ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.109.2020:107
sp. zn. 4 As 109/2020 - 107
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: BABY DIREKT s.r.o.,
IČ 46995170, se sídlem Masarykova 118, Modřice, zast. JUDr. Jiřím Kindlem, M.Jur., Ph.D.,
advokátem, se sídlem Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 3. 3. 2020, č. j. 31 A 185/2019 - 159,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Ve dnech 2. 10. 2018 a 3. 10. 2018 provedl žalovaný v rámci správního řízení v obchodních
prostorách žalobkyně místní šetření za účelem prověření možného porušení §3 odst. 1 zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o ochraně hospodářské soutěže“), jež spatřoval v uzavírání a plnění zakázaných dohod o přímém
nebo nepřímém určení cen dětského zboží pro další prodej sjednaných mezi žalobkyní a jejími
odběrateli. Při místním šetření byly žalovaným převzaty fotokopie dokumentů specifikovaných
v čl. II protokolu o pokračování šetření a jeho průběhu na místě v obchodních prostorách
soutěžitele ze dne 3. 10. 2018, č. j. ÚOHS-S0385/2018/KD-28576/2018/820/Lpě.
[2] Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně domáhala určení, že zadržování
dokumentů zabavených žalovaným při místním šetření je nezákonným zásahem, a dále stanovení
povinnosti žalovanému ukončit nezákonný zásah spočívající v zadržování těchto dokumentů
jejich protokolárním předáním žalobkyni. Podle ní jsou uvedené dokumenty zadržovány
žalovaným nezákonně, neboť pocházejí z nezákonného místního šetření. Uchováváním
dokumentů ve správních spisech žalovaného tak dochází k trvajícímu nezákonnému zásahu
do práva žalobkyně na respektování soukromí, obydlí a korespondence, neboť nebylo dáno
důvodné podezření pro provedení místního šetření, jehož nebylo nezbytně nutné k obstarání
podkladů pro rozhodování žalovaného. Navíc místní šetření proběhlo v extenzivním rozsahu
a jeho protokolace je vadná (nelze z ní seznat, na základě čeho byly dokumenty zabaveny,
neobsahuje použitá klíčová slova, neuvádí časová omezení užitá při vyhledávání, není zřejmé,
zda byly prověřeny počítače všech pracovníků, u nichž žalovaný požádal o zablokování přístupu
k e-mailovým účtům). Místní šetření bylo tudíž nezákonné, v důsledku čehož je nezákonný
i trvající zásah v podobě zadržování dokumentů zabavených v jeho průběhu. Zabavení
a zadržování dokumentů představuje nezákonný zásah i z toho důvodu, že tak žalovaný učinil
ve zjevně excesivním rozsahu, který překračoval meze možného důvodného podezření
z protiprávního jednání. Podle žalobkyně přitom nemohly být příslušné písemnosti zabaveny
ani náhodně jako takzvané „dokumenty na očích“.
[3] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 3. 3. 2020, č. j. 31 A 185/2019 - 159, žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného zamítl.
[4] V odůvodnění tohoto rozsudku krajský soud s odkazem na nález Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18 (dále jen „nález ve věci Eurovia“), uvedl, že zadržování
dokumentace získané při místním šetření může být samostatným zásahem napadnutelným
zásahovou žalobou. Žalobu tedy shledal přípustnou, neboť v projednávané věci se v podstatě
jedná o zásah spočívající ve vyvolání trvajícího stavu, v důsledku čehož lhůta k podání zásahové
žaloby (proti dosud neukončenému trvajícímu zásahu) ve skutečnosti začíná každý den znovu.
Vzhledem k tomu, že zadržené dokumenty jsou ke dni rozhodování soudu stále obsahem
správního spisu žalovaného, je podaná žaloba bezesporu včasná.
[5] Při věcném posouzení žalobních důvodů však krajský soud dospěl k závěru, že zadržování
kopií dokumentů získaných při místním šetření v zásadě nemůže představovat nezákonný postup,
neboť zcela odpovídá §17 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), podle kterého tvoří spis zejména podání, protokoly,
záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci.
V této souvislosti krajský soud odkázal mimo jiné na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 3. 2010, sp. zn. 1 Afs 58/2009, v němž se uvádí , že ve správním spisu musí trvale
a nezměnitelně zůstat vše, co svědčí o úkonech správního orgánu a účastníků řízení, neboť jde
o materiální „stopu“ postupu řízení, byť by se mělo jednat o „stopu“, jež dokládá nezákonnost
postupu správního orgánu. Součástí správního spisu jsou jak dokumenty, z nichž správní orgán
přímo vycházel, tak i ty, které nebyly příliš relevantní, případně byly získány v rozporu
se zákonem. Proto v případě, kdy je podklad rozhodnutí získán (opatřen) nezákonně
a pro rozhodnutí ve věci samé jde o podklad nepoužitelný (neboť v něm obsažený důkaz
je důkazem nepřípustným), nelze vycházet z toho, že by nadále neměl procházet správním spisem
k věci se vztahujícím. Vrácení takového podkladu by odpovídalo jeho zničení. Ze zásady neničení
existujících podkladů, byť získaných nezákonně, tedy vycházel Nejvyšší správní soud v rozsudku
sp. zn. 1 Afs 58/2009 a toliko z ní dovodil výjimku na základě výslovného zákonného
podkladu (ve vztahu k prolomení této zásady argumentoval §88 a §158d trestního řádu).
Nelze se proto ztotožnit s názorem žalobkyně podpořeným také odkazem na rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2019, č. j. 62 A 63/2019 - 140, že posouzení zákonnosti
místního šetření bylo předběžnou otázkou pro hodnocení souladu samotného zadržování
předmětných dokumentů s právními předpisy.
[6] Krajský soud rovněž poukázal na skutečnost, že §21f odst. 7 zákona o ochraně hospodářské
soutěže dával žalobkyni možnost domoci se soudního přezkumu zákonnosti místního šetření,
přičemž v takovém řízení by soud mohl vyslovit nezákonnost místního šetření, zakázat
žalovanému pokračovat v porušování práv žalobkyně a, je-li to možné, přikázat mu obnovit stav
před zásahem. Této možnosti však žalobkyně nevyužila. Stejně tak měla žalobkyně možnost
brojit proti nezákonnosti místního šetření v rámci žaloby proti následnému meritornímu
rozhodnutí o přestupku. Jakkoliv se jedná o kontrolu zákonnosti ex post a v užším rozsahu
jen ve vztahu ke konkrétnímu řízení (soud by v takovém řízení nemohl konstatovat obecně
nemožnost vycházet z informací získaných při místním šetření, nýbrž pouze procesní
nepoužitelnost konkrétních důkazů pro dané řízení), umožňovala by i tato cesta dostatečnou
obranu osobě, která nepodala zásahovou žalobu proti samotnému místnímu šetření
ať už záměrně, či v důsledku nedostatečné bdělosti.
[7] Jelikož tedy žalobkyně měla k dispozici hned dvě efektivní možnosti obrany proti využívání
informací zjištěných při místním šetření, neshledal krajský soud žádný důvod, proč by měl
extenzivním výkladem právních norem či kreativním dotvářením obsahu zásahu spočívajícího
v zadržování dokumentů vytvářet třetí cestu k přezkumu téže otázky. Pokud by totiž krajský soud
připustil věcný přezkum zákonnosti místního šetření v rámci žaloby směřující proti zadržování
dokumentů, postrádala by lhůta pro podání zásahové žaloby proti místnímu šetření zcela smysl.
Tvrzení o jakémkoliv trvajícímu zásahu, který by určitým způsobem navazoval na místní šetření,
by se stalo prostředkem pro obcházení zákonných lhůt pro podání zásahové žaloby. Posouzení,
zda žalobce podal žalobu včas, by pak de facto vůbec nezáviselo na zákonných pravidlech,
nýbrž primárně na kreativitě žalobce, s jakou by přistoupil k vymezení zásahu, proti němuž brojí.
Zatímco ten žalobce, který by nezákonnost jasně pojmenoval a přímo proti ní brojil, by musel
podat žalobu v zákonné lhůtě, pro žalobce, který by jako záminku vykonstruoval jiný, trvající
zásah vyvěrající z této nezákonnosti, by zákonná lhůta po dobu trvání tohoto zásahu neběžela.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů
uvedených v ustanoveních §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že krajský soud náležitě nevysvětlil, proč se odchýlil
od předchozích rozhodnutí v obdobných věcech. Krajský soud se dále nevypořádal
s její argumentací ohledně přezkumu zákonnosti místního šetření jako předběžné otázky
pro posouzení zásahové žaloby včetně toho, proč postupoval jinak, než jak bylo judikováno
Ústavním soudem v nálezu ve věci Eurovia, jakož i v obdobném případě posuzovaném
u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 62 A 63/2019.
[10] Podle stěžovatelky je dále napadený rozsudek v rozporu se smyslem závěrů Ústavního soudu
vyslovených v nálezu ve věci Eurovia. Krajský soud svým rozsudkem de facto vytváří kategorii
sice přípustných žalob, které však budou vždy nedůvodné, což je nepřípustné a v rozporu
se smyslem zmíněného nálezu Ústavního soudu. Podle stěžovatelky je zjevné, že obecné soudy
musí v případě zásahové žaloby týkající se zadržování a vydání nezákonně zadržovaných
dokumentů posoudit jako předběžnou otázku příčinu tohoto zásahu, tedy samotné místní šetření.
V opačném případě by se stal nález Ústavního soudu ve věci Eurovia v podstatě bezobsažný,
neboť by nebylo zřejmé, jak jinak by vůbec mohly obecné soudy k přezkumu tvrzeného
nezákonného zadržování dokumentů ve správním spisu přistoupit.
[11] Stěžovatelka rovněž odmítá závěr krajského soudu, že i nezákonně zadržované dokumenty
mají zůstat součástí správního spisu. Podle ní je totiž zjevné, že správnou a nezaměnitelnou
žurnalizaci spisu lze zajistit i mírnějšími prostředky. Závěr krajského soudu tak nepřiměřeně
zasahuje do práva stěžovatelky vlastnit majetek a do jejího práva na informační sebeurčení.
V napadeném rozsudku přitom v tomto směru absentuje provedení testu proporcionality, stejně
jako vysvětlení, proč by nyní posuzovaná věc měla být skutkově shodná s jiným případem
projednávaným Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 Afs 58/2009, v němž se okrajově
řešila odlišná otázka týkající se zničení protokolů o výslechu svědků.
[12] Stěžovatelka konečně namítla, že ji krajský soud opomněl před vynesením napadeného
rozsudku informovat o odlišném právním náhledu na věc. Poučovací povinnost soudu plyne
z ustanovení §64 s. ř. s. ve spojení s §118a odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), která je třeba přiměřeně aplikovat i ve správním
soudnictví. Konkrétně ji tak měl krajský soud upozornit, že podle jeho právního názoru
nelze v rámci podané žaloby přezkoumat jako předběžnou otázku (ne)zákonnost místního
šetření, a vyzvat ji k tomu, aby tomuto jinému právnímu názoru uzpůsobila svá žalobní
tvrzení. Kromě toho ji měl krajský soud poučit o tom, že podle jeho právního názoru
není možné považovat zadržování dokumentů zabavených při místním šetření za nezákonný
zásah, a tedy je namístě věc posoudit jinak, než jak byly obdobné věci řešeny Ústavním soudem,
resp. jiným senátem Krajského soudu v Brně.
[13] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelka navrhla zrušení napadeného rozsudku a vrácení
věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu
a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Z nálezu ve věci Eurovia podle názoru žalovaného neplyne,
že by při projednávání zásahové žaloby směřující toliko proti zadržování dokumentů měla
být projednávána zákonnost zásahu spočívajícího v provedení místního šetření. Ústavní
soud totiž v uvedeném nálezu výslovně rozlišoval mezi těmito dvěma zásahy a zdůraznil,
že je nelze zaměňovat.
III. Posouzení kasační stížnosti
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti označila důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s.
[16] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[17] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Její důvodnost by totiž sama o sobě postačovala k zrušení rozsudku
krajského soudu bez nutnosti posouzení jeho zákonnosti. Nepřezkoumatelná pro nedostatek
důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami
se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal
s argumenty účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných
v žalobě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[19] Stěžovatelka považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, protože se v něm krajský
soud nevypořádal s její argumentací ohledně přezkumu zákonnosti místního šetření
jakožto předběžné otázky, přestože stěžovatelka poukázala na judikaturu, která její názor
podporovala.
[20] Nejvyšší správní soud se s touto námitkou neztotožnil. Krajský soud v napadeném rozsudku
totiž vycházel z nálezu ve věci Eurovia a zmínil i stěžovatelkou citovaný rozsudek jiného senátu
Krajského soudu v Brně, který v obdobné věci rozhodl opačně. Tento rozsudek však krajský
soud považoval za ojedinělou výjimku z ustálené judikatury, což podpořil odkazy na jiné judikáty
správních soudů. Svůj názor přitom krajský soud podpořil i věcnými argumenty a konfrontoval
ho s názorem stěžovatelky. Následně dospěl k závěru, že názor, který by připouštěl věcný
přezkum zákonnosti místního šetření i v žalobě na ochranu před zadržováním zabavených
dokumentů, by vyprázdnil smysl lhůty pro podání zásahové žaloby proti místnímu šetření
a zakládal by nepřijatelnou nerovnost vycházející z ryze formalistických důvodů. Uvedeným
postupem se tedy krajský soud řádně vyrovnal se stěžovatelčinou argumentací i existujícími
rozpory v judikatuře.
[21] Dále nelze přisvědčit kasační námitce, že krajský opomněl před vynesením napadeného
rozsudku informovat stěžovatelku o jeho odlišném právním náhledu na věc. Z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu totiž vyplývá, že ve správním soudnictví se poučovací povinnost
neuplatní ve stejném rozsahu jako v občanskoprávních sporech. Kupříkladu v rozsudku
ze dne 8. 6. 2016, č. j. 5 As 140/2015 - 41, se uvádí, že „účastníkům řízení jsou v okamžiku,
kdy je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu přípustná, známy právní názory správních orgánů. Po podání
žaloby jsou pak před jejím projednáním účastníkům k dispozici závěry správních orgánů podložené správním
spisem, názory účastníků správního řízení a názor žalobce. Vzhledem k uvedené rozdílné pozici při jednání,
dispoziční zásadě a zásadě koncentrace řízení, již tedy není nutné jednání před správními soudy formalisticky
procesně svazovat tak, jak činí §118a o. s. ř. Navíc s ohledem na eventualitu možného rozhodnutí bez nařízení
jednání (§51 s. ř. s.) není možné, aby byl soud svázán procesními povinnostmi, které zakládá §118a o. s. ř.,
neboť by je soud v tomto případě nemohl dodržet. Správním soudům tak na rozdíl od soudů rozhodujících
v civilním nalézacím řízení v prvním stupni z §118a o. s. ř. nevyplývají žádné procesní
povinnosti, jejichž porušení by mělo vliv na zákonnost rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 11. 2012, č. j. 1 Afs 23/2012 - 102).“
[22] Lze tedy konstatovat, že napadený rozsudek je přezkoumatelný a žalobní řízení nebylo
zatíženo vadou, která by mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak nebyl naplněn.
[23] Proto se Nejvyšší správní soud mohl ke zbývajícím kasačním námitkám zabývat tím,
zda zadržování dokumentů zabavených žalovaným při místním šetření bylo nezákonným
zásahem. Uvedenou problematikou se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 25. 6. 2021, č. j. 4 As 266/2019 - 61, navazujícím na nález ve věci Eurovia, z jehož závěrů
lze vycházet i pro účely nyní posuzované věci.
[24] Podle §82 s. ř. s., každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[25] Smyslem a účelem tohoto žalobního typu je poskytnout ochranu proti zásahům
veřejné moci, proti nimž jiná ochrana není dána. K tomu, které úkony mohou
či nemohou být nezákonným zásahem, existuje bohatá judikatura Nejvyššího správního
soudu, přičemž obecně byl nezákonný zásah vymezen již v rozsudku ze dne 3. 6. 2004,
č. j. 2 Afs 17/2003 - 54, podle něhož „definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně
a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností
správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí
být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení,
při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny
formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě
něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického
(ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu.“ Tento právní názor byl akceptován i v usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110,
a následně také doplněn např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98.
[26] Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že k ochraně svých práv byla stěžovatelka
oprávněna využít žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. U jednání
popsaného stěžovatelkou nelze totiž již z povahy věci vyloučit, že se jedná o nezákonný zásah
ve smyslu citovaného ustanovení. Stěžovatelka rovněž neměla v posuzovaném případě
k dispozici jiný žalobní typ k ochraně proti tvrzenému postupu žalovaného, chtěla-li se domoci
vyřazení dokumentů získaných při místním šetření ve dnech 2. a 3. 10. 2018 ze správního spisu.
Obdobně se ostatně vyjádřil i Ústavní soud v nálezu ve věci Eurovia (viz zejména odst. 41).
V tomto judikátu však Ústavní soud nevyslovil závěr, že zadržování dokumentů získaných
podle §21f zákona o ochraně hospodářské soutěže při místním šetření ve spisovém materiálu
představuje samo o sobě nezákonný zásah správního orgánu a důvod pro vyhovění zásahové
žalobě, nýbrž tuto otázku ponechal k vyřešení správním soudům. Nelze tedy souhlasit s námitkou
stěžovatelky o rozporu napadeného rozsudku s nálezem ve věci Eurovia.
[27] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vyjádřil, že k vyslovení závěru
o důvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
musí být kumulativně naplněny pojmové znaky nezákonného zásahu. Např. v rozsudku
ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, uvedl, že „[o]chrana podle §82 a násl. s. ř. s. je důvodná
tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo
(1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem
nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím
(4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování
„zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle §82
a násl. s. ř. s. poskytnout.“ Tyto podmínky doznaly od vydání citovaného rozsudku změn
v souvislosti s novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.,
v jejímž důsledku se lze žalobou domáhat i pouhého určení, že zásah byl nezákonný, 6. podmínka
tak ztratila relevanci.
[28] V nyní posuzovaném případě neshledal krajský soud, že by stěžovatelkou namítané jednání
žalovaného spočívající v zadržování dokumentace u ní údajně nezákonně získané při místním
šetření ve dnech 2. a 3. 10. 2018 představovalo nezákonný zásah. Dospěl totiž k závěru,
že ponechání této dokumentace ve správním spisu je důsledkem povinnosti žalovaného k trvalé
a nezměnitelné žurnalizaci správního spisu a jeho vedení v souladu s §17 správního řádu.
Ani případný nezákonný způsob získání této dokumentace přitom sám o sobě neznamená,
že nemá zůstat součástí spisového materiálu, neboť otázka její použitelnosti je odlišná
od problematiky vedení správního spisu. Krajský soud své závěry opřel i o rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, podle něhož má ve správním spise
zůstat zažurnalizováno (trvale a nezměnitelně) vše, co svědčí o úkonech správního orgánu
a účastníků řízení, neboť jde o materiální „stopu“ postupu řízení, byť by se mělo jednat
o „stopu“, která dokládá nezákonnost postupu správního orgánu. Z této zásady „neničení“
(nevracení) byť nezákonně získaných podkladů v citovaném rozsudku první senát dovodil
výjimku, kterou představuje pouze výslovný zákonný podklad. Ten však v nyní posuzované věci
není dán.
[29] Nejvyšší správní soud plně přisvědčuje předestřeným závěrům krajského soudu ohledně
způsobu vedení správního spisu ve smyslu §17 odst. 1 správního řádu. Je z nich především
zřejmé, že krajský soud neshledal jednání žalovaného spočívající v zadržování dokumentace
u stěžovatelky získané při místním šetření dne 2. a 3. 10. 2018 nezákonným. Nebyly
tedy naplněny všechny pojmové znaky k poskytnutí ochrany podle §82 a násl. s. ř. s., konkrétně
nebyla naplněna podmínka nezákonnosti zásahu.
[30] Ostatně shodné závěry, jež k otázce vedení spisu zaujal krajský soud, vyjádřil
již dříve i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, č. j. 8 As 236/2016 - 51. Podle
něj „[s]právní orgán je povinen vést spis. Podle §17 odst. 1 věta první a třetí s. ř. s. [v] každé věci se zakládá
spis; [s]pis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které
se vztahují k dané věci. Tato úprava navazuje na úpravu v zákoně č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové
službě a o změně některých zákonů; podle §65 odst. 1 věty první tohoto zákona [p]ři vyřizování dokumentů
se všechny dokumenty týkající se téže věci spojí ve spis. Judikatura a odborná literatura k vedení spisu
uvádí: ‚správní spis tvoří všechny dokumenty týkající se téže věci. Toto pravidlo se neuplatní pouze tehdy, stanoví-li
zákon jinak. Je to ostatně i logické, ve spisu musí zůstat vše, co svědčí o úkonech správního orgánu
a účastníků řízení, neboť jde o materiální „stopu“ postupu řízení.‘ (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs
58/2009-541, publ. pod č. 2119/2010 Sb. NSS); ‚[s]oučástí spisu jsou jak dokumenty, z nichž správní orgán
přímo vycházel, tak i ty, které správnímu orgánu „příliš nepomohly“, případně byly získány v rozporu se
zákonem. S obsahem spisu není možné svévolně a účelově manipulovat.‘ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek,
D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 103-106.).“
[31] Z právě uvedeného je zřejmé, že stěžovatelka nemůže uspět ani se svou argumentací,
že ponechání předmětných dokumentů ve spisovém materiálu došlo k porušení jejího práva
na vlastnictví majetku a informační sebeurčení a že žalovaný neprovedl test proporcionality.
Vedení správního spisu je totiž naplněním požadavku vyplývajícího z §17 správního řádu,
jehož smyslem a účelem je co nejvěrnější zachycení průběhu správního řízení. Tento požadavek
je uskutečňován zachycením (co možná nejpřesněji) dějů, k nimž v řízení došlo. Toho lze nejlépe
dosáhnout právě uchováním veškerých listin, písemně zachycených projevů účastníků i správního
orgánu (úředních osob), podkladů, důkazů či jakýchkoliv jiných materiálních „stop“,
z nichž lze usoudit na to, co se v průběhu řízení odehrálo, uskutečnilo, jak se nejen účastníci
řízení, ale i správní orgán nebo dokonce i třetí osoby v rámci něj projevovali. Ponechání
předmětných dokumentů ve správním spise tudíž není skutečností „ve prospěch“ toho či onoho,
nýbrž umožňuje objektivně zachytit průběh správního řízení. Vedení spisu a žurnalizace,
byť nezákonně získané, dokumentace není sankcí ani výhodou pro účastníka řízení či správní
orgán. Je ale nepochybné, že správní spis může dokumentovat nezákonnosti, jichž se případně
dopustil správní orgán v jeho průběhu, či naopak pochybení nebo opomenutí, jichž se dopustil
účastník. Primárním smyslem a účelem vedení správního spisu je totiž co nejobjektivnější
zachycení všeho, k čemu v řízení došlo.
[32] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani výtce, že krajský soud v napadeném rozsudku odkázal
na nepřiléhavý rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, sp. zn. 1 Afs 58/2009.
Uvedení závěrů z citovaného rozsudku bylo naopak zcela vhodné. Stěžovatelkou v kasační
stížnosti uváděná odlišnost případu řešeného v citovaném rozsudku od nyní posuzované věci
(řešení problematiky nezákonného provedení důkazů výslechem svědka) není zásadní a nikterak
neovlivňuje možnost vycházet ze závěrů citovaného rozsudku ohledně vedení správního spisu
i pro účely dané věci. Z nich totiž nepochybně vyplývá, že součástí správního spisu mají
být veškeré listiny, které se vztahují k věci, které s ní souvisejí, které dokumentují průběh řízení
a v rámci něj i jednotlivé úkony učiněné účastníky řízení či správním orgánem, přičemž není
podstatné, zda jde o dokumenty, z nichž správní orgán vycházel, které mu „příliš nepomohly“
či které byly získány v rozporu se zákonem.
[33] Nejvyšší správní soud poukazuje i na svoji judikaturu týkající se ochrany proti nezákonnému
zásahu v případech, kdy předmětem zásahu je jednotlivý procesní úkon (zde ponechání získané
dokumentace ve správním spise). V rozsudku ze dne 12. 2. 2020, č. j. 10 Afs 393/2019 - 54,
Nejvyšší správní soud uvedl, že „[z]ásahová žaloba nemá „štěpit“ jednotlivé úkony správního či daňového
řízení do desítek či stovek různých zásahů. Samostatný přezkum takových úkonů ve správním soudnictví
by snadno mohl nepřiměřeně prodloužit, ba dokonce v některých případech i zhatit cestu ke konečnému
rozhodnutí o věci (srov. též rozsudky ze dne 17. 4. 2009, čj. 8 Aps 6/2007-256, věc ArcelorMittal
Ostrava; ze dne 17. 1. 2018, čj. 9 Afs 85/2016-51, věc ELEKTRA PV, bod 20; nedávno např. rozsudek
ze dne 22. 1. 2020, čj. 10 As 292/2019-29, bod 12).“ Byť se citovaný rozsudek týkal daňového
řízení, vyslovené závěry jsou nepochybně přenositelné i na jiné oblasti činnosti veřejné správy
při poskytování ochrany veřejným subjektivním právům účastníků. Ve zmíněném rozsudku
desátý senát vysvětlil, že „ochrana poskytovaná zásahovou žalobou v průběhu daňové kontroly může úspěšně
směřovat jen proti takovým úkonům či postupům správce daně, které mají samy o sobě zcela zásadní dopad
do právní sféry daňového subjektu, a současně není spravedlivé a ústavně konformní požadovat po žalobci,
aby s obranou proti takovýmto úkonům vyčkal až na žalobu směřující proti rozhodnutí o daňové povinnosti
samotné. Jak tuto judikaturu velmi příhodně shrnul Ústavní soud, třeba odlišit na jedné straně procesní úkony
správního orgánu, jejichž účinek se může (mimo samotný průběh řízení) ve sféře účastníka projevit jen v souvislosti
s výsledným rozhodnutím, a naproti tomu na straně druhé procesní úkony či opomenutí správního orgánu,
jejichž důsledek se neprojeví nutně v podobě výsledného rozhodnutí, ale které jsou způsobilé účastníka zasáhnout
samy i jinak než prostřednictvím takového rozhodnutí (nález ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 2383/19,
body 32 a 33).“ Uvedené závěry, byť vyslovené na půdorysu zásahové žaloby ve vztahu k úkonům
správce daně v průběhu daňové kontroly, jsou mutatis mutandis použitelné i v nynější věci.
[34] Lze tedy shrnout, že zásah žalovaného spočívající v zadržování dokumentů opatřených
při místním šetření nebyl nezákonný, v důsledku čehož nebyla splněna jedna ze zákonných
podmínek pro vyhovění zásahové žalobě. Krajský soud tedy posoudil uvedenou právní otázku
správně, a proto nebyl naplněn ani důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelka v něm neměla úspěch a žalovanému
v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. července 2021
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu