá-li soud v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad,
není důvodem ke zrušení územního plánu ani to, že omezení vlastníka nebo jiného
nositele věcných práv přesáhlo spravedlivou míru; případnou náhradu za ně nelze
poskytnout v rámci procesu tvorby územního plánu (jeho změny).
IV.
Úvahy soudu
Jak již bylo výše uvedeno, při posuzování přípustnosti a důvodnosti návrhu se soud řídil
názorem rozšířeného senátu, který je pro něj závazný, jakož i další judikaturou tohoto soudu
týkající se přezkumu opatření obecné povahy. Vycházel přitom i z toho, že podle výslovné právní
úpravy obsažené v §101d odst. 1 na konci není soud v řízení o zrušení opatření obecné povahy
vázán právními důvody návrhu.
Nejvyšší správní soud také vycházel z toho, že podle své ustálené
judikatury (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaný
pod č. 740/2006 Sb. NSS) postupuje soud při zkoumání důvodnosti návrhu v pěti krocích
tzv. algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené
opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku
se soud zabývá, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze
své působnosti (věcné, osobní, prostorové a časové). V třetím kroku soud posuzuje zákonnost
postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy. Ve čtvrtém kroku
se pak soud zaměřuje na otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy
se zákonem, tedy s hmotněprávními předpisy. Poslední krok přezkumu pak spočívá ve zkoumání
souladu opatření obecné povahy se zásadou proporcionality. Soud při přezkumu postupuje
od prvého kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod
pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již věcně nezabývá,
ledaže by povaha věci, zejména s ohledem na dopad soudního rozhodnutí na další průběh řízení
o vydání opatření obecné povahy naznačení dalšího postupu vyžadovala, zejména z důvodů
eliminací případných příštích opakovaných soudních sporů postavených na argumentaci vznesené
již v projednávaném návrhu.
V.
Přípustnost návrhu
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností návrhu. Testu stanovenému
rozšířeným senátem navrhovatel vyhovuje bez jakýchkoliv pochybností. Navrhovatel
je vlastníkem pozemků p. č. 2166/26 o výměře 2402 m 2 v území regulovaném zm ěnou 07
územního plánu, který je zapsán na listu vlastnictví 9944 pro katastrální území Stodůlky.
Navrhovatel tvrdí, že vydáním napadené změny územního plánu došlo ke zkrácení
jeho subjektivních hmotných práv. Navrhovatel např. tvrdí, že opatření obecné povahy v rozsahu
změny Z 1865/07 přímo a bezprostředně vede k omezení jeho možností na dotčeném pozemku
realizovat rezidenční projekt, za jehož účelem pozemek kupoval. Dále uvádí, že na projektovou
přípravu vynaložil prostředky v rozsahu desítek milionů korun. Jeho vlastnické právo
bylo omezeno v rozporu s článkem 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod,
neboť pro takové omezení nebyl zjištěn a prokázán veřejný zájem. Navrhovatel se dále dovolává
dotčení na svém právu svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Navrhovatel dále považuje napadenou část opatření obecné povahy za nezákonnou pro rozpor
s §18 odst. 3 stavebního zákona, pro nerespektování principu subsidiarity, aj.
Uvedené tvrzení navrhovatele nelze vyvrátit. Soud má za to, že potenciální zásah do práv
je myslitelný v zásadě u každého vlastníka nemovitostí umístěných v území regulovaném
územním plánem. Územní plán, případně jeho změna tím, že určuje podmínky pro využití ploch
s rozdílným způsobem využití, s určením převažujícího účelu využití, přípustného využití,
nepřípustného využití, podmíněně přípustného využití ploch, a stanoví podmínky prostorového
uspořádání, apod., v zásadě omezuje vlastníka nemovitostí v takto určených plochách
v jeho právu užívat nemovitost jiným než takto stanoveným způsobem.
Navrhovatel nadto tvrdí nezákonnost postupu odpůrce při vydávání změny územního
plánu a poukazuje na to, že jak odůvodnění opatření obecné povahy, tak i odůvodnění
rozhodnutí o námitkách prakticky absentuje, případně je nedostatečné. U tohoto tvrzeného
porušení procesních práv navrhovatele nelze vyloučit zásah do jeho právní sféry. Pokud
z důvodu tvrzeně vadného postupu odpůrce bylo stanovení budoucího plánovaného využití
plochy zahrnující i pozemky ve vlastnictví navrhovatele, včetně podmínek pro toto využití,
je zásah do právní sféry navrhovatele bez dalšího myslitelný. Z uvedených důvodů má soud
za nepochybné, že navrhovatel je osobou oprávněnou k podání návrhu na zrušení změny
územního plánu, a to v části změny č. Z 1865/07.
VI.
Přezkum procesního postupu při vydávání územního plánu
Účastníci nijak nezpochybňují otázky související s pravomocí a působností odpůrce
k vydání napadené změny územního plánu. Ani soud nemá pochybnosti o těchto otázkách,
které tvoří jádro prvního a druhého kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné
povahy. Proto mohl soud přistoupit přímo ke kroku třetímu, kterým je zkoumání toho,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem daným způsobem.
VII.
Postup odpůrce při rozhodování o námitkách navrhovatele
Z listinných podkladů zaslaných navrhovatelem a odpůrcem bylo zjištěno, že dne
1. 12. 2009 zaslal Magistrát hlavního města Prahy oznámení o projednávaní návrhu změn vlny 07
územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy. Veřejné projednání návrhu na vydání
změn vlny 07 územního plánu hlavního města Prahy bylo stanoveno na 15. 1. 2010 od 10.00 hod.
Veřejná vyhláška, kterou bylo oznámeno zahájení řízení, obsahovala mj. poučení o tom,
že připomínky a námitky lze uplatnit nejpozději při veřejném zasedání, tedy do dne 15. 1. 2010.
Navrhovatel podal dne 11. 1. 2010 námitku v řízení o vydání změny územního plánu
ke změně č. Z 1865/07, přičemž tato námitka byla téhož dne doručena Magistrátu hlavního
města Prahy.
V této námitce navrhovatel uvedl, že je vlastník pozemku č. 2166/26 k. ú. Stodůlky.
Ve stávajícím územním plánu se část pozemků p. č. 2160/153 k. ú. Stodůlky o výměře 2348 m2
ve vlastnictví hlavního města Prahy (uvedeno v navržené změně, nikoliv v katastru nemovitostí)
nalézá ve funkční ploše ZMK (PP). Uvedené pozemky jsou využívány jako parkoviště. Část
pozemku p. č. 2166/26 k. ú. Stodůlky o výměře 2214 m 2 ve vlastnictví navrhovatele
má ve stávajícím územním plánu funkční využití SV (SVO). Zbývající část pozemků
se i ve stávajícím územním plánu nalézá ve funkční ploše ZMK (PP). Za tohoto stavu
navrhovatel uvedený pozemek koupil a připravuje na něm výstavbu v souladu s regulativy
územního plánu. V současné době je projednávána architektonická studie záměru výstavby
a dokončuje se proces posouzení vlivu výstavby a provozu záměru na životní prostředí
podle zákona 100/2001 Sb., a dále se zpracovává a projednává s dotčenými orgány a správci sítí
dokumentace pro vydání územního rozhodnutí.
Navrhovaná změna Z 1865/07 pro výše uvedenou část pozemku ve vlastnictví hlavního
města Prahy určuje funkční využití SV (SVO) a pro výše uvedenou část pozemku ve vlastnictví
navrhovatele určuje funkční využití ZMK (PP). Z toho vyplývá, že by se vydáním (schválením)
předmětné změny územního plánu na rozdíl od stávajícího stavu stal pozemek
p. č. 2166/26 k. ú. Stodůlky nezastavitelným a byla by zmařena veškerá práce spojená s přípravou
výstavby na něm i finanční prostředky vložené do jeho nákupu. Tím by došlo ke zmaření
navrhovatelem připravované investice v řádu stovek milionů korun. Kompenzace takto zmařené
investice by byla hrazena z prostředků hlavního města Prahy.
Navrhovatel v námitce dále upozornil na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se výkladu zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Namítal dále, že v zadání i výrokové části
změny Z 1865/07 je jako důvod, resp. cíl změny uvedeno – uvedení funkčního využití ploch
do souladu se skutečným stavem. Je zřejmé, že pro konkrétní případ změny funkčního
uspořádání na jeho pozemcích je uvedený důvod irelevantní, neboť z tohoto důvodu by všechny
v současnosti dosud nezastavěné pozemky (včetně těch, na kterých se již výstavba připravuje)
bylo třeba změnit na nezastavitelné. V uvedeném případě by bylo důvodné uvedení do souladu
se skutečným stavem pouze pro pozemek zastavěný (stávajícím parkovištěm ve vlastnictví
hlavního města Prahy), a to v případě, že jeho zastavění je v souladu s cíli územního plánování.
Navrhovatel dále napadl i formální stránku projednávané změny z důvodu nesouladu textové
a grafické části ve všech fázích pořizování změny Z 1865/07.
Z listin předložených navrhovatelem dále vyplývá, že navrhovatel i poté v rámci řízení
o změně územního plánu opakovaně upozorňoval na důsledky této změny. V březnu 2010
se mu podařilo schválení změny Z 1865/07 odvrátit, a to prostřednictvím dopisů adresovaným
radnímu Bc. M. L. (člen zastupitelstva a radní pro oblast územního rozvoje hlavního města
Prahy) a JUDr. F. H. (předseda kontrolního výboru zastupitelstva). Dne 26. 3. 2010 souhlasilo
zastupitelstvo s přerušením pořizování změny Z 1865/07. Poté navrhovatel zaslal dopis všem
členům výboru územního rozvoje zastupitelstva, v němž upozorňoval na příslušné právní
předpisy a judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Z listin označených jako výroková část změny Z 1865/07 a odůvodnění této změny
pod bodem 10. Rozhodnutí o námitkách a jejich odůvodnění, je uvedeno následující:
„bylo doplněno na základě veřejného projednání. Rozhodnutí o došlých námitkách a jejich odůvodnění
je vypořádáno v tabulce v závěru přílohy odůvodnění č. 1“.
V části Vyhodnocení námitek a připomínek k návrhu změn 07 územního plánu SÚ
hl. m. Prahy předkládaných k rozhodnutí ZHMP – je uvedeno: Číslo změny 1865, Praha 13,
Stodůlky 2166/26, 2160/153 – lokalita Luka, předmět změny: uvedení do souladu
se stávajícím stavem, námitku podal Quinlan Private Golub Stodůlky, s. r. o., obsah
námitky: vlastník parc. č. 2166/26, k. ú. Stodůlky podává námitku a požaduje,
aby z důvodu, že na jeho pozemku je oproti stáv. ÚPN navrhována zeleň, byla změna
zamítnuta. Navíc upozorňuje na formální chybu, kdy namísto parc. č. 2160/153
má být správně uvedeno parc. č. 2166/3, rozhodnutí o námitce: pořizovatel doporučuje
námitce vyhovět a změnu zamítnout. Parc. č. 2160/153 se opravuje na 2166/3. ZHMP
nevyhovuje námitce žadatele.
V předložených listinách jiné odůvodnění rozhodnutí o námitce nebylo nalezeno.
Podle §172 odst. 5 správního řádu z roku 2004, vlastníci nemovitostí, jejichž práva,
povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné
povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy
mohou být opatřením obecné povahy být přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření
obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě třiceti dnů ode dne
jeho zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout. O námitkách rozhoduje správní orgán,
který opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo
ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem, než návrh opatření obecné povahy,
a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Rozhodnutí
o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění
opatření obecné povahy (§173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad.
Změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření
obecné povahy.
Podle §52 odst. 3 stavebního zákona, nejpozději při veřejném projednání může
každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést
odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené
námitkou. Dotčené orgány uplatní na závěr veřejného projednání své stanovisko k připomínkám
a námitkám. K později uplatněným stanoviskům, připomínkám a námitkám se nepřihlíží.
Dotčené osoby oprávněné k podání námitek musí být na tuto skutečnost upozorněny.
Z výše uvedeného plyne, že o námitkách vznesených k návrhu opatření obecné povahy
dotčenými osobami rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává,
přičemž rozhodnutí o těchto námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění toho,
jak s uplatněnými námitkami správní orgán naložil a proč s nimi tak naložil, je součástí
odůvodnění opatření obecné povahy. Přestože v případě rozhodnutí o námitkách nejde o klasické
rozhodnutí ve správním řízení, předpokládá se, že způsob vypořádání námitky bude proveden
kvalifikovaným způsobem.
Nejvyšší správní soud má za to, že odpůrce výše uvedeným ustanovením správního řádu
z roku 2004 a stavebního zákona nedostál. S odpůrcem lze sice souhlasit v tom směru, že právo
podat námitku ještě neznamená nárok na její kladné vyřízení, nicméně zcela nepochybně
je zde nárok navrhovatele na to, aby se zastupitelstvo námitkou navrhovatele řádně zabývalo,
rozhodlo o ní a uvedlo důvody jejího zamítnutí, podklady které k zamítnutí výroku vedly a úvahy,
kterými se řídilo při jejich hodnocení. Nic takového ovšem rozhodnutí o námitkách neobsahuje
a je tedy zcela zřejmé, že postup odpůrce při rozhodování o námitkách byl v rozporu
se zákonem. Již v této fázi lze tedy konstatovat, že jsou zde důvody pro zrušení části opatření
obecné povahy v rozsahu jeho změny č. Z 1865/07, neboť postup odpůrce při vydávání změny
územního plánu již ve fázi rozhodování o námitkách navrhovatele je v rozporu se zákonem.
VIII.
Postup odpůrce při vydávání opatření obecné povahy
Navrhovatel dále namítal, že napadená část opatření obecné povahy, tj. změna Z1865/07
neobsahuje řádné odůvodnění a je v rozporu s §173 odst. 1 správního řádu z roku 2004
a vyhláškou č. 500/2006 Sb.
Podle §173 odst. 1 správního řádu z roku 2004 musí opatření obecné povahy obsahovat
odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení (např. v §172 odst. 4
správního řádu z roku 2004 plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy
musí vypořádat s uplatněnými připomínkami a správní orgán je povinen se připomínkami zabývat
jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v odůvodnění. Podle §172
odst. 5 téhož zákona je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí
o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění. Z §68 odst. 3 užitého přiměřeně
podle §174 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je zřejmé, že v tomto odůvodnění nesmí zejména
chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. Podle přílohy
č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací
dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, textová část odůvodnění územního
plánu obsahuje kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu a náležitostí upravených v §53
odst. 4 a 5 stavebního zákona, m. j. komplexní zdůvodnění a vybrané varianty,
včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení zejména ve vztahu k rozboru
udržitelného rozvoje území. Podle §55 odst. 2 stavebního zákona se při pořizování a vydávání
změn územního plánu postupuje obdobně podle §43 až 46 a §50 až 54 a přiměřeně podle §47
až 49.
Podle výrokové části změny Z 1865/07 byla hlavním cílem změny změna funkčního
využití ploch z funkce všeobecně smíšené (SV) na funkci zeleň městská a krajinná a z funkce
zeleň městská a krajinná na funkci všeobecně smíšenou a uvedení do souladu se skutečným
staveb. V části B je popis urbanistické koncepce a funkčních systémů s tím, že řešené území
se nachází v městské části Praha 13, Stodůlky, v současně zastavěném a zastavitelném území,
částí však zasahuje i do území zastavitelného. Změnou dojde k rozšíření zastavitelného
i nezastavitelného území.
V části odůvodnění změny Z 1865/07 je v bodě 7 – komplexní zdůvodnění přijatého
řešení je uvedeno, že cílem změny je uvedení funkčního využití ploch do souladu se skutečným
stavem a logickým funkčním uspořádáním. Z výše uvedeného plyne, že změna č. Z 1865/07
nebyla odůvodněna ve smyslu shora uvedených právních předpisů. Za situace,
kdy již byla orgánům územního plánovaní k dispozici obsáhlá námitka navrhovatele
jako vlastníka zastavitelného území, vystupuje nedostatek odůvodnění této části opatření obecné
povahy tím spíše do popředí. Navíc z ustanovení §55 stavebního zákona vyplývá,
že při pořizování územního plánu, tak i jeho změny, se vychází ze zprávy o uplatňování
územního plánu v uplynulém období, při níž může dojít k rozhodnutí o pořízení změny plánu.
Pokud by změna územního plánu obsahovala návrh na vymezení nových zastavitelných ploch,
musí být prokázána nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy v porovnání s reálnou
potřebou vymezení nových zastavitelných ploch.
Změna č. 1865/07 je vymezena v bodu 7. odůvodnění tak, že požaduje přeměnu funkce
zeleň městská a krajinná (ZMK) na funkci všeobecně smíšenou (SV) s kódem míry využití území
G a I, a změnu funkce všeobecně smíšené (SV) na funkci zeleň městskou a krajinnou (ZMK),
s tím, že cílem změny je uvedení funkčního využití ploch do souladu se skutečným stavem
a logickým funkčním uspořádáním.
Z odůvodnění však nelze seznat, proč nevyhovuje stávající stav a z jakých důvodů
je to právě pozemek navrhovatele, na němž od roku 2004 připravuje rezidenční projekt,
u něhož má dojít ke změně využití plochy z funkce všeobecně smíšené na funkci zeleň městská
a krajinná, a proč právě na pozemku odpůrce má dojít ke změně funkce zeleň městská a krajinná
na funkci všeobecně smíšenou.
Změna č. Z 1865/07 pak není odůvodněna ani z hlediska §18 stavebního zákona.
V bodu 3 odůvodnění této změny se sice deklaruje, že změna je v souladu s cíli a úkoly územního
plánování uvedenými v §18 odst. 1, 2 a 3 stavebního zákona, ale odůvodnění tohoto tvrzení
chybí. Je-li cílem územního plánování jednak koordinace veřejných zájmů a jednak koordinace
těchto veřejných zájmů se zájmy soukromými, pak orgánu územního plánování přísluší
konkretizace veřejných zájmů s ohledem na specifické podmínky v území.
Navrhovatel namítá, že nebyl zkoumán ani prokázán veřejný zájem a jeho soukromý
zájem, který byl odpůrci znám, a to minimálně z jeho námitky, odpůrce ignoroval. Není-li změna
č. 1865/07 odůvodněna z tohoto pohledu, nelze činit meritorní úvahy o tom, zda je opatření
obecné povahy v této části v rozporu se zákonem či nikoliv.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem odpůrce uvedeným ve vyjádření k návrhu
(které ovšem nemůže nahrazovat odůvodnění opatření obecné povahy), že „ konzervace stávajícího
stavu a ochrana veřejnosti před stavební činností, zejména pokud je směrná kvóta zastavitelnosti vyčerpána,
je pak, sama o sobě veřejným zájmem. Pokud v původním územním plánu počítala urbanistická prognóza
s určitou mírou zastavitelnosti vyjádřenou procentně a určitou část území vymezila směrně nebo smíšeně,
tak po vyčerpání předpokládané kvóty je zapotřebí zbylou část území vymezit nově – nezastavitelně. Dle odpůrce
je tak veřejný zájem dán z povahy této činnosti. Uvedení územního plánu do souladu se skutečností, jak je uvedeno
v odůvodnění, pak zohledňuje naznačenou potřebu reakce na vyčerpání urbanisticky stanovené zastavitelnosti“.
Výše uvedené tvrzení odpůrce nemůže být relevantní pro nyní posuzovaný případ,
a to z toho důvodu, že současně se změnou funkčního využití pozemku navrhovatele,
došlo ke změně funkčního využití sousedního pozemku č. 2166/3 z funkce zeleň městská
a krajinná na funkci všeobecně smíšenou, tedy z nezastavitelného území na území zastavitelné.
Shora uvedený názor odpůrce se tak jeví zcela nepřesvědčivým.
Z odůvodnění napadené části opatření obecné povahy pak není seznatelné rovněž to,
proč byla změna č. 1865/07 realizována, když pořizovatel územního plánu doporučil námitce
vyhovět a změnu zamítnout. K tomu nutno dodat, že ještě v přípise hlavního města Prahy, útvaru
rozvoje hlavního města Prahy ze dne 23. 4. 2010 adresovaném Akcent s. r. o., se uvádí,
že pro západní část řešené lokality byla projednávána změna č. Z 1865/07 s tím,
že podle usnesení ZMHP č. 35/38 ze dne 26. 3. 2010 bylo vyhověno námitce vlastníků pozemků
a dotčená plocha SV zůstala beze změny.
Podle dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne
16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 – 136), „i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku,
podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů (§68 odst. 3 a §174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů
způsobuje jeho nepřezkoumatelnost“.
Protože ve vztahu k výše naznačeným otázkám postrádá napadená část opatření obecné
povahy způsobilé rozhodovací důvody, je tato část opatření obecné povahy nepřezkoumatelná.
Lze tedy shrnout, ž odpůrce porušením zákonem předepsaného postupu při vydávání
opatření obecné povahy porušil procesní práva navrhovatele jakožto vlastníka pozemků
v zastavitelné ploše jednak tím, že neodůvodnil rozhodnutí o námitce navrhovatele vznesené dne
11. 1. 2010, a jednak tím, že napadená část opatření obecné povahy – změna č. 1865/07
postrádala rozhodovací důvody, tedy zásadní a výchozí předpoklad pro posouzení čtvrté a páté
části tzv. algoritmu opatření obecné povahy. Toto podstatné porušení procesních předpisů je tedy
i důvodem pro zrušení části opatření obecné povahy.
IX.
Zásada subsidiarity a minimalizace zásahu
V rámci třetího kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy,
tedy v rámci přezkumu zákonnosti postupu odpůrce při vydávání změny územního plánu, soud
shledal hned dva důvody pro zrušení napadeného územního plánu. Proto již nemusel pokračovat
dalšími dvěma kroky algoritmu, tj. souladu územního plánu s hmotněprávní úpravou a testem
proporcionality. Protože však navrhovatel jak v námitce proti návrhu změny územního plánu,
tak i v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy, namítal porušení zásady subsidiarity
a minimalizace zásahu, považoval soud za vhodné se v obecné rovině k těmto zásadám vyjádřit.
Za závěrečný krok algoritmu považuje soud přezkum obsahu napadeného opatření
obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Proporcionalitu soud vnímá dvěma způsoby – v
jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost
právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu
je úkolem mj. právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání
společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se
zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout
sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky
souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti),
zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v
neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný
sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).
Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje
významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch,
jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou
své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená
to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou
činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto
smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit
majetek (čl. 11 Listiny základních práv a svobod), jež je jedním ze základních pilířů,
na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva
proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů
a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů, vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona.
Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno
zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody – územní plánování
je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný
zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území)
s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení
územním plánováním jsou zásadně povinni – za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky
budou
splněny – strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu,
nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího
spravedlivě požadovat (spravedlivou míru).
V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů
územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého
z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko
ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru,
přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového
zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem
a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity
a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnických
a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena
veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru;
v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s článkem 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod jsoucí zásah).
Pro další postup odpůrce z hlediska dodržení těchto zásad bude jistě významná
skutečnost, že navrhovatel od roku 2004 započal realizovat záměr na výstavbu polyfunkční
budovy s využitím parteru pro obchod a služby. Navrhovatel doložil část své korespondence
s příslušnými orgány v letech 2004 – 2010. Jedná se např. o vyjádření stavebního odboru městské
části Praha 13 ze dne 8. 4. 2004, přípis člena zastupitelstva městské části Praha 13 ze dne
12. 4. 2004, přípis městské části Praha 13 ze dne 13. 12. 2005, 23. 10. 2008, 8. 9. 2009, stanovisko
městské části Praha 13, stavebního odboru ze dne 24. 2. 2010, přípis magistrátu hlavního města
Prahy, odboru ochrany prostředí ze dne 7. 4. 2010, vyjádření útvaru rozvoje hlavního města
Prahy ze dne 23. 4. 2010). Z těchto listin vyplývá, že navržená zástavba na pozemcích
p. č. 2131/281, 2131/282, 2131/283 a 2166/26 k. ú. Stodůlky se nachází na území s funkčním
využitím SVO – smíšené obchodu a služeb a další část pozemku se nachází na ploše PP parky
a parkově upravené plochy, a VVS – mateřské, základní a střední školy, s tím, že využití plochy
SVO se stanoví podle vyhlášky č. 39/1999 Sb. (blíže viz přípis stavebního odboru městské části
Praha 13 ze dne 13. 12. 2005). Dále z těchto listin vyplývá, že všechny orgány, které se k záměru
navrhovatele vyjadřovaly, konstatovaly, že záměr navrhovatele je v zásadě v souladu s územním
plánem, přičemž v průběhu let byl postup navrhovatele příslušnými orgány usměrňován
a navrhovatel byl postupně zavazován k realizaci určitých konkrétních kroků podle požadavků
těchto orgánů.
Za této situace bude odpůrce muset zkoumat, zda případný zásah do vlastnického
práva navrhovatele má výjimečnou povahu, zda je prováděn z ústavně legitimních důvodů
a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému
cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a na základě zákona.
X.
Náhrada nákladů řízení
O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. srpna 2010
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu