ECLI:CZ:NSS:2017:4.AS.12.2017:21
sp. zn. 4 As 12/2017 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila
a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Pavlíny Vrkočové v právní věci žalobce: T. H., zast. Mgr.
Miluší Pospíšilovou, advokátkou, se sídlem Paprsková 10, Praha 4, proti žalovanému: Obvodní
soud pro Prahu 7, se sídlem Ovocný trh 14, Praha 1, v řízení o kasační stížnost žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2016, č. j. 8 A 152/2016 – 34,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2016, č. j. 8 A 152/2016 – 34,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobce dne 8. 12. 2015 podal u žalovaného žádost o poskytnutí informací podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žádal, aby mu žalovaný sdělil informace
ohledně tehdejšího předsedy Obvodního soudu pro Prahu 7 JUDr. Ladislava Hejtmánka.
Obsahem žádosti byly mimo jiné otázky (bod 4 žádosti), zda byly na tohoto soudce podány
stížnosti za dobu ode dne jmenování soudcem až do současnosti, pokud ano, kdy komu, z jakého
důvodu, kdo je šetřil a s jakým výsledkem bylo šetření uzavřeno a kým; a (bod 7 žádosti)
o tom, jaká byla výše vyplacených příjmů za roky 2014 a 2015, s uvedením, jaká část těchto
vyplacených příjmů vyplývá z funkce předsedy soudu.
[2] Žádosti o poskytnutí informací vyhověl žalovaný dne 23. 12. 2015 se sdělením,
že dodatečnou odpověď týkající se některých požadovaných informací zašle v nejbližší době.
Tuto odpověď žalobce nepovažoval za dostatečnou a 20. 1. 2016 podal stížnost podle §16
zákona č. 106/1999 Sb.
[3] Dne 1. 2. 2016 obdržel žalobce dodatečnou odpověď na jeho žádost o informace. Žalobce
zareagoval dopisem ze 14. 3. 2016, kde znovu zopakoval, že informace, které mu žalovaný
poskytl, nepovažuje za úplné a vyčerpávající. Dne 1. 2. 2016 postoupil žalovaný stížnost proti
způsobu vyřízení žádosti o informace svému nadřízenému orgánu - Ministerstvu spravedlnosti.
Dne 30. 6. 2016 podal žalobce osobně na Ministerstvu spravedlnosti žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti.
[4] Dne 24. 8. 2016 podal žalobce žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
k Městskému soudu v Praze. V jejím obsahu žalobce namítal, že informace mu byly poskytnuty
jen částečně. V žalobě uvedl, že naplnil podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků
ochrany proti nečinnosti a domáhal se, aby městský soud uložil žalovanému vydat rozhodnutí
o jeho žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015 pod body 4) a 7) vyřizované žalovaným
pod sp. zn. 11 SI 239/2015 ve lhůtě 15 dnů od právní moci rozsudku.
[5] Ministerstvo spravedlnosti vydalo 9. 11. 2016 pod č. j. MSP-258/2016-OSV/3 rozhodnutí,
jímž postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace z 8. 12. 2015 potvrdilo a stížnost
zamítlo.
[6] Městský soud rozhodl 29. 11. 2016 nadepsaným rozsudkem tak, že zamítl žalobu
a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V době rozhodování již bylo
vydáno rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 9. 11. 2016, č. j. MSP-258/2016-OSV/3,
které potvrzovalo postup Obvodního soudu pro Prahu 7 a zamítlo stížnost z 20. 1. 2016.
Městský soud uvedl, že je povinen vycházet ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého
rozhodování a nečinnost žalovaného, byť jen potencionální, tak skončila vydáním rozhodnutí
Ministerstva spravedlnosti ze dne 9. 11.2016. Proto se žaloba podle něj stala nedůvodnou.
II.
Kasační stížnost
[7] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost.
Namítal, že jeho žádost o informace byla zodpovězena jen částečně. Zároveň specifikoval
informace, jejichž sdělení požadoval a které mu nebyly poskytnuty (údaje o stížnostech proti
JUDr. Ladislavu Hejtmánkovi a konkrétní výši vyplaceného platu - žalovaný měl sdělit pouze
platový koeficient předsedy soudu, nikoliv však konkrétní výši vyplacených veřejných prostředků
z titulu funkce předsedy soudu). V napadeném rozsudku se městský soud vyjádřil,
že rozhodnutím Ministerstva spravedlnosti ze dne 9. 11. 2016 č. j. MSP-258/2016-OSV/3,
skončila jakákoliv, byť třeba jen potencionální, nečinnost žalovaného, a žaloba se tak stala
nedůvodnou. Podle stěžovatele je však tento názor městského soudu nesprávný. Bezvýsledné
vyčerpání procesních prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§79 odst. 1
s. ř. s.) je dáno nejen tam, kde nadřízený správní orgán na uplatněný prostředek ochrany proti
nečinnosti (v tomto případě stížnost podanou podle §16a zákona č. 106/1999 Sb.) vůbec
nereaguje, ale i tam, kde takovou stížnost zamítne a postup povinného subjektu potvrdí.
Rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti podle §16a zákona č. 106/1999 Sb. není
rozhodnutím v materiálním smyslu a nelze jej napadnout správní žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.
Logicky proto rozhodnutí o stížnosti podle §16a zákona č. 106/1999 Sb. není pro soud závazné
a není určující pro závěr soudu o tom, zda žádost byla nebo nebyla vyřízena v plném rozsahu
a zda správní orgán je nebo není ohledně (části) žádosti o informace nečinný. Tento závěr
je povinen učinit správní soud sám, nezávisle na tom, jak bylo rozhodnuto o stížnosti stěžovatele.
[8] Pokud by naopak takové rozhodnutí nadřízeného orgánu (v tomto případě Ministerstva
spravedlnosti) mělo být závazné pro závěr soudu o nečinnosti správního orgánu, pak by muselo
podléhat samostatnému soudnímu přezkumu. Odůvodnění rozsudku městského soudu proto
představuje argumentaci v kruhu - žalobci byly poskytnuty pouze neúplné informace, o zbytku
žádosti nebylo povinným subjektem vydáno rozhodnutí, ale na základě rozhodnutí Ministerstva
spravedlnosti nečinnost povinného subjektu netrvá, přitom ale jeho rozhodnutí nelze napadnout
žalobou u správního soudu. Taková situace nemá řešení a stěžovateli tím byla odepřena soudní
ochrana jeho práv.
[9] Pokud by žalovaný požadovanými informacemi nedisponoval, byl by žalovaný povinen
vydat rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti, což se nestalo. Žalovaný proto byl nečinný.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že je přesvědčen, že stěžovateli
požadované informace řádně poskytl a setrvává na tom, že při poskytnutí informací na základě
žádosti stěžovatele dle zákona č. 106/1999 Sb. nepochybil.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil přitom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Žalovaný i stěžovatel se shodují na tom, že stěžovatel před podáním žaloby vyčerpal
prostředek ochrany proti nečinnosti, neboť nadřízený orgán (Ministerstvo spravedlnosti)
nevyřídil včas stížnost podle §16a odst. 1 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., a stěžovatel
tak byl oprávněn podat nečinnostní žalobu proti žalovanému. Vyčerpáním prostředků ochrany
ve smyslu §79 s. ř. s. se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 2. 2011,
č. j. 2 Ans 9/2010 – 56, a konstatoval, že „stížnost podle §16a zákona o svobodném přístupu
k informacím je třeba považovat za prostředek, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu
stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem
k tomu, že taková stížnost byla v posuzované věci podána a žalovaný na ni vůbec nereagoval, byl tento prostředek
stanovený zákonem o svobodném přístupu k informacím k ochraně proti nečinnosti bezvýsledně vyčerpán
a podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu při vyřizování žádosti
o poskytnutí informací byly splněny.“
[14] Podstatné pro posouzení věci je, že se stěžovatel žalobou domáhal rozhodnutí žalovaného
o žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015 a ne rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti o stížnosti
proti způsobu vyřízení žádosti. Taková žaloba by ostatně nebyla ani přípustná, neboť rozhodnutí
o stížnosti dle §16a zákona č. 106/1999 Sb. není ani rozhodnutím o věci samé ani osvědčením
ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Vydání rozhodnutí Ministerstvem spravedlnosti tedy pro posouzení
důvodnosti žaloby nemá žádný význam.
[15] Názor, že by nečinnostní žaloba ve věcech práva na informace měla směřovat k rozhodnutí
o stížnosti dle §16a zákona č. 106/1999 Sb. odmítl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne
29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 - 86: „Argumentaci stěžovatele, že napřed se měl žalobce soudně bránit
nečinnostní žalobou proti nečinnosti při vyřizování stížnosti podané proti postupu stěžovatele podle §16 odst. 1
písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a teprve potom případně proti nečinnosti při vyřizování
žádosti o poskytnutí informací, Nejvyšší správní soud nesdílí. Taková interpretace by totiž vedla k tomu, že místo
účelné a reálné ochrany práv (a to dokonce práv ústavně garantovaných – srov. čl. 17 Listiny základních práv
a svobod) by se žadatelům o informace dostalo ochrany jen veskrze pofidérní, přístup k informacím by se oddaloval,
soudní řízení by se násobila“. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud zároveň potvrdil,
že v případě nevyřízení (popř. neúplného vyřízení) žádosti o informace se žadatel může obrátit
na soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu: „Pokud jde o argumentaci
stěžovatele, že Městský soud v Praze mu uložil povinnost rozhodnout o žádosti žalobce o poskytnutí informací,
přičemž se rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací vydává jen v případě, pokud povinný subjekt žádosti
o poskytnutí informací, byť jen zčásti, nevyhoví, zdejší soud konstatuje, že to neznamená, že žalovaný
nemůže informace poskytnout. Výrok napadeného rozsudku je třeba vykládat v kontextu shora citovaných
ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, a to tak, že žalovaný se povinnosti vydat rozhodnutí
o odmítnutí žádosti ve lhůtě soudem určené zprostí poskytnutím všech požadovaných informací v téže lhůtě, neboli
že soudem uložená povinnost zahrnuje jak možnost povinného subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti
o poskytnutí informací, tak možnost žádosti plně vyhovět (tj. všechny požadované informace poskytnout),
popřípadě možnost žádosti za zákonem stanovených podmínek částečně vyhovět a částečně rozhodnout o jejím
odmítnutí.“
[16] Městský soud se tedy při posuzování důvodnosti žaloby měl zabývat otázkou, zda žalovaný
byl či nebyl nečinný ve vztahu k žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015. Při posuzování
nečinnosti jsou v této souvislosti možné tři alternativy: (1) Povinný orgán poskytne všechny
informace, čímž žádost vyřídí a není nečinný; (2) povinný orgán vydá rozhodnutí o odmítnutí
či částečném odmítnutí poskytnutí informací [§14 odst. 5 písm. b), popř. §15 zákona
č. 106/1999 Sb.], anebo žádost odloží [§14 odst. 5 písm. a) a c), popř. §17 odst. 5 zákona
č. 106/1999 Sb.], což také vylučuje nezákonnou nečinnost; anebo (3) povinný orgán v zákonem
předepsané lhůtě neposkytne veškeré informace ani o žádosti zákonem předepsaným způsobem
nerozhodne, a stane se tak nečinným. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že při posuzování
důvodnosti žaloby městský soud pochybil, když tvrdil, že je nedůvodná z důvodu vydání
rozhodnutí Ministerstvem spravedlnosti, a vůbec se tak nezabýval výše uvedenými okolnostmi,
které jsou pro posouzení důvodnosti nečinnostní žaloby rozhodné.
[17] Vzhledem k tomu, že městský soud nesprávně vymezil meritum sporu, nevyjádřil se mimo
jiné k námitce stěžovatele, ve které stěžovatel tvrdil, že mu nebyly v úplnosti sděleny požadované
informace. Proto, že se městský soud nevypořádal s žalobními námitkami, je jeho rozsudek
v důsledku nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[18] Povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit je jedním z principů, které představují
součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1
Ústavy), jehož cílem je mimo jiné vyloučit libovůli při rozhodování. To potvrzuje i navazující
judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb.
ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího
ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti,
nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové
rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě
posouzena“. (srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS).
[19] Jelikož se městský soud vůbec nezabýval tímto pro posouzení důvodnosti žaloby určující
námitkou, že požadované informace nebyly stěžovateli žalovaným v úplnosti poskytnuty, nemůže
se Nejvyšší správní soud z povahy věci zabývat těmito námitkami, které stěžovatel opětovně
uplatnil ve své kasační stížnosti.
[20] Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá než napadený rozsudek městského soudu
zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, aby městský soud tuto otázku věcně posoudil a svůj názor
na ni vyjádřil v odůvodnění nového rozhodnutí o žalobě.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[21] Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.).
[22] Podle §110 odst. 4 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-
li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozsudku.
[23] V novém rozhodnutí ve věci městský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. dubna 2017
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu