ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.149.2013:31
sp. zn. 4 As 149/2013 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně
JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila
v právní věci žalobce: Společenství vlastníků jednotek, Michle čp. 518,519,520,521,523,
se sídlem Jihlavská 521/62, Praha 4, zast. JUDr. Alenou Bányaiovou, CSc., advokátkou, se sídlem
Lazarská 13/8, Praha 2, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem
Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Centrum Kačerov s.r.o.,
se sídlem Na Bojišti 1470/24, Praha 2, zast. JUDr. Milenou Hegenbartovou, advokátkou,
se sídlem Perlová 371/5, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 24. 9. 2013, č. j. 8 A 113/2012 – 116,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 9. 2013, č. j. 8 A 113/2012 – 116,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 6. 2012, sp. zn. S-MHMP 23670/2012/OST
(dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo jako nedůvodné zamítnuto odvolání žalobce a dalších
subjektů proti rozhodnutí Úřadu městské části Prahy 4 ze dne 17. 10. 2011,
č. j.P4/105107/11/OST/JARY, jímž byla na pozemcích parc. č. 3275/9, 520/1, 3275/6, 3302,
163, 213/1, 225/1, 3309, 3308, 310/121, 96/23 v k. ú. Michle umístěna stavba „Administrativní
centrum Kačerov“. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že stavba
administrativní budovy je podle územního plánu umisťována v území se stanoveným funkčním
využitím SV – území všeobecně smíšené, kde je její umístění výjimečně přípustné z důvodu
převažující administrativní funkce. K namítanému nesouladu stavby s územním plánem žalovaný
připomněl, že ve stabilizovaném území není stanovena míra využití území, z hlediska limitů
rozvoje je možné pouze zachování, dotvoření a rehabilitace stávající urbanistické struktury, bez
možnosti další rozsáhlé činnosti, přičemž doplnění jednotlivého objektu ve stabilizovaném území
nelze hodnotit jako rozsáhlou stavební činnost, zvláště když pro stanovený typ území
se „zvýšenou ochranou zeleně“ není územním plánem stanoven žádný speciální závazný režim.
Za podstatnou považoval žalovaný základní funkci dle územního plánu, která v lokalitě
nepředpokládá zeleň, ale zástavbu se smíšenou funkcí. Změnou územního plánu Z 1000/00
navíc došlo ke zkrácení původního pásu izolační zeleně při komunikaci 5. května a zvětšení
funkční plochy SV – území všeobecně smíšené. Žalovaný neshledal, že by umístění stavby bylo
v rozporu s obecnými technickými požadavky na výstavbu v hlavním městě, protože základním
urbanistickým rozhodnutím bylo schválení změny územního plánu, kterého se účastnil i Útvar
rozvoje města, jemuž je tedy známo, že cílem této změny bylo umožnění zástavby pruhu území
podél komunikace 5. května (magistrály); tento cíl navrhovaná stavba realizuje. Útvar rozvoje
města sice podal proti konceptu této změny výhrady, avšak v případě navrhované stavby žádné
nevznesl. Navrhovaná stavba podle žalovaného rovněž splňuje potřebné odstupové vzdálenosti
od nedalekého dvojdomu č. p. 509-510 a je řádně dopravně připojena na stávající komunikace
příslušným dopravně správním rozhodnutím. Žalovaný nesouhlasil s výtkami žalobců
požadujícími přezkoumání stanoviska dotčených orgánů, neboť k tomu na rozdíl od příslušného
orgánu podle §149 správního řádu není oprávněn. Námitky vůči stanovisku EIA měly být rovněž
uplatněny v procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí, nikoli v územním řízení.
Prvostupňové rozhodnutí žalovaný shledal přehledným a srozumitelným, neboťgrafická příloha
není povinnou přílohou územního rozhodnutí. Námitka obsahující obavu z dalšího zhoršování
životního prostředí nebyla shledána důvodnou, neboť příslušná stanoviska dotčených orgánů
toto vylučují. Jelikož námitky odvolatelů směřovaly i vůči závazným stanoviskům dotčených
orgánů, byla žalovaným vyžádána stanoviska příslušných nadřízených orgánů, které neshledaly
žádné pochybení. Žalovaný nepřerušil předmětné řízení z toho důvodu, že odvolatelé podali
ministrovi životního prostředí žádost o prověření postupu ministerstva životního prostředí
a odboru žalovaného při vydávání podkladových stanovisek, neboť se podle jeho názoru nejedná
o předběžnou otázku, která by odůvodňovala přerušení řízení, zvláště když byla vydána příslušná
stanoviska podle §149 odst. 4 správního řádu.
[2] Žalobce proti napadenému rozhodnutí brojil žalobou ze dne 23. 8. 2012, v níž popsal,
že napadené rozhodnutí potvrdilo umístění stavby administrativního centra (jde o stavbu
se čtyřmi pozemními a sedmi nadzemními podlažími), v důsledku čehož došlo k vykácení
65 stromů a přesazení dalších 5 stromů, které se v místě plánované stavby nacházely. Žalobce
již v průběhu projednávání posudku EIA uplatnil řadu připomínek, v nichž upozorňoval
na zhoršení imisí prachu a hluku v důsledku realizace a provozu stavby, na což posudek reagoval
pouze tak, že plánová stavba životní prostředí zatíží nevýznamně a že odstraněná zeleň bude
kompenzována. V průběhu posuzování EIA žalovaný vypracoval stanovisko, které
dospívalo ke zcela jiným závěrům ohledně překračování limitů pro průměrné roční koncentrace
PM
10
a NO
2
, překračování limitů pro krátkodobé maximální hodnoty NO
2
a PM
10
. Negativně
se k odstranění zeleně vyjádřila i České inspekce životního prostředí. Žalobce s ohledem na obsah
posudku EIA a příslušné dokumentace ve správním řízení poukazoval na to, že v důsledku
realizace stavby dojde ke zhoršení životního prostředí. Žalovaný se s těmito námitkami vypořádal
pouze formalisticky, když jen uvedl, že dojde k minimálnímu ovlivnění životního prostředí
s ohledem na příslušná stanoviska dotčených orgánů. Podle žalobce je přitom zřejmé, že stavba
má být umístěna do oblasti, která patří k nejzatíženějším v Praze a která proto bude touto
stavbou dále zatížena, i když odborná stanoviska hovoří pouze o nevýznamném zatížení.
Žalovaný rovněž nesprávně vyhodnotil, že zvýšení hluku bude nevýznamné, aniž by zvážil,
že v důsledku realizace stavby budou překročeny příslušné limity. Nezvážil ani, že obdobné
negativní důsledky nastanou v případě znečišťujících látek v ovzduší. Odkazy žalobce
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která řešila obdobnou situaci, byly přitom žalovaným
nemístně odmítnuty s tím, že nejsou závazné, s čímž žalobce důrazně nesouhlasil. Správní orgány
se pouze zaštítily stanovisky dotčených orgánů, ačkoli žalobce doložil, že umístěním
stavby mohou být některé právní předpisy porušeny; pokud se žalovaný námitkami žalobce
proti stanoviskům dotčených orgánů nezabýval, nepostupoval správně, protože
jen shromažďoval stanoviska a vyjádření nadřízených orgánů. Stanovisko ministerstva
zdravotnictví ze dne 16. 4. 2012 považoval žalobce za nevěrohodné, protože ministerstvo
konstatovalo, že dojde sice ke zvýšení hlukové zátěže, ale jen malému, přičemž po roce 2020
by naopak mohlo dojít k jejímu snížení s ohledem na výhled dopravní situace, a to podle žalobce
na základě ryzí spekulace, což podle judikatury Nejvyššího správního soudu není možné.
Ospravedlnění realizace administrativního centra stavbou protihlukové stěny považuje žalobce
za nesprávné, protože o této stavbě se teprve vede územní řízení a nemohou být k dispozici
věrohodné závěry o účincích hlukové stěny na hlukovou zátěž. Tentýž nesprávný postup popsal
žalobce v případě jeho námitek ohledně imisí znečišťujících ovzduší, kdy ministerstvo životního
prostředí ve svém závazném potvrzujícím stanovisku jen konstatovalo zhoršení imisí v malém
rozsahu, ačkoli v průběhu procesu EIA byly vyjádřeny negativní obavy státních orgánů k vlivu
na ovzduší. Odborné námitky žalobce proto nebyly nikým vyvráceny, ani se jimi nikdo řádně
nezabýval. Žalovaný tímto postupem nesplnil požadavek zajištění pohody bydlení, když
se jen spokojil se stanovisky dotčených orgánů. Žalobce byl v neposlední řadě přesvědčen,
že stavba není v souladu s územním plánem hlavního města Prahy, protože předmětná oblast sice
je smíšeným územím, ale jedná se o stabilizované území se zvýšenou ochranou zeleně, které
se může pouze dotvářet, rehabilitovat bez rozsáhlé stavební činnosti, což stavba o délce
174 metrů nemůže splňovat. Žalobce proto navrhoval zrušit napadené rozhodnutí.
[3] Žalovaný se k žalobě vyjádřil podáním ze dne 18. 1. 2013, v němž uvedl, že žalobce pouze
popsal průběh několika souvisejících řízení, aniž by řádně vymezil žalobní body, neboť
argumentace žalobce je obecná bez uvedení konkrétního ustanovení předpisu, které mělo být
žalovaným porušeno. Podle žalovaného např. není zřejmé, na základě čeho žalobce dovozuje
zvýšení hlukové zátěže, když z obsahu spisu vyplývá, že účelem předmětné stavby je vznik bariéry
mezi obytnou částí území a komunikací, tedy zamezení pronikání hluku z dopravy
na přilehlé komunikaci do obytné části lokality. Žalovaný byl nadto přesvědčen, že žalobce jako
právnická osoba se nemůže dovolávat práva na ochranu příznivého životního prostředí, neboť
to je garantováno pouze fyzickým osobám. Žalobce podle žalovaného není oprávněn
argumentovat zásahem do práv jednotlivých vlastníků bytových jednotek, kteří se proti
prvostupňovému rozhodnutí nadto nebránili.
[4] Osoba zúčastněná na řízení se k žalobě vyjádřila podáním ze dne 20. 3. 2013, v němž
tvrdila, že žalobce není aktivně legitimován k podání předmětné žaloby, neboť není nositelem
hmotných práv, tudíž se může dovolávat ochrany pouze svých procesních práv, což však
neučinil. Poukázala na to, že žalobce je společenstvím vlastníků jednotek podle zákona
č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické
vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vlastnictví bytů“), jenž má pouze provozovat
společné části domu a spravovat je. Účastníky územního řízení však byli i jednotliví vlastníci bytů.
Nelze tudíž dovozovat, že žalobce a tito vlastníci bytů mají tatáž práva a že žalobce může hájit
práva těchto vlastníků, kteří naopak zůstali nečinní. Žalobce s ohledem na tyto skutečnosti není
oprávněn argumentovat zásahem do práva na příznivé životní prostředí a jeho jednotlivých
složek. Osoba zúčastněná na řízení se i přes výše uvedené stanovisko zabývala vlastní
argumentací žalobce, kterou považovala za značně obecnou, jež nesprávně vytrhává věci z jejich
kontextu. Poukazovala na to, že projekt byl podroben celému procesu EIA, přičemž výsledné
stanovisko EIA neobsahuje závěr, že by mohlo dojít k nepříznivému ovlivnění zdraví osob
a životního prostředí. Rovněž Ministerstvo životního prostředí, které toto stanovisko
přezkoumávalo, nedospělo k jakémukoli závěru, který by dokládal argumentaci žalobce.
Akustická studie také prokázala, že v důsledku realizace stavby naopak dojde k poklesu hlukové
zátěže. Pokud akustická studie uvádí v jiných místech nárůst hlukové zátěže, jedná se o minimální
nárůst v intervalu od 0,1 do 0,9 dB. Podle závěru Národní referenční laboratoře pro komunální
hluk, jenž je vyjádřen i v nařízení vlády č. 272/2011 Sb., nelze takové výsledky považovat
za hodnotitelnou změnu, což žalovaný správně v napadeném rozhodnutí uvedl. Sčítáním
jednotlivých malých přitížení každým novým záměrem tedy fakticky nedochází ke zvyšování
nadlimitní zátěže. Nelze rovněž souhlasit s paušalizovaným tvrzením žalobce, že bude stále
docházet k nárůstu dopravy, zvláště když bude docházet k podstatným změnám v infrastruktuře.
Díky navržené fasádě stavby navíc bude zaručeno, že bude docházet k minimálnímu odrazu
akustické energie. Při samotné stavební činnosti navíc budou dodrženy příslušné podmínky
územního rozhodnutí, podle kterých při stavební činnosti budou provedena taková opatření
k zajištění, aby byly dodrženy všechny limitní hodnoty hluku. Nelze navíc přehlédnout,
že v důsledku výměny povrchu ulice 5. května došlo k výraznému snížení hlukové zátěže.
Akustické studie byly opakovaně prověřovány, přičemž nebylo zjištěno, že by nebyly správné.
Osoba zúčastněná na řízení nesouhlasila s tím, že v roce 2020 nemůže dojít ke snížení dopravy
na předmětné ulici, neboť tento předpoklad vyplývá ze všech zveřejněných informací
a relevantních plánů. Požadavky žalobce dovolávající se rozsudku Městského soudu v Praze
v jiných, skutkově odlišných věcech by při aplikaci na danou lokalitu vedly k faktickému vyhlášení
stavební uzávěry, která by neměla oporu v právních předpisech. V průběhu správního řízení bylo
rovněž vyvráceno tvrzení žalobce, že by došlo k významnému nárůstu imisí znečišťujících látek
s tím, že na nepatrné navýšení imisí nebude mít samotná realizace záměru fakticky vliv.
K údajnému odstranění stromů osoba zúčastněná na řízení uvedla, že naopak došlo částečně
k jejich přesazení, ve zbytku byly stromy odstraněny v souladu s příslušnými předpisy, přičemž
bude realizována náhradní výsadba dřevin v návaznosti na řízení o vydání stavebního povolení.
Navržená stavba bude v souladu s územním plánem, neboť nepředstavuje rozsáhlou stavební
činnost. Změna daného území na všeobecně smíšenou byla učiněna právě proto, že v daném
území není vhodné umístění bytových domů, nadto stavba bude plnit funkci protihlukové
bariéry, na které budou navázány další části protihlukové bariéry. Oddálení předmětné stavby
by proto bylo v rozporu s veřejným zájmem na omezení nadměrného hluku. Osoba zúčastněná
na řízení byla přesvědčena, že žalobci jako právnické osobě nemůže svědčit právo na pohodu
bydlení, tudíž jsou jeho námitky v tomto směru liché, zvláště když dojde k zabránění průniku
hluku a emisí z magistrály k předmětné bytové zástavbě. Žalobce ohledně namítaného rozporu
s obecnými technickými požadavky na výstavbu konkrétně neuvedl, v čem tento rozpor spatřuje.
Osoba zúčastněná na řízení byla přesvědčena, že správní orgány řádně pracovaly s příslušnými
závaznými stanovisky, komplexně věc posoudily a dospěly ke správným závěrům. Složité imisní
poměry nejsou důvodem bez dalšího pro zamítnutí žádosti o vydání rozhodnutí o umístění
stavby, pokud provoz této stavby nezpůsobí překročení stanovených limitů nebo nadlimitní
zatížení nezvýší; v opačném případě by v dané lokalitě byla fakticky vyhlášena stavební uzávěra.
Žalobcův nesouhlas s navrhovanou stavbou je proto nutné chápat spíše jako nesouhlas
se způsobem využití daného území, který je určen územním plánem.
[5] Žalobce podal k vyjádřením žalovaného a osoby zúčastněné na řízení repliku ze dne
10. 4. 2013 a 18. 4. 2013, v níž uvedl, že ve své žalobě tvrdí porušení konkrétních hmotných
práv, jež mu náležejí v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu. Odkazy na judikaturu
Nejvyššího správního soudu nejsou na místě, neboť se týkají občanského sdružení, nikoli
společenství vlastníků jednotek. Žalobce nepopíral, že na obdobné námitky mu bylo
ze strany správních orgánů odpovězeno, poukazoval na to, že tyto námitky měly být řádně
posouzeny a měly být vypořádány, což se nestalo. Žalobce dále poukázal na to, že nedojde
k tak podstatnému zlepšení hlukové situace, jak tvrdí osoba zúčastněná na řízení, přičemž žalobce
nezpochybňuje způsob výpočtu, ale způsob a vyhodnocování vlastního měření, zvláště když mezi
jednotlivými měřeními hluku žalobce spatřoval významné rozdíly a když výsledky měření byly
autorizovaným akustikem vyhodnoceny jako nesprávné. Výhledy vztahující se k rozvoji dopravní
infrastruktury na území Prahy žalobce považuje za značně neurčité a nejasné. Žalobce nikdy
netvrdil, že samotným provozem stavby a nárůstem příslušné dopravy dojde ke zvýšení hlukové
zátěže, protože poukazoval na to, že bude docházet k odrazu zvuku od této administrativní
budovy, zvláště když akustická studie nevychází z návrhu fasády, z něhož by bylo možno činit
závěry o míře její odrazivosti, přičemž není znám ani typ údajně zvuk pohltivého plechu. Pohltivé
materiály jsou na fasádě použity pouze na 20 % celkové plochy, ve zbytku se jedná o odrazivé
materiály. Žalobce předložený znalecký posudek MUDr. Bohumila Havla naopak hodnotí tak,
že se jím dokládá jeho tvrzení o tom, že skutečná akustická situace je odlišná od měření a výpočtů
obsažených v předchozí akustické studii, která je podkladem pro napadené rozhodnutí; s jeho
závěry však částečně rovněž nesouhlasí, neboť posudek nevysvětlil, jak znalec došel k závěru
o snížení hlukové zátěže v důsledku nového povrchu komunikace, a protože nesprávně posoudil
vliv bariérového efektu administrativní budovy. Pozitivní účinky stavby na hlukovou situaci
v dané oblasti nebyly podle žalobce ničím doloženy. K problematice znečišťujících látek žalobce
odkázal na vyjádření zpracované MUDr. R., která uvedla, že předpokládaná emisní zátěž
představuje významné zdravotní riziko. Rozptylové studie přehlédly negativní nárůst výskytu
benzopyrenu a benzenu v důsledku stavby administrativní budovy a podzemních garáží. Znalecký
posudek MUDr. Bohumila Havla žalobce považuje za nesprávný, neboť k řadě faktorů nepřihlíží,
a pokud dospívá k závěru o zvýšení imisních limitů, nesprávně jej bagatelizuje s tím, že nepříznivé
ovlivnění zdravotního stavu obyvatel znečištěným ovzduším je v rozvinutých zemích
nevyhnutelné. Rozptylové studie zcela evidentně neodrážejí skutečný stav znečištění ovzduší, jak
ostatně přiznává samotný znalecký posudek, zvláště když vstupní údaje o dopravní intenzitě jsou
podhodnocené a nereálné s ohledem na to, že počítají s dokončením rozsáhlé dopravní
infrastruktury. Plánovaná stavba bude v rozporu s usnesením Rady hlavního města Prahy č. 1854
ze dne 16. 11. 2010, obsahující program na snižování emisí a zlepšení kvality ovzduší na území
aglomerace Hlavního města Prahy, podle kterého se v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší
nemají stavět objekty, které přitahují dopravu. Žalobce důrazně nesouhlasil s tím, že dřeviny
osoba zúčastněná na řízení již vykácela, protože nesprávně přehlédla jejich význam pro danou
oblast; přesazené dřeviny v současné době hynou. Žalobce trval na tom, že administrativní stavba
není v souladu s územním plánem, protože představuje hmotově nejobjemnější stavbu v území
neodpovídající charakteru místa; dodatečná změna územního plánu byla pouze účelovým
nástrojem pro dodatečné odůvodnění tohoto záměru, který přivede do nadlimitně zatížené
oblasti další tisíce aut, které zhorší životní prostředí, tudíž tvrzení o bariérové funkci takové
budovy považuje žalobce za samoúčelnou zástěrku. Výstavba protihlukových bariér je
samostatným a nezávislým projektem. Ve správním spise jsou podle žalobce doloženy konkrétní
námitky, které dokládají, že dopravní řešení navrhované v souvislosti se stavbou je nedostatečné.
Žalobce v neposlední řadě trval na tom, že správní orgány neměly stanoviska dotčených orgánů
jen shromažďovat, ale měly se zabývat i obsahem námitek proti nim. Ačkoli osoba zúčastněná na
řízení dovozuje, že složité imisní poměry nemohou být důvodem pro zamítnutí žádosti o vydání
rozhodnutí o umístění stavby, přehlíží veřejnoprávní předpisy regulující podmínky výstavby na
předmětném pozemku.
[6] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 9. 2013, č. j. 8 A 113/2012 – 116, žalobu
jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění uvedl, že společenství vlastníků bytových jednotek,
kterým je i žalobce, bylo do 31. 12. 2012 povinným účastníkem řízení o umístění stavby. Žalobce
však nebyl v žalobě oprávněn vznést námitky týkající se práva na příznivé životní prostředí,
neboť tato skutečnost se nijak nedotýká jeho právní sféry. Žalobce totiž není vlastníkem domu
č. p. 518, 519, 520, 521, 523, ani jednotlivých bytových jednotek, ani k nim nemá žádné jiné
právo, které by mohlo být napadeným rozhodnutím dotčeno. Vlastnickými právy naopak
disponují jeho členové, které však žalobce v územním řízení nezastupoval, a nemůže tedy jednat
místo nich. Žalobce by proto mohl argumentovat dotčením svých práv tehdy, pokud
by se rozhodnutí týkalo správy předmětného domu, zejm. výslovně společných částí domu. To
však není podle závěru městského soudu předmětný případ, protože napadené rozhodnutí
se společných částí výslovně netýká, což ani sám žalobce netvrdí. Všechny žalobní body jsou
naopak koncipovány tak, jako kdyby žalobu podávali jednotliví vlastníci bytových jednotek, kteří
se domáhají práva na příznivé životní prostředí a na zajištění pohody bydlení, čehož se naopak
nemůže dovolávat žalobce. Městský soud neaplikoval na danou kauzu závěry obsažené
v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 3269/2010, protože tam Nejvyšší soud rozhodoval
o neoprávněném zasahování do vlastnických práv ostatních vlastníků bytových jednotek
ke společným částem domu, přičemž taková námitka v předmětné věci uplatněna nebyla, zvláště
když žalobce nemůže být dotčen na právu na příznivé životní prostředí a na zajištění pohody
bydlení.
[7] Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 9. 2013,
č. j. 8 A 113/2012 - 116, podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne
11. 11. 2013, ve které uvedl, že napadá rozsudek z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel namítal, že městský soud nesprávně vyhodnotil, že stěžovatel není aktivně legitimován
k podání předmětné žaloby. Stěžovatel je společenstvím vlastníků jednotek podle zákona
o vlastnictví bytů, které bylo ex lege podle ustanovení §85 odst. 2 písm. d) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném
do 31. 12. 2012, (dále jen „stavební zákon“) účastníkem územního řízení bez jakéhokoli omezení,
na rozdíl od stavebního řízení. Stěžovatel měl stejná práva jako ostatní účastníci řízení, a mohl
je proto hájit v rozsahu své jednatelské působnosti stejně jako oni, k čemuž dospěl i Nejvyšší
správní soud. Stěžovatel opakoval, že umístění administrativního centra vyvolá značný nárůst
imisí znečišťujících látek v ovzduší a hluku v oblasti, což bude mít nepochybně vliv i na společné
části domu. Městský soud přitom svůj závěr o odmítnutí relevantní judikatury Nejvyššího soudu
blížeji neodůvodnil a nevysvětlil, když jen uvedl, jaký je předmět činnosti stěžovatele, do něhož
navrhovaná stavba údajně nemůže zasáhnout. Je-li přitom společenství vlastníků podle judikatury
Nejvyššího soudu oprávněno hájit práva vlastníků bytů proti imisím soukromoprávními
prostředky, nespatřuje stěžovatel jediný důvod, proč by tak nemohlo činit i veřejnoprávními
prostředky. Námitky stěžovatele se přitom týkaly nejen bydlení v jednotlivých bytových
jednotkách, ale i užívání společných prostor. Umisťovaná stavba je typickým příkladem, kdy
do území nadlimitně zatíženého imisemi se umisťuje další stavba s odůvodněním, že zátěž,
kterou přinese, bude malá, což Nejvyšší správní soud v minulosti podle stěžovatele správně
odmítl. Stěžovatel proto navrhoval zrušení rozsudku městského soudu a zrušení napadeného
rozhodnutí.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v podání ze dne 11. 12. 2013, ve kterém uvedl,
že se neztotožňuje s argumentací stěžovatele a setrvává na své argumentaci obsažené ve vyjádření
k žalobě, která obsahovala závěr, k němuž se přiklonil i městský soud.
[9] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti vyjádřila v podání ze dne 27. 11. 2013,
v němž trvala na tom, že společenství vlastníků je samostatným subjektem, který nezastupuje
jednotlivé vlastníky bytových jednotek, a nemůže proto hájit jejich práva. Stěžovatel vytrhává dílčí
závěry obsažené v judikatuře a nesprávně ji interpretuje ve svůj prospěch. Ačkoli stěžovatel nově
účelově tvrdí, že imise se budou týkat i společných částí domu, přehlíží, že regulace imisí
se vztahuje k fyzickým osobám a k jejich výskytu, nikoli ke společným částem domu bez ohledu
na konkrétní fyzické osoby. Stěžovatel proto nemůže bez příslušného zmocnění hájit práva, která
ale náležejí jednotlivým vlastníkům bytových jednotek. Odkaz na judikaturu Nejvyššího
soudu není na místě, neboť v daném případě se jedná o veřejnoprávní otázky, jejichž přezkum
se řídí jinými procesními předpisy. Osoba zúčastněná v neposlední řadě odkázala na zákon
č. 350/2012 Sb., který zrušil oprávnění společenství vlastníků jednotek být účastníkem územního
řízení, protože toto účastenství bylo podle zákonodárce problematické. Proto by bylo nesprávné,
aby soud dospěl k závěru, že stěžovatel měl aktivní legitimaci k podání žaloby s výše uvedenými
žalobními body. Osoba zúčastněná na řízení proto navrhovala zamítnutí kasační stížnosti jako
nedůvodné.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[10] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Městského soudu v Praze vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s.
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněného důvodu. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost
podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor.
[13] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[14] Podle ustanovení §85 odst. 2 písm. d) stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2012 platilo,
že „Účastníky územního řízení dále jsou společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu);
v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní subjektivitu,
vlastník, jehož spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více než jednu polovinu.“
[15] Podle ustanovení §9 odst. 1 zákona o vlastnictví bytů „Společenství vlastníků jednotek (dále
jen "společenství") je právnická osoba, která je způsobilá vykonávat práva a zavazovat se pouze ve věcech
spojených se správou, provozem a opravami společných částí domu (dále jen "správa domu"), popřípadě vykonávat
činnosti v rozsahu tohoto zákona a činnosti související s provozováním společných částí domu, které slouží i jiným
fyzickým nebo právnickým osobám. Společenství může nabývat věci, práva, jiné majetkové hodnoty, byty nebo
nebytové prostory pouze k účelům uvedeným ve větě první.“
[16] Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
[17] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se závěrem městského soudu, podle kterého
společenství vlastníků bytových jednotek není oprávněno dovolávat se porušení hmotného práva,
nýbrž pouze procesního práva, neboť práva na příznivé životní prostředí a práva na pohodu
bydlení se mohou domáhat jen příslušní vlastníci jednotlivých bytových jednotek.
[18] Z ustanovení §85 odst. 2 písm. d) stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012,
které platilo v době vydání napadeného rozhodnutí, zcela evidentně vyplývá, že zákonodárce
tímto speciálním ustanovením chtěl zakotvit možnost společenství vlastníků jednotek
hájit své příslušné zájmy v územním řízení. Z žádného ustanovení stavebního zákona
a ani z ustanovení soudního řádu správního přitom explicitně nevyplývá, že by společenství
vlastníků mělo být omezeno v aktivní legitimaci při podávání správní žaloby, konkrétně v okruhu
otázek, které by mohlo vznášet před správním soudem a kterých by se proto mohlo účinně
dovolávat.
[19] K obdobné otázce se vyjádřil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 24. 11. 2010,
sp. zn. 22 Cdo 3281/2008, podle kterého „zpochybňoval-li žalobce aktivní legitimaci společenství vlastníků
jednotek k podání žaloby na ochranu vlastnických práv podle §127 odst. 1 obč. zák., dovolací soud se ztotožňuje
s kladným závěrem vysloveným odvolacím soudem potud, že podání žaloby proti obtěžování hlukem je možné
podřadit pod správu domů a pozemků v širším smyslu podle §9 odst. 1 zák. č. 72/1994 Sb., která zahrnuje
vše, co bytovému domu slouží k uspokojení potřeb vlastníků jeho bytů. Mezi tyto potřeby nepochybně patří
i zajištění dostatečně kvalitních podmínek pro bydlení, které odpovídají příslušným hygienickým předpisům.
Je potom logické, a odpovídá to i principu hospodárnosti, aby společenství vlastníků, které je právnickou osobou
sui generis, zřízenou výlučně pro správu společných prostor bytového domu, bylo oprávněno ve prospěch ochrany
vlastnických práv jednotlivých vlastníků bytů a zároveň spoluvlastníků společných prostor podat negatorní žalobu
podle §127 odst. 1 obč. zák., neboť lze předpokládat, že případná opatření vedoucí ke zdržení se obtěžování
sousedního vlastníka imisemi hluku, se týkají i společných částí domů a pozemků, jejichž správu společenství
vlastníků bytů vykonává. Ustanovení §127 odst. 1 obč. zák. nevylučuje, aby společenství vlastníků bytů bylo
v rámci správy společných prostor bytového domu oprávněno v zájmu svých členů podat žalobu na ochranu před
imisemi, a to pro příslušnou část bytového domu, kterou spravuje.“
[20] Výše citovaný rozsudek Nejvyššího soudu sice byl následně k ústavní stížnosti žalovaného
nálezem Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11, zrušen, ale z důvodu
nedostatečného zohlednění specifik obecného užívání místní pozemní komunikace, nikoli proto,
že by společenství vlastníků nebylo aktivně legitimované pro podání takové žaloby. Na výše
zmíněný rozsudek proto Nejvyšší soud navázal v rozsudku ze dne 11. 4. 2012,
sp. zn. 29 Cdo 3269/2010, v němž uvedl, že „obdobně jako ve výše citovaných případech je pak nutno
posuzovat oprávnění společenství podat negatorní žalobu ve smyslu ustanovení §126 odst. 1 obč. zák. proti osobě,
která neoprávněně zasahuje do práv vlastníků jednotek ke společným částem domu, a to i tehdy, je-li takovou
osobou jeden z vlastníků jednotek a má-li k neoprávněnému zásahu do práv ostatních vlastníků jednotek
ke společným částem domu docházet tím, že tato osoba užívá jí vlastněné jednotky v rozporu se zákonem
(jako je tomu v projednávané věci). Podstatné pro posouzení legitimace společenství k podání negatorní žaloby
je to, zda dochází k neoprávněnému zásahu i ve vztahu ke společným částem domu, či zda se takový zásah týká
výlučně práv k některé jednotce (popř. více jednotkám), aniž dochází k zásahu do práv ke společným částem domu.
V projednávané věci, v níž společenství (dovolatel) brojí proti tomu, že druhá žalovaná užívá jí vlastněné bytové
jednotky v rozporu s kolaudačním rozhodnutím k ubytovávání osob (a nikoliv k bydlení), čímž zasahuje do práv
ostatních vlastníků jednotek v domě (mimo jiné i tím, jak užívá společné prostory), je zjevné, že tvrzeným
jednáním druhé žalované má docházet i k neoprávněnému zasahování do práv ostatních vlastníků jednotek
ke společným částem domu. Společenství (dovolatel) je tudíž aktivně věcně legitimováno podat žalobu o zdržení
se tvrzeného jednání žalovanou, a to v rámci správy domu ve smyslu ustanovení §9 odst. 1 zákona o vlastnictví
bytů.“
[21] Nejvyšší správní soud neshledává důvod pro to, aby se odchyloval od závěrů učiněných
civilními soudy, neboť to by bylo v rozporu se zásadou jednotnosti výkladu a aplikace práva.
Pokud tedy civilní soudy dospěly k závěru, který nebyl překonán Ústavním soudem,
že společenství vlastníků se může domáhat ochrany hmotných práv, neboť pod správu
společných částí domu lze zahrnout vše, co bytovému domu slouží k uspokojení potřeb vlastníků
jeho bytů, včetně dostatečně kvalitních podmínek pro bydlení, je na místě dovodit aktivní
legitimaci stěžovatele k podání žaloby ve správním soudnictví, v níž se dovolává ochrany svých
hmotných práv, byť by se tato hmotná práva dotýkala i právní sféry jednotlivých vlastníků
bytových jednotek. Nejvyšší správní soud však v tomto směru jakkoli nezpochybňuje právo
jednotlivých vlastníků bytových jednotek domáhat se samostatně ochrany svých práv po splnění
příslušných podmínek.
[22] Nejvyšší správní soud k výše uvedenému závěru dospívá nejen s ohledem na judikaturu
Nejvyššího soudu, ale i s ohledem na nežádoucí následky, ke kterým by vedlo uznání závěru
Městského soudu v Praze jako správného. Vzhledem k tomu, že v případě bytového vlastnictví
se vytváří velice složitý komplex právních a faktických vztahů, které jsou odvislé od samotného
charakteru předmětu tohoto vlastnictví a na něj navazující právní úpravy, nelze vždy přesně
a jednoznačně určit, zda určitý zásah se týká pouze jednotlivých bytových jednotek, domu jako
celku, případně společných částí domu. Aprobování takového stanoviska by tudíž vedlo k ryze
umělému dělení toho, který subjekt by se mohl příslušné ochrany úspěšně dovolávat.
[23] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že v případě znečišťujících imisí a hlukových imisí
by „dělení subjektů“, které jsou oprávněny dovolávat se ochrany svých práv, bylo
o to absurdnější v tom, že těmito imisemi je zpravidla zasažen celý dům, neboť hluk, vibrace
či znečišťující imise rozptýlené ve vzduchu se evidentně nezastaví před právně teoretickou
konstrukcí rozdělující dům na samostatné bytové jednotky a společné části domu. V určitých
případech určení toho, kdo by byl oprávněn domáhat se ochrany hmotných práv, by bylo
nanejvýš obtížné. Nejvyšší správní soud rovněž nemohl přehlédnout, že v případě městským
soudem nastíněného dělení subjektů, kteří se mohou dovolávat hmotněprávní ochrany,
by v řízení museli v případě některých panelových domů vystupovat i stovky samostatných
subjektů, u nichž by se muselo zkoumat a přesně určit, která práva a jak byla zasažena, což
by bylo neúměrně komplikované, nákladné a často prakticky nemožné. Již s ohledem na tento
závěr lze názor městského soudu odmítnout.
[24] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v případech, kdy je žalobcem občanské
sdružení, jehož účast je v územním řízení založena na základě ustanovení §85 odst. 2 písm.
c) stavebního zákona ve spojení s §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, může
se takový subjekt v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (viz. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2008, č. j. 8 As 31/2008 - 72; ) domáhat pouze
ochrany svých procesních práv.
[25] V posuzovaném případě společenství vlastníků jednotek sice je samostatnou právnickou
osobou odlišnou od vlastníků jednotlivých jednotek, ale jeho účel je omezen právě na správu
společných části domu a ke konkrétnímu domu, resp. společným částem domu. Smysl takové
právní úpravy Nejvyšší správní soud spatřuje v tom, aby tato správa v bytových domech byla
efektivně - s ohledem na výše nastíněnou složitost vztahů - zajištěna. Jestliže tedy zákonodárce
zakotvil, že společenství vlastníků má určité povinnosti vztahující se ke správě společných částí
domu, je nutné mu k dosažení tohoto cíle poskytnout i příslušná práva včetně možnosti podání
správní žaloby, ve které se může domáhat i ochrany hmotných práv.
[26] Na podporu svého závěru Nejvyšší správní soud poukazuje na rozsudek ze dne
22. 6. 2011, č. j. 1 As 38/2011 – 152, v němž ve vztahu k předchozí úpravě stavebního řízení
dovodil, že vlastník bytové jednotky je omezen ve svých právech ve prospěch společenství
vlastníků. V tomto případě se jednalo o situaci, kdy stavební řízení bylo vedeno podle
předchozího stavebního zákona a řízení se týkalo výlučně společných částí domu – úpravy
související s výměnou vnitřní ležaté kanalizace včetně částečně změny její původní trasy – a spor
se fakticky týkal nesouhlasu vlastníka bytové jednotky s rozhodnutím celého společenství
vlastníků jednotek. V nyní posuzované věci je účastenství společenství vlastníků jednotek
založeno přímo na základě ustanovení §85 odst. 2 písm. d) stavebního zákona a zásah v podobě
imisí znečišťujících látek a hlukových imisí se týká rovněž i společných částí domu.
[27] Nelze přehlédnout, že Nejvyšší správní soud v předchozí věci naznal, že účastníkem
řízení bylo společenství vlastníků jednotek, a nikoli jednotlivý vlastník bytové jednotky, neboť
uvedl, že „vlastník jednotky je povinen strpět výkon práv a povinností SVJ spojených se správou společných částí
domu. Své zájmy může uplatňovat uvnitř SVJ, např. svou účastí a hlasováním na shromáždění vlastníků
jednotek jako nejvyšším orgánu SVJ (§9 odst. 8, §11 zákona o vlastnictví bytů). Pouhá skutečnost,
že nesouhlasí se způsobem provedení opravy a změny společných částí domu a pozemku, však nemůže odůvodňovat
jeho postavení jakožto účastníka stavebního řízení vedle SVJ. Opačný výklad, podle něhož by účastníky
stavebního řízení, které se týká společných částí domu nebo pozemku, museli být vedle SVJ všichni vlastníci
bytových jednotek, tj. všichni členové daného SVJ, by zcela pomíjel smysl povinného vzniku SVJ. Tak by mohl
každý, byť i jediný tzv. „přehlasovaný“ člen SVJ i na několik let blokovat výkon správy společných částí
nemovitosti na úkor vlastnických práv ostatních vlastníků bytových jednotek.“ I tento rozsudek proto
nepřímo dokládá, že společenství vlastníků jednotek může být účastníkem správního řízení, aniž
by takovým účastníkem dokonce byli jednotliví vlastníci bytových jednotek, tudíž je na místě
dovodit, že v takovém případě může společenství vlastníků uplatňovat před soudem i příslušná
hmotná práva, neboť v opačném případě by nebyl nikdo, kdo by se jich mohl úspěšně dovolat.
[28] Závěr Městského soudu v Praze o tom, že stěžovatel nebyl oprávněn k uplatnění námitek
uvedených v předmětné žalobě, v nichž se dovolával ochrany hmotných práv, je proto nesprávný
a Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo nic jiného, než napadený rozsudek zrušit. Nejvyšší
správní soud přitom neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného podle
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. , neboť k posouzení důvodnosti žaloby ze strany Nejvyššího
správního soudu nedošlo a je tedy na Městském soudu v Praze, aby se tímto posouzením
v dalším řízení zabýval.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[29] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze k závěru, že byl naplněn tvrzený důvod
pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., aniž by bylo třeba aplikovat
ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
[30] Kasační stížnost je proto důvodná a Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§110 odst. 1s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle
ustanovení §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu
věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“
[31] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s ustanovením §110 odst. 3 věty
první s. ř. s. také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2014
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu